以《環(huán)境保護法》的修訂為標志，我國環(huán)境法正經歷著劇烈變動，一系列環(huán)境法律法規(guī)頻繁被修改。當這些新舊法律規(guī)范錯綜交合在一起，新舊法律沖突就成為必然。本文致力于探討如何處理新舊法律規(guī)范的沖突問題。

1“新法”和“舊法”的判定

1.1法律的施行

環(huán)境法律施行，是指環(huán)境法律規(guī)范對其調整的事項開始發(fā)生作用力。環(huán)境法律施行的時間主要有以下兩種情況：第一，法律公布后并不立即施行，而是間隔一段時間后才施行。如《環(huán)境保護法》于2014年4月24日經第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂并公布，自2015年1月1日起施行；第二，從法律公布之日起施行。如《大氣污染防治法》根據2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議《關于修改〈中華人民共和國野生動物保護法〉等十五部法律的決定》第二次修正并公布，自公布之日起施行。

1.2法律的修改

目前，我國立法實踐中修改法律的形式主要有以下兩種：一是以修訂的方式對法律條文進行全面修改，重新公布法律文本以替代原法律文本。比如2014年修訂的《環(huán)境保護法》，2015年修訂的《大氣污染防治法》等。二是以修正的方式對法律的部分條文予以修改，并以修改決定的形式公布，具體形式是修改決定之后附修正本，將原法律根據這一決定作相應的修改并重新公布，這是我國法律修改最重要的形式。比如2016年6月27日修改的《水污染防治法》就是采用這種形式。近期修改的《環(huán)境影響評價法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境保護法》等均是采用這種形式。

采取修訂形式修改的法律，由于修改的內容較多，涉及法律原則、制度的修改，一般是重新規(guī)定法律施行日期，如新修訂的《環(huán)境保護法》第70條規(guī)定：“本法自2015年1月1日起施行?！币孕拚问叫薷牡姆?，只規(guī)定修改決定的施行日期，該施行日期對沒有修改的部分不適用，未修改的部分仍然適用原法規(guī)定的生效日期，如2016年6月27日《關于修改〈中華人民共和國水污染防治法〉的決定》中修改的條文“自2018年1月1日起施行”，而未修改的條文仍然是“自2008年6月1日起施行”。

2違法行為發(fā)生時間的確認

2.1繼續(xù)性或者連續(xù)性行為的發(fā)生時間

有些違法行為具有繼續(xù)性或連續(xù)性，會給違法事實發(fā)生時間的確認帶來一些困擾。所謂連續(xù)性，是指基于同一或者概括的意思，連續(xù)多次實施性質相同的幾個行為，而在法律適用上將其視為一個。如某重點排污單位在線監(jiān)控數(shù)據連續(xù)多次超標的行為，等等。所謂繼續(xù)性，是指行為人實施的行為在實現(xiàn)行為目的后，行為狀態(tài)處于繼續(xù)狀態(tài)。這種不斷繼續(xù)的行為在法律適用上也視為一個行為。如建設項目違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度投入生產或者使用期間，違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為就一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。

對于繼續(xù)性或者連續(xù)性行為的時點，我國的法律規(guī)定是很明確的。《行政處罰法》第29條中提到：“違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”《環(huán)境行政處罰辦法》 第22條也對此予以重申“違法行為處于連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！薄蛾P于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函[2018]31號）就指出：“建設項目違反環(huán)保設施’三同時’驗收制度投入生產或者使用期間，由于違反環(huán)保設施’三同時’驗收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，即使’未批先建’違法行為已超過二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門仍可以對違反環(huán)保設施’三同時’驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受’未批先建’違法行為行政處罰追溯期限的影響?！?/span>

2.2不作為的時間

不作為是一種不合法的狀態(tài)，處于繼續(xù)狀態(tài)。應將履行法定義務的時間的終點看作不作為行為發(fā)生的時點。如果確定了應當履行義務的時間終點，也就確定了不履行義務的時間。如《環(huán)境影響評價法》第31條第3款規(guī)定“建設單位未依法備案建設項目環(huán)境影響登記表的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令備案，處五萬元以下的罰款?！薄督ㄔO項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第9條規(guī)定：“建設單位應當在建設項目建成并投入生產運營前，登錄網上備案系統(tǒng), 在網上備案系統(tǒng)注冊真實信息，在線填報并提交建設項目環(huán)境影響登記表?！?/span>

3處理新舊法的相關規(guī)則及其應用

3.1不溯及既往原則

《立法法》第93條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規(guī)定除外?！狈ǖ乃菁傲κ顷P于法是否有溯及既往的效力的問題，即法對它生效前所發(fā)生的違法行為是否適用的問題，如果適用，就是有溯及力，如果不適用，就是沒有溯及力。法作為社會的行為規(guī)范，它通過對違反者的懲戒來促使人們遵守執(zhí)行，人們之所以對自己的違法行為承擔不利后果，接受懲戒，就是因為事先已經知道或者應當知道哪些行為是法律允許的，哪些行為是法律所不允許的，不能要求人們遵守還沒有制定出來的法律。因此，無論是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，不論其效力等級是高還是低，都沒有溯及既往的效力。這是一項基本的法治原則。但是，任何原則都是相對的，都可能有例外，對于不溯及既往原則來說，主要是從優(yōu)（輕）例外。如為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規(guī)定除外。

3.2新舊法適用的相關規(guī)則

新舊法的適用規(guī)則包括“從舊”規(guī)則、“實體從舊”規(guī)則、“行為時法優(yōu)于審理時法”規(guī)則、“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則、“從新”規(guī)則、“從優(yōu)（輕）”規(guī)則、“從舊兼從優(yōu)（輕）”規(guī)則等。這些規(guī)則與不溯及既往這一原則有著千絲萬縷的聯(lián)系。如果不澄清各個規(guī)則的具體含義、適用范圍，就會造成法律適用錯誤。

3.2.1“從舊”規(guī)則

“從舊”，是指如果新舊兩個法律規(guī)范可適用于同一違法行為但不一致時，應選擇適用舊法?！皬呐f”規(guī)則，實際上是不溯及既往原則的另一種表述。需要說明的是，新法不得適用于其施行前已經發(fā)生且已終結的違法行為。如某建設項目于2014年12月建成投產，但需要配套建設的環(huán)保設施未經驗收，并于2017年10月1日前自動停產的，就應該適用舊法，即修改前的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第28條的規(guī)定予以處罰。

3.2.2“實體從舊”規(guī)則

“實體從舊”規(guī)則是源自“從舊”規(guī)則的規(guī)則。本質上講，“實體從舊”規(guī)則和“從舊”規(guī)則是兩個完全相同的規(guī)則。由于不溯及既往原則本身就是一項僅約束實體法的原則，所以“實體從舊”規(guī)則是對“從舊”規(guī)則的解釋性規(guī)則，具有相同的性質。

3.2.3“行為時法優(yōu)于審理時法”規(guī)則

行為時法為舊法，審理時法為新法。其中，審理時為相關機關查處案件的時間，并不限于司法機關審理案件的時間。“行為時法優(yōu)于審理時法”規(guī)則也是對“從舊”規(guī)則的解釋性規(guī)則，具有相同的性質。

3.2.4“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則

《立法法》第92條規(guī)定：“同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！?/span>

需要說明的是，相沖突的新舊兩個法律規(guī)范必須是同一機關制定的，像《固體廢物污染環(huán)境防治法》第69條（自2005年4月1日起施行）規(guī)定：“違反本法規(guī)定，建設項目需要配套建設的固體廢物污染環(huán)境防治設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，主體工程即投入生產或者使用的，由審批該建設項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以并處十萬元以下的罰款。”和《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條第1款（自2017年10月1日起施行）規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環(huán)境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉?！敝g就不是能用“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則解決的沖突，而應該用“上位法優(yōu)于下位法”規(guī)則予以解決。

針對在飲用水水源保護區(qū)內設置排污口的行為，《水污染防治法》第84條（自2018年1月1日起施行）規(guī)定由縣級以上地方人民政府責令限期拆除，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處五十萬元以上一百萬元以下的罰款，并可以責令停產整治。而《水法》第67條（自2002年10月1日起施行）則規(guī)定由縣級以上地方人民政府責令限期拆除、恢復原狀；逾期不拆除、不恢復原狀的，強行拆除、恢復原狀，并處五萬元以上十萬元以下的罰款。《水污染防治法》與《水法》均由全國人大常委會制定，屬于可適用于同一違法行為的兩個法律規(guī)范的不一致，存在新舊法關系，則優(yōu)先適用新法，即《水污染防治法》第84條的規(guī)定。

如果某建設項目于2014年12月建成投產至今，但需要配套建設的環(huán)保設施未經驗收的，就應該適用新法，即修改后的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條（自2017年10月1日起施行）規(guī)定予以處罰。而不應該適用修改前的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第28條。因為該建設項目違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度投入生產期間，違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為就一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。由于修改后的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條施行時，該違法行為尚在繼續(xù)之中，新法可以立即適用于該違法行為。這種適用不屬于溯及既往。

“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則僅僅是一項適用規(guī)則，依然是對不溯及既往原則的具體應用，而不是對該原則的有條件的背離。與“從舊”規(guī)則相同的是“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則也是在特定條件下才可使用的規(guī)則。

3.2.5“從新”規(guī)則

“從新”規(guī)則是與“從舊”規(guī)則相反的規(guī)則。“從新”規(guī)則與“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則不同，“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則依然是對不溯及既往原則的具體應用，而“從新”規(guī)則卻是溯及既往的一種規(guī)則。實踐中，總是對“從新”規(guī)則的適用范圍設定一些條件。“從新”規(guī)則屬于不溯及既往原則的例外，如“程序從新”規(guī)則、“法律解釋從新”規(guī)則等。

“法律解釋從新”規(guī)則，是指法律解釋規(guī)則的適用遵循“從新”規(guī)則。我國的法律解釋分為法定解釋和學理解釋，而法定解釋又可分為立法解釋、行政解釋和司法解釋等幾種。其中，行政解釋是指享有立法權的行政機關為了執(zhí)行法律、法規(guī)以及上級行政機關制定的規(guī)章，對法律、法規(guī)以及上級行政機關制定的規(guī)章所作的解釋。行政解釋有時也發(fā)布專門的解釋性文件，如生態(tài)環(huán)境部 國家發(fā)展和改革委員會《關于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中建設項目“總投資額”認定問題的指導意見（試行）》（環(huán)政法[2018]85號）。之所以賦予行政解釋以溯及力，是因為行政解釋是對如何正確理解和執(zhí)行法律的具體規(guī)定，其內容是法律的已有意思，因而不具有獨立的法律地位，應該具有被解釋法律的效力。在時間上，應當追溯至被解釋法律施行之日發(fā)生作用。關于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中建設項目“總投資額”認定問題，環(huán)政法[2018]85號文件應當追溯至2016年9月1日，即修改后的《環(huán)境影響評價法》第31條施行之日。尚需注意的是，《行政處罰法》第29條中提到：“違法行為在二年內未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。”《環(huán)境行政處罰辦法》 第22條在立案條件中提出：“違法行為發(fā)生之日起到被發(fā)現(xiàn)之日止未超過2年，法律另有規(guī)定的除外。” 《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函[2018]31號）也指出：“’未批先建’違法行為的行政處罰追溯期限應當自建設行為終了之日起計算。”

3.2.6“從優(yōu)（輕）”規(guī)則

“從優(yōu)（輕）”規(guī)則，是指新舊兩個法律規(guī)范均可適用于同一違法行為時，如果適用的效果在嚴厲程度上有優(yōu)劣輕重之分時，優(yōu)先適用對當事人更有利或者處罰較輕的法律規(guī)范。如某“總投資額”為1億元的房地產建設項目在沒有辦理任何“環(huán)評”手續(xù)的情況下于2017年9月1日開工建設，并于2018年3月31日建設完成，按照當時的《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（2017年版），應該報批環(huán)境影響評價報告表，按照《環(huán)境影響評價法》第31條第1款的規(guī)定，應處100萬元以上500萬元以下的罰款。而按照現(xiàn)在的《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（2018年版），該房地產項目屬于環(huán)境影響評價登記表備案的項目，按照《環(huán)境影響評價法》第31條第3款的規(guī)定，應責令備案，處5萬元以下的罰款。按照“從輕”規(guī)則，2018年4月28日以后查處該房地產項目時，就應該依據《環(huán)境影響評價法》第31條第3款的規(guī)定責令其備案，處5萬元以下的罰款。

3.2.7“從舊兼從優(yōu)（輕）”規(guī)則

“從舊兼從優(yōu)（輕）”規(guī)則是由“從舊”規(guī)則與“從優(yōu)（輕）”規(guī)則相結合的規(guī)則。“從舊”規(guī)則與“從優(yōu)（輕）”規(guī)則的關系是：“從舊”規(guī)則是原則，“從優(yōu)（輕）”規(guī)則是例外。也就是說，對新法施行前的行為，原則上適用舊法（即行為時法），即新法原則上沒有溯及力；若新法適用的效果較舊法更有利于當事人時，適用新法。

如前述某建設項目于2014年12月建成投產，但需要配套建設的環(huán)保設施未經驗收，并于2017年10月1日前自動停產的，現(xiàn)在查處時原則上應該適用舊法，即修改前的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第28條的規(guī)定責令其停止生產，可以處10萬元以下的罰款。若按照修改后的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條第1款的規(guī)定，法律后果就是被責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。如果該建設項目并未造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，就不會被責令停止生產。對于小型建設項目來說，適用修改前的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第28條規(guī)定的法律后果可能更優(yōu)（輕），而對于特大型建設項目來說，適用修改后的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條第1款規(guī)定的法律后果可能更優(yōu)（輕）。比較新舊法律規(guī)范對當事人是否更優(yōu)（輕）時應當對所有相關法律規(guī)范作整體性考慮。當然，此處的整體性是指新、舊法各自的整體性。

需要特別說明的是，如果前述建設項目于2014年12月建成投產，而2017年10月1日后仍有生產行為，但需要配套建設的環(huán)保設施未經驗收。則應當認定為該建設項目違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度投入生產的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，應當適用修改后的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條第1款的規(guī)定（即行為時法）對其進行處罰。不屬于“從舊兼從優(yōu)（輕）”規(guī)則的適用范圍。