撰文 | 宋國(guó)君（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

責(zé)編 | 夏志堅(jiān)

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上海即將于7月1日正式實(shí)施《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）。作為我國(guó)首座將要進(jìn)行生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，上海的這一舉措引發(fā)了社會(huì)的廣泛討論，各方聲音中既有贊賞，亦有質(zhì)疑。當(dāng)垃圾分類真的要在一座有著2000多萬人口的城市落地時(shí)，一個(gè)必須要回答的問題就是：城市生活垃圾為什么需要分類？

要回答這一點(diǎn)，需要先弄清楚當(dāng)前我國(guó)垃圾處置存在的問題。

在我國(guó)，生活垃圾的最終處置方式主要分為兩種——填埋和焚燒，這兩種方式都存在著環(huán)保成本高和環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)大的問題。

生活垃圾的安全填埋需要填埋場(chǎng)衛(wèi)生條件控制、空氣污染控制、水污染控制的安全可靠，在安全封場(chǎng)之后還要安全運(yùn)行20-30年。一旦防滲層損壞，滲濾液將污染填埋場(chǎng)周邊的土壤和地下水，由此將給受污染的場(chǎng)地帶來巨大的修復(fù)成本。

生活垃圾焚燒廠則會(huì)產(chǎn)生常規(guī)空氣污染物、危險(xiǎn)空氣污染物（包括二噁英、重金屬等）、垃圾滲濾液污水以及飛灰和爐渣，這些污染物都有污染控制、最終處置和風(fēng)險(xiǎn)控制的要求，需要嚴(yán)格監(jiān)測(cè)和管理。

上海某小區(qū)的垃圾分類箱。

總之，現(xiàn)有的垃圾處置方式存在污染控制要求高、風(fēng)險(xiǎn)大和社會(huì)成本高的問題。以北京市為例，2015年北京生活垃圾“收集-轉(zhuǎn)運(yùn)-焚燒”全過程社會(huì)成本為2253元/噸，遠(yuǎn)高于40-300元/噸的生活垃圾處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[1]。而根據(jù)2017年中國(guó)人民大學(xué)發(fā)布的《北京市城市生活垃圾焚燒社會(huì)成本評(píng)估報(bào)告》，假定2015年北京已經(jīng)實(shí)施分類減量，實(shí)現(xiàn)源頭分類、廚余單獨(dú)處理、可回收物資源回收利用，將會(huì)使生活垃圾管理社會(huì)成本從42.2億元降至15.3億元，下降64%[2]。

高昂的社會(huì)成本是生活垃圾分類的動(dòng)力。

需要指出的是，目前我國(guó)仍未對(duì)生活垃圾焚燒廠和填埋場(chǎng)實(shí)施排污許可證管理，這在客觀上節(jié)省了相關(guān)企業(yè)的污染控制費(fèi)用。未來一旦實(shí)施排污許可證制度，會(huì)讓排放要求變得更加嚴(yán)格和規(guī)范，填埋廠和焚燒廠的污染控制成本肯定會(huì)繼續(xù)提高。

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，生活垃圾分類是解決填埋和焚燒所帶來的高昂社會(huì)成本問題的唯一辦法，同時(shí)也能促進(jìn)資源的回收再利用。

分類是指源頭分類，即在垃圾產(chǎn)生之初的家庭和辦公室實(shí)施基本分類。我國(guó)十幾年的生活垃圾分類實(shí)踐，因?yàn)闆]有強(qiáng)調(diào)源頭分類，都是失敗的。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也是如此。分類是第一步，是基礎(chǔ)，也是涉及公眾參與最多的環(huán)節(jié)。

如何進(jìn)行分類？此次《條例》中有明確的規(guī)定，并對(duì)每類垃圾給出了相應(yīng)的處理要求：生活垃圾在家庭和辦公室實(shí)施基本分類——第一步分為4類，分別是可回收物、有害垃圾、濕垃圾和干垃圾，并鼓勵(lì)進(jìn)一步細(xì)分。其中濕垃圾（主要是廚余垃圾）將得到合適利用或安全處置；可回收物則會(huì)作為再生原料用于生產(chǎn)商品，重新回到消費(fèi)者手中；其他無法回收利用的垃圾則需按照排污許可證的要求實(shí)施安全填埋或焚燒處置。

此外《條例》明確了“將生活垃圾處置總量控制要求作為綜合考核的重要內(nèi)容”。這是一個(gè)明顯的進(jìn)步，終于將此前生活垃圾管理中似是而非的“資源綜合回收利用率”明確為“處置總量”，并作為“減量化”的目標(biāo)。由于生活垃圾管理中資源化率的計(jì)算一般是瑣碎和估計(jì)的，需要依據(jù)可回收物的種類、產(chǎn)生量（涉及銷售量等指標(biāo)）估計(jì)和回收量統(tǒng)計(jì)（實(shí)際難以統(tǒng)計(jì)）分別估算，不是一個(gè)很好用的管理指標(biāo)。

而且資源化并不是生活垃圾管理的第一目標(biāo)，第一目標(biāo)應(yīng)是“減量化”，而垃圾分類可以顯著地促進(jìn)垃圾的減量——根據(jù)臺(tái)北市的經(jīng)驗(yàn)，源頭分類成熟后，可以減少2/3的干垃圾。減量化之后，才能有效率地實(shí)現(xiàn)“無害化”，以及可回收物和濕垃圾的資源化——可回收物變成產(chǎn)品回到消費(fèi)者手中，減少了自然資源開發(fā)的成本，濕垃圾因（主要是廚余垃圾）富含有機(jī)質(zhì)，可以通過制作肥料等方式得到合理資源化利用——并最終降低垃圾處置的社會(huì)成本。

上海一商場(chǎng)在科普生活垃圾分類的重要性。

為了實(shí)現(xiàn)垃圾分類的真正落實(shí)，《條例》中明確規(guī)定“不得將已分類的生活垃圾混合收集、運(yùn)輸”，這解決了此前相關(guān)機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)任的做法，即一些城市政府雖然號(hào)召市民分類，但沒有認(rèn)真準(zhǔn)備，將居民分類的垃圾（分的也不好是事實(shí)）混合之后再去填埋或焚燒。

以上都是此次《條例》中值得點(diǎn)贊的亮點(diǎn)。不過和任何新生事物一樣，《條例》也存在一些不夠完善、需要改進(jìn)的地方。筆者試圖在下文針對(duì)其中存在的一些問題給出相應(yīng)的建議。

雖然《條例》中有多條（四十八、四十九、五十、五十三）涉及統(tǒng)計(jì)、考核等，但仍然缺乏總體和系統(tǒng)的要求，需要用政府文件予以細(xì)化和實(shí)施。

生活垃圾管理涉及物質(zhì)全生命周期的活動(dòng)，只有各環(huán)節(jié)協(xié)同作用、政策互相配套才能實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，而統(tǒng)計(jì)、信息公開和績(jī)效評(píng)估是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。

因此需要重新基于生活垃圾分類和資源回收的要求設(shè)計(jì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系[3]；其次需要基于現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)生活垃圾各個(gè)參與方——例如，排放者、運(yùn)輸者、處置者等——實(shí)施精細(xì)統(tǒng)計(jì)，時(shí)間要細(xì)化到日；又次是信息公開，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)需要實(shí)時(shí)、方便的信息公開，供全市各行各業(yè)以及市民使用。

最后是績(jī)效評(píng)估，需要每年公布城市生活垃圾管理績(jī)效評(píng)估結(jié)果，可以委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)開展評(píng)估。評(píng)估內(nèi)容包括無害化、減量化、資源化和低成本化，應(yīng)用已有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、城市調(diào)查等評(píng)價(jià)和公布城市生活垃圾管理現(xiàn)狀，促進(jìn)政府提高城市生活垃圾管理績(jī)效。除評(píng)估結(jié)果目標(biāo)外，還要對(duì)政府的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，尤其是城市生活垃圾管理的社會(huì)成本。通過評(píng)估和信息公開，促進(jìn)城市生活垃圾源頭分類和資源回收，降低城市生活垃圾管理的社會(huì)成本[1]。

填埋廠和焚燒廠都是重大污染源，也是污染控制的重點(diǎn)對(duì)象。填埋廠產(chǎn)生的滲濾液和廢氣需要處理和達(dá)標(biāo)排放，滲濾液滲漏風(fēng)險(xiǎn)也需要管控，而且一直需要管理到封廠20-30年以后。

焚燒廠排放的廢氣——包括常規(guī)空氣污染物和危險(xiǎn)空氣污染物——是重要的空氣污染源之一，除常規(guī)空氣污染物需要排放達(dá)標(biāo)外，還需要將危險(xiǎn)空氣污染物的健康風(fēng)險(xiǎn)需要控制在百萬分之一的水平[4]（發(fā)達(dá)國(guó)家健康風(fēng)險(xiǎn)研究普遍采用的數(shù)值）。此外焚燒廠也有滲濾液需要處理和達(dá)標(biāo)排放，焚燒產(chǎn)生的飛灰和廢渣也需要安全處置。

因此建議生態(tài)環(huán)境部門加快推進(jìn)焚燒廠、填埋廠的排污許可證管理。只有實(shí)施排污許可證管理，才能將干垃圾處理的全部成本或社會(huì)成本公之于眾，讓全社會(huì)明白生活垃圾為何要實(shí)施源頭分類和資源回收。

已有的城市生活垃圾管理基礎(chǔ)設(shè)施是按照不分類設(shè)計(jì)和運(yùn)行的，因此，從不分類到分類，需要提前準(zhǔn)備以便適應(yīng)分類后的新狀況。

例如，濕垃圾的處理設(shè)施需要跟上增加的回收量；可回收物需要考慮全部加工利用成再生品，再回到消費(fèi)者手中的問題；對(duì)于填埋場(chǎng)、焚燒廠來說，干垃圾的成本、熱值、數(shù)量、運(yùn)輸、處置以及從業(yè)者收入的減少等都是需要考慮的問題。如果沒有充分的準(zhǔn)備，一切將會(huì)前功盡棄，造成社會(huì)的巨大成本。建議政府提前規(guī)劃設(shè)施，并開展一系列的政策和管理模式研究。

對(duì)今后的終端處置，建議按照分期分批的原則實(shí)施，政府的任務(wù)是確定目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，為技術(shù)和管理創(chuàng)新留下足夠空間。

盡管存在有待改進(jìn)的問題，與國(guó)內(nèi)其他城市的垃圾管理政策相比，《條例》應(yīng)當(dāng)是2017年住建部46個(gè)垃圾分類試點(diǎn)城市中最先進(jìn)、最科學(xué)也最認(rèn)真的地方法規(guī)了。作為一名關(guān)心城市生活垃圾管理的研究人員，期望上海市能夠堅(jiān)持實(shí)施并取得成功，為解決我國(guó)城市的“老大難”問題樹立標(biāo)桿。

 參考資料：

[1]《城市生活垃圾焚燒社會(huì)成本評(píng)估方法與應(yīng)用——以北京市為例》

[2]《北京市城市生活垃圾焚燒社會(huì)成本評(píng)估報(bào)告》

[3]《基于源頭分類和資源回收的城市生活垃圾管理指標(biāo)體系設(shè)計(jì)》

[4]《我國(guó)危險(xiǎn)空氣污染物管理制度研究》

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