生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等三條控制線是新時期國家空間治理的重要政策設計，也是國土空間規(guī)劃的重要任務。其中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界關系著生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的區(qū)分與互動，更是構建國土空間開發(fā)保護格局的關鍵。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界將改變用地管理，還需更多的創(chuàng)新政策支持。

1、對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界政策的認識

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界起源于1970年代美國俄勒岡州。我國城鎮(zhèn)開發(fā)邊界探索自2005年以來主要經(jīng)歷了認識深化、劃定探索和構建機制三個發(fā)展階段。劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界主要是為了加強空間開發(fā)管制，塑造美麗國土空間格局，并引導城鎮(zhèn)形態(tài)與空間布局優(yōu)化，促進高質(zhì)量發(fā)展。

2、廣州城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定及空間模式

基于廣州市域國土空間的基本特征，提出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定目標及任務。圍繞格局塑造與布局優(yōu)化，總結國內(nèi)外經(jīng)驗，結合廣州的目標與需求，建立城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定方法。方案共分五個步驟：評估容量和核定目標、整理現(xiàn)狀和明確底盤、戰(zhàn)略引導和合理布局、核定規(guī)模和預留彈性，以及規(guī)整邊界和劃定方案，從而形成引導城市緊湊集約、精明增長、高質(zhì)量發(fā)展的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

根據(jù)廣州市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定方案，提出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的空間模型。將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)分成三類區(qū)，即集中建設區(qū)、有條件建設區(qū)和特定功能區(qū)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定之后，特別對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的現(xiàn)狀與規(guī)劃建設用地展開分析。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外現(xiàn)狀規(guī)模較大的用地主要為村建設用地、區(qū)域交通設施用地、其他建設用地，特別是村建設用地中有工商業(yè)集體經(jīng)營性用地。因此，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之外還有大量城鎮(zhèn)建設的用地相應類型，不能一刀切規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地都在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之內(nèi)。

3、問題與思考

第一，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界差異化管控機制一旦建立，對“土地發(fā)展權”的空間分配將產(chǎn)生極大影響。

第二，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的規(guī)模、精度及調(diào)整三個因素將會影響一塊用地位于界內(nèi)或界外。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是城鎮(zhèn)生態(tài)農(nóng)業(yè)復合空間，其規(guī)模不能簡單與城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模掛鉤。需要明確不同規(guī)劃層級城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的精度，以及相適應的管控方式。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定后，原則上不得調(diào)整，穩(wěn)定“參照系”，應適當拉長調(diào)整周期，可結合“五年一評估”定期調(diào)整，同時需建立城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外項目觸線處理、重大項目審批備案機制，維持邊界穩(wěn)定。

第三，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應由省級政府實施開發(fā)建設監(jiān)管，對政府主體而言，不應聚焦在具體項目上，重點應放在邊界內(nèi)外建設用地變化趨勢和程度上。結合“三調(diào)”固化邊界內(nèi)外建設用地現(xiàn)狀情況，根據(jù)年度用地變更情況，建立邊界內(nèi)外建設用地變化情況實施監(jiān)管和“年度計劃指標”獎懲。

生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是新一輪國土空間規(guī)劃的總邏輯。國土空間規(guī)劃不是簡單的多規(guī)合一，也不是簡單落實指導意見，更不是劃定“三區(qū)三線”，而是優(yōu)化綠色國土空間。

基于新一輪國土空間規(guī)劃的總邏輯，規(guī)劃應緊密圍繞“水、澤、海、城、文”五個重點要素，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)化綠色國土空間，實現(xiàn)綠色空間、綠色生產(chǎn)、綠色生活以及存量提效四大目標。

1、突出綠色空間，先定戰(zhàn)略再編空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃不是簡單的多規(guī)合一，是編制戰(zhàn)略重新審視國土空間發(fā)展思路。

首先從區(qū)域角度，把生態(tài)格局確定下來成為很重要的國土空間規(guī)劃前置條件。從“雙城雙港、相向拓展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p城緊湊、中部生態(tài)”的戰(zhàn)略性生態(tài)格局，倒逼城市空間轉(zhuǎn)型。在中部生態(tài)地區(qū)建設世界級的“津沽綠谷”。

其次，促進和諧共生，構建市域魅力空間體系，在中心城區(qū)將自然尺度的格局塑造和人尺度的休閑圈建設相結合，構筑中心城市綠地系統(tǒng)。

最后，強化海洋環(huán)境的整治與修復，針對岸線開發(fā)過度的問題，確立海洋資源保護與利用的策略，包括禁止新增圍海填海、增加生態(tài)岸線、劃定海洋保護紅線區(qū)、嚴格保護自然岸線等。

2、突出綠色生產(chǎn)，整治園區(qū)倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

整治園區(qū)平臺。梳理現(xiàn)狀314處園區(qū)平臺，未來向100處左右園區(qū)平臺集中，騰退高風險、高能耗、低附加值、低技術含量的產(chǎn)業(yè)門類，重點退出生態(tài)地區(qū)、京津走廊平臺、園區(qū)外等區(qū)域的產(chǎn)業(yè)空間。同時，引領創(chuàng)新發(fā)展。回歸老城，培育“硅巷”，善用舊廠房，轉(zhuǎn)向創(chuàng)新創(chuàng)意空間，慎遷老校區(qū)，培育環(huán)高校創(chuàng)新圈。重塑風景，尋找“硅灘”，圍繞永定河、大清河風景帶構筑創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新空間。

3、突出綠色生活，人本導向提升空間品質(zhì)

第一，促進職住均衡。針對產(chǎn)城分離嚴重的核心問題，規(guī)劃居住用地供給和工業(yè)用地供給都圍繞職住平衡來展開。

第二，促進服務均衡。分板塊對天津中心城市范圍5類公共服務設施進行評價，提出補短板、提品質(zhì)策略，建設15分鐘幸福生活圈，服務設施強調(diào)全域相對均衡。

第三，文化助力品質(zhì)提升。構建歷史與現(xiàn)代交融的文化空間體系，建設可體驗的人文街區(qū)和可漫步的特色街道。

4、突出存量提效，精細繡花整治國土空間

框定總量，盤活存量，2035年城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模不突破2020年規(guī)劃指標。城市有機更新，建立增存關聯(lián)模型，通過約束增量來促進存量更新，實施更高效的土地供給策略。在編制天津市國土空間總體規(guī)劃過程中，有兩點延伸思考。

一是在定位上，國土空間規(guī)劃應從經(jīng)濟優(yōu)先轉(zhuǎn)向生態(tài)優(yōu)先下的經(jīng)濟環(huán)境包容性發(fā)展。二是在內(nèi)容上，國土空間規(guī)劃不應該成為“包羅萬象”的規(guī)劃，應針對一個城市的重點問題進行戰(zhàn)略判斷；作為頂層設計，報上級政府管控的內(nèi)容應盡量精簡；應重點提原則性要求，可通過編制專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃予以深化。

基于對規(guī)劃體系變革轉(zhuǎn)換時期的思考，我們提出將城鄉(xiāng)規(guī)劃原來法律體系中要求特別突出的強制性內(nèi)容，代入思考應用到國土空間規(guī)劃中，順應改革創(chuàng)新契機，從源頭樹立“五級三類強制性內(nèi)容核心框架體系”，從“事后彌補”轉(zhuǎn)為“事前約束”，成為國土空間規(guī)劃的“編審督核心”。研究重點回應以下四個問題。

問題1：國土空間規(guī)劃是否還需要強制性內(nèi)容？

第一，城鄉(xiāng)規(guī)劃強制性內(nèi)容制度并不完善，是否還有延續(xù)的必要？我們認為，雖然當前城鄉(xiāng)規(guī)劃強制性內(nèi)容在嚴肅性、規(guī)范性、一致性等方面確實存在一些問題，但城鄉(xiāng)規(guī)劃強制性內(nèi)容是城鄉(xiāng)法定規(guī)劃剛性管控、實施監(jiān)督的重要制度性創(chuàng)新，其制度意義使其在新時代仍有傳承創(chuàng)新的價值，應當作為一項重要的規(guī)劃政策安排加以傳承。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃強制性內(nèi)容的體系構成包括“三類三級”，即城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃，以及省—市—鎮(zhèn)，這種框架與現(xiàn)在“五級三類”融合的條件比較成熟。

第二，國土空間規(guī)劃能否已然“全文強條”，無需再突出強制性內(nèi)容？我們認為，全文強條的可行性焦點仍然在于政府與市場、剛性與彈性的問題，強制性內(nèi)容是規(guī)劃底線和監(jiān)督檢查依據(jù)，難以用規(guī)劃全文代替。

因此，強制性內(nèi)容是城鄉(xiāng)規(guī)劃走向國土空間規(guī)劃的重要制度傳承，不僅應保留強制性內(nèi)容，而且還應突出重點中的重點這個概念。城鄉(xiāng)規(guī)劃強制性內(nèi)容可通過“多規(guī)合一”和“全域覆蓋”，實現(xiàn)傳承創(chuàng)新。

問題2：其他部門規(guī)劃是否有類似要求？

其他部門并沒有以法律規(guī)章專門明確規(guī)定的“強制性內(nèi)容”，但存在與城鄉(xiāng)規(guī)劃強制性內(nèi)容內(nèi)涵相似的“類強制性內(nèi)容”，為了保證上級部門制定的規(guī)劃能夠向下落實，同樣形成了以法律、法規(guī)、部門規(guī)章、技術規(guī)程為依據(jù)保障的剛性約束制度。如土地利用總體規(guī)劃的類強制性內(nèi)容依據(jù)保障不但有條例，而且具有法律背景，制度上尤其是剛性約束上更加健全。主體功能區(qū)規(guī)劃的類強制性內(nèi)容依據(jù)保障為黨代會報告形式，其內(nèi)容的法律地位和政治地位較高。因此，其他部門規(guī)劃存在類似內(nèi)容，奠定了國土空間規(guī)劃強制性內(nèi)容體系多規(guī)合一的基礎。

問題3：國土空間規(guī)劃強制性內(nèi)容的體系框架？

從健全國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理制度出發(fā)，提出國土空間規(guī)劃強制性內(nèi)容體系的建構原則，即剛性強、全層級、可操作、可傳導、易監(jiān)督，以及國土空間規(guī)劃強制性內(nèi)容的特點，包括法定強制、底線管控、多規(guī)合一、公益保障、全域覆蓋等。國土空間規(guī)劃強制性內(nèi)容的重要作用表現(xiàn)為國土空間開發(fā)保護的底線和用途管制的核心管控內(nèi)容、國土空間規(guī)劃實施的執(zhí)法督察的重要依據(jù)。

建構國土空間規(guī)劃強制性內(nèi)容體系的基本要求包括全面匹配和覆蓋國土空間規(guī)劃“五級三類”體系、各類各級強制性內(nèi)容之間應有傳導機制兩個方面。其中，“五級”覆蓋方面，應以國土空間總體規(guī)劃強制性內(nèi)容為建構主體和主線；“三類”覆蓋方面，應以國土空間總體規(guī)劃強制性內(nèi)容為約束和指導，詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃都應建立相應的強條體系。在此基礎上，基于部門職能和規(guī)劃內(nèi)容擴展，對應國土空間規(guī)劃五級三類體系，建構事權框架下全覆蓋全層級的國土空間規(guī)劃強制性內(nèi)容體系，提出強制性內(nèi)容擴展的10個方向。

問題4：國土空間規(guī)劃強制性內(nèi)容的內(nèi)容初探？

國土空間總體規(guī)劃強制性內(nèi)容是構建國土空間規(guī)劃強制性內(nèi)容體系的主線先導，是詳細規(guī)劃的依據(jù)、相關專項規(guī)劃的基礎。通過校核國土空間總體規(guī)劃10個強制性內(nèi)容擴展方向?qū)υ鞘锌傮w規(guī)劃強制性內(nèi)容的覆蓋性，我們發(fā)現(xiàn)，只有兩個擴展內(nèi)容沒有涵蓋，即公共服務和交通市政基礎設施等內(nèi)容。

因此，我們提出國土空間總體規(guī)劃強制性內(nèi)容應包括12項主要構成。國土空間總體規(guī)劃強制性內(nèi)容在三類規(guī)劃中唯一五級全覆蓋，以上述12項強制性內(nèi)容構成，從國家級域、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級對應各級政府事權細化五級內(nèi)容，提出各級工作深度建議。

1、深化認識，明確定位

空間規(guī)劃改革有“三層”邏輯，第一層邏輯為重構空間規(guī)劃體系，第二層邏輯為轉(zhuǎn)變空間治理方式，第三層邏輯為助推發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上做出的安排，具有時空屬性、全域視野、系統(tǒng)思維等特征。

在“分級 分類”國土空間規(guī)劃體系中，市縣級國土空間總體規(guī)劃的定位是“承上啟下”，一方面要確保國家和省重大戰(zhàn)略有效落實，另一方面要圍繞城市政府事權，解決地方面臨問題和實際需求，需要強化市縣國土空間總體規(guī)劃的引領性、約束性、保障性。

市縣國土空間總體規(guī)劃應適應目標導向、問題導向和實施導向，其內(nèi)容應覆蓋國土空間保護、開發(fā)利用、整治修復、治理等活動所涉及的各個方面，以“定戰(zhàn)略、定目標、定結構、定邊界、定策略”為主要內(nèi)容。

2、夯實基礎，共同規(guī)劃

開展“一圖兩查三評”基礎工作?！耙粓D”，即統(tǒng)一現(xiàn)狀底圖?！皟刹椤?，即國土調(diào)查（三調(diào)）和功能詳查互動銜接?！叭u”，即資源環(huán)境承載力評價、國土空間適宜性評價、規(guī)劃實施評估。

推進“共同規(guī)劃”編制工作。第一，橫向規(guī)劃融合貫通，整合梳理土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和綜合交通規(guī)劃等“三規(guī)”成果；同時建立各區(qū)、各部門“共同規(guī)劃”機制，充分融合市直各部門專項規(guī)劃，并予以空間落實。第二，上下規(guī)劃同步聯(lián)動，同步開展區(qū)級國土空間規(guī)劃、控規(guī)升級、村莊規(guī)劃、田園功能單元規(guī)劃等編制工作。

3、優(yōu)化格局，強化傳導

構建規(guī)劃指標體系。第一，按照“約束性—預期性—體征性”邏輯構建統(tǒng)一的指標體系，“約束性、預期性”指標主要落實國家、省層面戰(zhàn)略要求以及管控要素，如“三生”空間建設、五大理念的落實、集約節(jié)約等指標?！绑w征性指標”是針對城市發(fā)展存在問題，結合城市發(fā)展定位，監(jiān)測城市運行情況，如基礎設施運行、特色環(huán)境營造等，并納入地方國土空間規(guī)劃編制。第二，按照“城市目標—發(fā)展策略—規(guī)劃指標”選取特色性指標。對標武漢市“1 5”城市發(fā)展目標，基于創(chuàng)新城市、樞紐城市、濱水文化名城、宜居城市、安全城市等五大維度，選取地方31項特色性指標。

體現(xiàn)規(guī)劃傳導的總圖表達。第一，采用“功能分區(qū) 強條用地”的總圖表達方式。市級規(guī)劃總圖一方面要體現(xiàn)結構性、彈性的需求，建立功能區(qū)布局管控；另一方面要將上級政府事權內(nèi)容劃實，建立與上級政府事權對應的強條用地布局，實現(xiàn)剛性管控。第二，體現(xiàn)“市-區(qū)”差異化的總圖深度。市級國土空間總體規(guī)劃總圖包括非強條主導功能區(qū)、市區(qū)級強條用地。區(qū)級國土空間總體規(guī)劃總圖包括一級類非強條用地、組團級強條用地。

4、綜合管控，智慧決策

創(chuàng)新市縣國土空間總體規(guī)劃管控體系。管控方式主要包括分區(qū)管控、用途管控、指標管控和名錄管控。分區(qū) 用途管控方面，分區(qū)是國土空間規(guī)劃的載體，構建全域覆蓋的主導功能分區(qū)體系；用途是管控的對象，同一類用途在不同的分區(qū)，其功能導向、利用方式和管控要求也有差異。指標管控方面，指標是管控的量化手段，按類型可分為總量、結構、效率、效益等指標，按管控方式可分為剛性和彈性指標。名錄管控方面，名錄是管控的輔助手段，包括保護地名錄、重點建設項目清單、建設項目正負面清單等類型。

建立國土空間規(guī)劃信息平臺。依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和實施監(jiān)管機制。國土空間規(guī)劃中的各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況將是監(jiān)督檢查的重點。武漢市創(chuàng)新啟動了“城市仿真實驗室”建設，形成集信息匯集、評估預警、仿真模擬和智慧決策于一體的規(guī)劃信息系統(tǒng)。

1、新時期的市縣國土空間總體規(guī)劃

國土空間規(guī)劃是在生態(tài)文明和機構改革語境下的空間治理體系的提升。國家對市縣國土空間總體規(guī)劃編制工作提出了新要求，在自然資源觀和新城市觀下，規(guī)劃工作應體現(xiàn)六個轉(zhuǎn)變，即從目標預測到指標管控（下達）、從規(guī)模導向到精明發(fā)展（收縮）、從消極被動保護到生態(tài)環(huán)境優(yōu)先、從建設空間為重到國土綜合治理、從條塊分頭管理到全域全要素統(tǒng)籌、從規(guī)劃實施評估到全過程監(jiān)測預警。

市縣國土空間總體規(guī)劃的內(nèi)容框架應包括三大板塊，即基礎研究、規(guī)劃方案、傳導實施，重點內(nèi)容包括堅持戰(zhàn)略引領、強化空間結構、統(tǒng)籌全域要素、聚焦剛性管控、落實規(guī)劃傳導等。四向支撐包括專題支撐、專項支撐、組織支撐和數(shù)據(jù)支撐。

2、市縣國土空間總體規(guī)劃實踐探討

深汕新區(qū)具有特殊的空間區(qū)位、本底條件和體制機制，距深圳主城東部約60公里，擁有優(yōu)質(zhì)的山水生態(tài)環(huán)境和濱海岸線，是深圳第“10 1”區(qū)，其使命是探索區(qū)域洼地崛起的廣東方案，體現(xiàn)特區(qū)40年深圳建設新范式。深汕新區(qū)國土空間總體規(guī)劃體現(xiàn)出多維·協(xié)同的特點。

（1）堅持結構引導，統(tǒng)籌全域-全要素布局。第一，以結構引導為核心，實現(xiàn)分空間層次和維度的保護-開發(fā)協(xié)調(diào)。全域空間覆蓋，既包括陸域，也包括海域和無居民海島。第二，以“人-地關系”為主線，統(tǒng)籌海洋、生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)四類空間，開展全域要素用途分類。兼顧發(fā)展彈性，劃分城鎮(zhèn)空間；結合海洋功能區(qū)劃，劃分海洋空間；結合要素特征，進行國土空間管制分區(qū)和用途分類?；诠δ芊謪^(qū)，面向管理實際，體現(xiàn)自然資源觀，形成全域全要素總體布局。

（2）落實剛性管控，建立分類-分級控制體系。以保護和發(fā)展為兩大導向，構建空間規(guī)劃“指標 控制線”的分類體系。構建“分層級”控制線體系及管控傳導機制，按管控嚴格程度，區(qū)分控制線管控等級，形成三級控制線體系；加強空間規(guī)劃橫向、縱向傳導的彈性，給予詳細規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整的空間，應對發(fā)展的不確定性。劃定基本邊界（一級控制線），框定環(huán)境底線、資源上限、生態(tài)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。同時，加強二、三級控制線及指標管控，協(xié)調(diào)生態(tài)保護與發(fā)展建設。加強城市設計引導，從二維空間到多維環(huán)境品質(zhì)的管控。

（3）探索單元模式，強化分區(qū)-分層傳導方式。合理劃定分區(qū)-單元，差異化落實空間結構和四類空間的保護-發(fā)展要求。創(chuàng)新空間組織模式，圍繞“彈性組團 發(fā)展單元 基層社區(qū)”3種尺度產(chǎn)城融合空間，打造適度集中和有機分散的網(wǎng)絡組群式城市。單元類型包括城鎮(zhèn)（發(fā)展）單元、生態(tài)單元、農(nóng)業(yè)單元。

（4）貫徹戰(zhàn)略意圖，促進供給-需求耦合協(xié)調(diào)。“綜合協(xié)調(diào)”，實現(xiàn)空間與資源的“供-需”匹配，“雙評價”是規(guī)劃開展的前提和基礎，“戰(zhàn)略需求”是規(guī)劃實施的目標和落腳點。加強資源利用協(xié)調(diào)，落實跨境調(diào)水工程，分階段保障供給。支持戰(zhàn)略需求，適度調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間。加強互聯(lián)互通，重點推進區(qū)域交通通道建設。協(xié)調(diào)重大設施的落位和調(diào)整。

3、思考與討論

第一，生態(tài)文明建設背景下，空間規(guī)劃應發(fā)揮對全域-全要素-多維資源（資產(chǎn)）的戰(zhàn)略引領 剛性管控作用。其中，數(shù)據(jù)是基礎、政策是支撐、要素是重點，“結構”是關鍵。第二，堅持做“有用”的空間規(guī)劃，發(fā)展-保護互為促進，應推動需求-供給的耦合協(xié)調(diào)。第三，努力做“有效”的空間規(guī)劃，指標-控制線-單元應作為管控-傳導體系的三要素。

根據(jù)“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，總體規(guī)劃重點是對應各級事權的戰(zhàn)略引導、底線管控與結構控制。地級市國土空間總體規(guī)劃包括市域、市轄區(qū)和中心城區(qū)三個空間層次，規(guī)劃內(nèi)容兼具協(xié)調(diào)型（市域）和管控型（市轄區(qū)），實際操作中往往要做到實施層面（中心城區(qū)）。同時，地級市國土空間總體規(guī)劃不是縣級規(guī)劃的簡單拼合，應在縣級管控和規(guī)劃基礎之上編制整個市域框架型結構規(guī)劃，協(xié)調(diào)市域保護類要素、城鎮(zhèn)體系、重點項目和特定地區(qū)功能等。

地級市國土空間總體規(guī)劃的內(nèi)容框架按照《自然資源部關于做好市縣國土空間總體規(guī)劃編制工作的指導意見》（征求意見稿），包括基礎分析、規(guī)劃方案、實施保障三個板塊。

1、基礎分析

基礎分析包括雙評價、規(guī)劃承接、現(xiàn)狀分析和雙評估等內(nèi)容。從實際項目操作來看，雙評價應和國土空間總體規(guī)劃編制工作分離，防止降低其工作的權威性。雙評價在市域?qū)用鎽鞔_資源環(huán)境約束，分析區(qū)域空間承載與適宜性差異，為底線劃定和區(qū)縣指引提供依據(jù)，在市轄區(qū)層面為劃定開發(fā)邊界和空間方案提供支撐。規(guī)劃承接重點解讀上位規(guī)劃和相關政策中需要在本級落實的要求?，F(xiàn)狀分析應厘清國土空間資源家底、明確本規(guī)劃需要解決的現(xiàn)實問題。

2、規(guī)劃方案

第一，首先是明確戰(zhàn)略定位，提出指標體系，包括管控指標、發(fā)展指標、建設預警指標和風險指標等。

第二，空間格局與要素配置方面，應重點考慮在市域、市轄區(qū)和中心城區(qū)三個層面的要素類型選取和精度確定，三個層級之間如何進行有效的銜接和傳導。

在市域?qū)用妫瑧_定市域結構引導、市域三線劃示與主導用途分區(qū)管控、市域要素配置等，從而形成市域國土空間總體格局，以框架型結構 用途分區(qū)管控 重要要素協(xié)調(diào)為主。在市轄區(qū)層面，應確定市轄區(qū)的生態(tài)結構、城鄉(xiāng)結構、鄉(xiāng)村結構和產(chǎn)業(yè)結構等空間結構，將市域三線劃定與主導用途分區(qū)管控進行深挖和細化，然后確定市轄區(qū)要素配置，并形成市轄區(qū)國土空間規(guī)劃總圖，以用途分區(qū)管控細化 要素配置落地為主。在中心城區(qū)層面，國土空間總體規(guī)劃中心城區(qū)用地布局圖應表達到什么深度和要素，還需要探討。

第三，提升路徑方面，應對市域、市轄區(qū)和中心城區(qū)在生態(tài)修復、土地整治和城市更新品質(zhì)提升等方面提出提升路徑要求。

3、實施保障

實施保障包括制定行動計劃、明確規(guī)劃指引、實施保障機制和政策措施等內(nèi)容。明確規(guī)劃指引與空間性相關聯(lián)，包括對市域各縣、市轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心城區(qū)單元等方面的指引和傳導。

最后，結合荊州市國土空間總體規(guī)劃的編制工作提一些思考。第一，地級市國土空間總體規(guī)劃應重點強化市域協(xié)調(diào)性內(nèi)容，在市域?qū)用娓嗍菙M定結構性框架、標準確定和指標分配，真正劃定管控要素應在縣級單元進行操作。第二，在成果體系方面，在上報成果基礎上，可視情況增加操作性成果、法條性成果、公眾報告，同時滿足規(guī)劃的要求和地方政府的要求。

本文由空間規(guī)劃研究院胥建華整理，王穎校審，未經(jīng)演講嘉賓審閱