一、通用機(jī)場(chǎng)的概念

2009年4月，國務(wù)院印發(fā)了《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》；2012年12月，民航局依此修訂下發(fā)了《民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理規(guī)定》（CCAR-158-R1）。其中明確：民用機(jī)場(chǎng)分為運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)和通用機(jī)場(chǎng)。

運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)是指為從事旅客、貨物運(yùn)輸?shù)裙埠娇者\(yùn)輸活動(dòng)的民用航空器提供起飛、降落等服務(wù)的機(jī)場(chǎng)（如北京首都機(jī)場(chǎng)、烏魯木齊地窩堡機(jī)場(chǎng)等）。根據(jù)機(jī)場(chǎng)的地位、業(yè)務(wù)量和服務(wù)區(qū)域不同，運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)又可分為干線機(jī)場(chǎng)和支線機(jī)場(chǎng)。

通用機(jī)場(chǎng)是指為從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行，以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等飛行活動(dòng)的民用航空器提供起飛、降落等服務(wù)的機(jī)場(chǎng)（如上海高東機(jī)場(chǎng)、新疆石河子機(jī)場(chǎng)等）。按照民航局《通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范》（MH/T 5026—2012），通用機(jī)場(chǎng)分為：一類通用機(jī)場(chǎng)（具有10～29座航空器經(jīng)營性載人飛行業(yè)務(wù)，或最高月起降量達(dá)到3000架次以上的通用機(jī)場(chǎng)）、二類通用機(jī)場(chǎng)（具有5～9座航空器經(jīng)營性載人飛行業(yè)務(wù)，或最高月起降量在600～3000架次之間的通用機(jī)場(chǎng)）、三類通用機(jī)場(chǎng)（除一、二類外的通用機(jī)場(chǎng)）。

直升機(jī)機(jī)場(chǎng)是指全部或部分供直升機(jī)起飛、著陸和地面活動(dòng)使用的場(chǎng)地或構(gòu)筑物上的特定區(qū)域。就目前而言，國內(nèi)直升機(jī)機(jī)場(chǎng)均為通用機(jī)場(chǎng)。

經(jīng)行業(yè)管理部門審批過的臨時(shí)起降點(diǎn)，不屬于機(jī)場(chǎng)范疇。

二、通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的法規(guī)依據(jù)

根據(jù)國務(wù)院《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》、民航局《民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理規(guī)定》，民航局負(fù)責(zé)全國民用機(jī)場(chǎng)及相關(guān)空管工程規(guī)劃與建設(shè)的監(jiān)督管理，民航地區(qū)管理局負(fù)責(zé)所轄地區(qū)民用機(jī)場(chǎng)及相關(guān)空管工程規(guī)劃與建設(shè)的監(jiān)督管理。按照上述《條例》和《規(guī)定》，民用機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合全國民用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃，簡而言之，就是不管是運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)還是通用機(jī)場(chǎng)，都必須列入政府規(guī)劃后方能建設(shè)（項(xiàng)目立項(xiàng)需各級(jí)發(fā)改委審批）?！吨袊裼煤娇盏谑€(gè)五年發(fā)展規(guī)劃（2011年至2015年）》中，對(duì)全國運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)建設(shè)具體項(xiàng)目進(jìn)行了規(guī)劃，通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)方面只是鼓勵(lì)通航企業(yè)和社會(huì)力量參與通用機(jī)場(chǎng)及運(yùn)行保障設(shè)施建設(shè)，未進(jìn)行規(guī)劃。

民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)包括工程建設(shè)和空管工程建設(shè)兩部分，其中工程建設(shè)包括：新建機(jī)場(chǎng)選址、預(yù)可行性研究、可行性研究（或項(xiàng)目核準(zhǔn)）、總體規(guī)劃、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施、驗(yàn)收及竣工財(cái)務(wù)決算等?？展芄こ探ㄔO(shè)包括：預(yù)可行性研究、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施、驗(yàn)收及竣工財(cái)務(wù)決算等。

民用機(jī)場(chǎng)及相關(guān)空管工程的建設(shè)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家和行業(yè)有關(guān)建設(shè)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，履行建設(shè)程序?！睹裼脵C(jī)場(chǎng)建設(shè)管理規(guī)定》中，對(duì)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)選址、總體規(guī)劃、工程初步設(shè)計(jì)、工程施工圖設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施、工程驗(yàn)收、工程建設(shè)信息、空管工程建設(shè)管理、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。關(guān)于通用機(jī)場(chǎng)工程的規(guī)劃與建設(shè)，只是提及參照《規(guī)定》執(zhí)行，并由所在地民航地區(qū)管理局實(shí)施監(jiān)督管理，未做過多闡述。

目前由于全國通用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃尚未確立，民航局2012年下發(fā)的《通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范》（MH/T 5026—2012），只是對(duì)通用機(jī)場(chǎng)場(chǎng)址確定、飛行場(chǎng)地、空中交通管制及導(dǎo)航設(shè)施、服務(wù)及保障設(shè)施、抗震設(shè)防以及環(huán)境保護(hù)等方面做出一般性的原則指導(dǎo)。其它方面，主要參照《民用機(jī)場(chǎng)飛行區(qū)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(MH5001)、《民用直升機(jī)機(jī)場(chǎng)飛行場(chǎng)地技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（MH5013)執(zhí)行，防洪標(biāo)準(zhǔn)參照《民用機(jī)場(chǎng)工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》的相關(guān)規(guī)定，空管方面按照《通用航空機(jī)場(chǎng)空管運(yùn)行保障管理辦法》（AP－83－TM－2013－01）執(zhí)行。

三、通航機(jī)場(chǎng)建設(shè)及選址

就國內(nèi)目前通航發(fā)展情況來看，當(dāng)前主要涉及直升機(jī)起降點(diǎn)和通航機(jī)場(chǎng)建設(shè)兩個(gè)方面內(nèi)容。

（一）直升機(jī)起降點(diǎn)

為確保直升機(jī)起降安全，起降點(diǎn)應(yīng)具備以下基本條件：

1、有明確的經(jīng)緯度，可以給飛行員提供具體位置；

2、有明顯的標(biāo)志，飛行員便于從空中發(fā)現(xiàn)；

3、有一個(gè)風(fēng)向標(biāo)，便于飛行員確定正確的起降方向；

4、有合適的凈空條件和飛行通道；

5、有足夠的承重強(qiáng)度和合適的表面類型；

6、如需要，配備加油車（或儲(chǔ)油設(shè)施），可以給直升機(jī)提供加油服務(wù)；

7、在行業(yè)主管部門備案，所用空域、航線能獲得批準(zhǔn)；

8、條件允許的情況下可修建機(jī)庫。

由于起降點(diǎn)不屬于機(jī)場(chǎng)范疇，準(zhǔn)入門檻相對(duì)較低。一般來說，經(jīng)專業(yè)公司初步設(shè)計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)勘察、詳細(xì)設(shè)計(jì)、施工，并報(bào)行業(yè)主管部門備案后，即可投入使用（可暫時(shí)緩解購買直升機(jī)后臨時(shí)停放及起降的困難）。

（二）通航機(jī)場(chǎng)

《民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理規(guī)定》（CCAR-158-R1）中，只是對(duì)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)建設(shè)提出了具體的審批程序和要求。關(guān)于通用機(jī)場(chǎng)工程的規(guī)劃與建設(shè)，只是在第十一章節(jié)《附則》提及“通用機(jī)場(chǎng)工程的規(guī)劃與建設(shè)參照本規(guī)定執(zhí)行，并由所在地民航地區(qū)管理局實(shí)施監(jiān)督管理”。據(jù)了解，由于《民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理規(guī)定》自2013年2月1日才開始實(shí)施，2014年，各民航地區(qū)管理局就通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的政策和規(guī)定（原則大體一致，具體程序因地區(qū)不同略有不同）。在當(dāng)前的政策環(huán)境下的通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)，一，可按照通航機(jī)場(chǎng)建設(shè)用地需求選址、征地，隨后先按起降點(diǎn)報(bào)行業(yè)主管部門備案，待相關(guān)政策完善后再按通航機(jī)場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；二，按《民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理規(guī)定》，參照運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)建設(shè)條件，征地后逐級(jí)審批辦理。

申請(qǐng)成立通用航空機(jī)場(chǎng)相關(guān)手續(xù)審批流程

通用機(jī)場(chǎng)的審批同時(shí)涉及軍方、民航和地方政府三方，流程繁瑣、時(shí)間長且前置后置程序嚴(yán)格。一個(gè)通用機(jī)場(chǎng)從審批、建設(shè)到頒證要經(jīng)歷50多個(gè)步驟，花費(fèi)約2年時(shí)間。傘兵阿里郎將梳理通用機(jī)場(chǎng)審批流程，并厘清各方在機(jī)場(chǎng)審批中的權(quán)限和內(nèi)容。

1. 通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批流程

表1 通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批相關(guān)法律法規(guī)

國家

《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》國務(wù)院553令

民航局

《民用機(jī)場(chǎng)使用許可規(guī)定》（CCAR-139）

《民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理規(guī)定》（CCAR-158）

《通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范》（MH/T 5026-2012）

民航地區(qū)管理局

七個(gè)地區(qū)管理局出臺(tái)的《通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理辦法》

軍方

《關(guān)于新建通用機(jī)場(chǎng)場(chǎng)址核準(zhǔn)問題》 司作【2014】132號(hào)

《臨時(shí)起降點(diǎn)設(shè)立及使用管理暫行辦法》司作【2009】424號(hào)

通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批涉及的法律法規(guī)如表3所示，其中國家層面的是2009年7月實(shí)施的《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》，從總體上規(guī)范民用機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、使用、管理及相關(guān)活動(dòng)。

民航局層面主要有2005年頒布的《民用機(jī)場(chǎng)使用許可規(guī)定》，主要規(guī)定了民用機(jī)場(chǎng)使用許可申請(qǐng)程序與要求。2013年修訂實(shí)施的《民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理規(guī)定》主要規(guī)定了運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)建設(shè)流程與要求。2012年發(fā)布實(shí)施的《通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范》明確了通用機(jī)場(chǎng)的定義與分類，對(duì)場(chǎng)址、設(shè)施設(shè)備、服務(wù)等進(jìn)行了規(guī)范。

七個(gè)民航地區(qū)管理局陸續(xù)出臺(tái)了通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理相關(guān)辦法，對(duì)轄區(qū)內(nèi)通用機(jī)場(chǎng)的分類以及各類機(jī)場(chǎng)的建設(shè)管理、使用許可做出了規(guī)定。

軍方主要是空軍司令部頒布《關(guān)于新建通用機(jī)場(chǎng)場(chǎng)址核準(zhǔn)問題》及《臨時(shí)起降點(diǎn)設(shè)立及使用管理暫行辦法》，規(guī)定了不同類型的通用機(jī)場(chǎng)及臨時(shí)起降點(diǎn)的審批流程。

圖1 通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批總體流程

如圖1所示，通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)審批總體上可分為選址設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施、驗(yàn)收審批和日常使用四個(gè)階段，涉及主體包括機(jī)場(chǎng)所有者、政府、民航與軍方四類。下文首先按照審批主體分別闡述內(nèi)容，然后從總體上梳理流程。

其中，軍方主要負(fù)責(zé)選址階段的空域與臨時(shí)起降點(diǎn)審批，驗(yàn)收審批階段的空司驗(yàn)收及日常使用階段的年度復(fù)核。在通用機(jī)場(chǎng)與臨時(shí)起降點(diǎn)報(bào)批流程上，要求由省級(jí)人民政府行文至所在軍區(qū)空軍。但在審批流程上，按前文所述，軍方將其分為“通用機(jī)場(chǎng)和連續(xù)使用2年以上、需建場(chǎng)坪場(chǎng)址等固定設(shè)施的臨時(shí)起降點(diǎn)”，和“使用期限不超過兩年、不需建設(shè)場(chǎng)坪場(chǎng)址等固定設(shè)施的臨時(shí)起降點(diǎn)”兩類，對(duì)于第一類由軍區(qū)空軍受理審核并

與省級(jí)人民政府簽訂協(xié)議后，上報(bào)空軍司令部，再由空司上報(bào)總參，總參批復(fù)后由空司轉(zhuǎn)發(fā)軍區(qū)空軍，軍區(qū)空軍負(fù)責(zé)函復(fù)省級(jí)人民政府。對(duì)于第二類起降點(diǎn)，根據(jù)《臨時(shí)起降點(diǎn)設(shè)立及使用管理暫行辦法》，軍區(qū)空軍可進(jìn)行核準(zhǔn)，報(bào)空司與總參備案即可。綜上，有三點(diǎn)注意事項(xiàng)：一是軍區(qū)空軍負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理、答復(fù)，但按照所申報(bào)類別不同后續(xù)審批流程也有所區(qū)別；二是軍區(qū)空軍只接受省級(jí)人民政府來函協(xié)商選址事宜；三是根據(jù)《關(guān)于新建通用機(jī)場(chǎng)場(chǎng)址核準(zhǔn)問題》要求，場(chǎng)址審核必須“一事一文”，即不允許集中報(bào)批。

圖2 通用機(jī)場(chǎng)與起降點(diǎn)場(chǎng)址批復(fù)流程（軍方）

政府方面主要涉及選址審批與立項(xiàng)審批。根據(jù)2014年10月修訂的政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄，通用機(jī)場(chǎng)審批下放到省級(jí)人民政府。從目前各地實(shí)踐看，除4C以上的機(jī)場(chǎng)仍需要國家發(fā)改委審批外，一類、二類或A類、B類通用機(jī)場(chǎng)多由省發(fā)改委立項(xiàng)審批，三類或C類也存在由地市級(jí)發(fā)改委進(jìn)行立項(xiàng)審批的情況。對(duì)于一、二類或A、B類通用機(jī)場(chǎng)的立項(xiàng)審批，一般需要項(xiàng)目法人委托相關(guān)單位進(jìn)行勘察、檢測(cè)并出具相應(yīng)報(bào)告，然后獲取相關(guān)委辦廳局批復(fù)后，由所在地發(fā)改委向省級(jí)發(fā)改委申請(qǐng)立項(xiàng)批復(fù)。其中“相關(guān)委辦廳局批復(fù)”涉及部門較多，其中除省級(jí)職能部門外，一般要求獲得民航行業(yè)審查意見后再申請(qǐng)省發(fā)改委審批。圖3以華北地區(qū)為例對(duì)涉及的審批事項(xiàng)進(jìn)行說明。

圖3 華北地區(qū)通用機(jī)場(chǎng)立項(xiàng)批復(fù)涉及審批事項(xiàng)

民航地區(qū)管理局負(fù)責(zé)受理、批復(fù)通用機(jī)場(chǎng)的選址、建設(shè)與使用許可，具體包括選址設(shè)計(jì)階段的立項(xiàng)審批行業(yè)意見、選址報(bào)告審批、民航專業(yè)工程建設(shè)的監(jiān)理、組織試飛、行業(yè)驗(yàn)收、信息報(bào)送等。在具體程序與要求上，各管理局又有所不同，具體如表4所示。具體來看，對(duì)于一類或A類通用機(jī)場(chǎng)各管理局均采用許可證管理制，除華東局外機(jī)場(chǎng)建設(shè)一般包括場(chǎng)址論證、總體規(guī)劃、初步設(shè)計(jì)、施工建設(shè)與行業(yè)驗(yàn)收幾個(gè)階段。其他類型通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)程序存在較大差別，如西南局、中南局對(duì)二類通用機(jī)場(chǎng)實(shí)施信息登記管理，其他管理局則仍實(shí)行許可證管理制度。又如華北局、東北局對(duì)三類機(jī)場(chǎng)實(shí)行備案制，其他管理局則沒有明確規(guī)定。

此外，各管理局在具體建設(shè)環(huán)節(jié)上，所要求的材料及報(bào)送主體又有所不同。例如，對(duì)于場(chǎng)址論證材料的提交主體，西北局、新疆局規(guī)定由省級(jí)人民政府、自治區(qū)（兵團(tuán)）發(fā)改委向管理局報(bào)送，華北局要求地市級(jí)人民政府，西南局則只要求縣級(jí)人民政府，而華東、東北與中南局則規(guī)定可由項(xiàng)目法人或申請(qǐng)人報(bào)送。在內(nèi)容上，華東局在許可證審核階段才要求提供軍方空域與起降點(diǎn)的批復(fù)函，在場(chǎng)址審核階段不作要求，但其他管理局均要求在場(chǎng)址審核階段提供軍方書面批復(fù)函。

對(duì)項(xiàng)目法人或所有者而言，則需要經(jīng)歷機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批的全過程，協(xié)調(diào)各方。在選址設(shè)計(jì)階段，由于同時(shí)涉及政府與軍、民航三方，在正式選址之前一般存在一個(gè)預(yù)選址工作，主要是與政府溝通土地、規(guī)劃相融性等問題，與軍方溝通空域、敏感設(shè)施與軍用航線，與民航溝通航路航線與凈空保護(hù)等。經(jīng)過前期的意見征詢，可以申請(qǐng)政府立項(xiàng)，進(jìn)行環(huán)評(píng)、地址勘測(cè)等并獲取相應(yīng)文件，對(duì)于一類、二類通用機(jī)場(chǎng)還應(yīng)要求地方政府進(jìn)行凈空保護(hù)。同時(shí)可委托有資質(zhì)的單位編寫選址報(bào)告，選址報(bào)告除包括機(jī)場(chǎng)的基本信息、參數(shù)、建設(shè)方案外，按照軍方要求需要包括航行服務(wù)信息，即飛行程序設(shè)計(jì)。報(bào)軍方審核獲得相關(guān)復(fù)函后，報(bào)民航審批。選址之后是可研與初設(shè)，各管理局要求有所不同，需要注意的是對(duì)于設(shè)有通導(dǎo)監(jiān)視設(shè)備的機(jī)場(chǎng)，臺(tái)址向管理局報(bào)批，無線電頻率報(bào)總局無線電管理委員會(huì)批準(zhǔn)。初設(shè)完成后經(jīng)歷詳細(xì)設(shè)計(jì)進(jìn)入建設(shè)施工，建設(shè)完成后一般需要組織試驗(yàn)試飛，形成試飛報(bào)告?？⒐を?yàn)收后，對(duì)于按許可證管理的通用機(jī)場(chǎng)需要向民航地區(qū)管理局申請(qǐng)機(jī)場(chǎng)使用許可。

2.小結(jié)

通用機(jī)場(chǎng)立項(xiàng)審批權(quán)已下放地方政府，但其建設(shè)審批流程仍然繁瑣，審批部門多，程序較為復(fù)雜。根據(jù)目前情況，一個(gè)通用機(jī)場(chǎng)從規(guī)劃、選址到竣工驗(yàn)收獲得使用許可證一般需要花費(fèi)2年甚至更長時(shí)間。有些地方采取邊建設(shè)、邊申報(bào)的做法，甚至出現(xiàn)完工后再申報(bào)的行為，希望藉此縮短建設(shè)周期，但其中蘊(yùn)含巨大的風(fēng)險(xiǎn)，并不值得仿效。

目前，全國性的“通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃”與“通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理辦法”正在征求意見過程中，未來通用機(jī)場(chǎng)的分類標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)管理將更加統(tǒng)一和清晰，流程也將有明顯簡化，這都有益于未來通用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)化布局的實(shí)現(xiàn)。一傘兵阿里郎