國家級新區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的以相關(guān)行政區(qū)、特殊功能區(qū)為基礎(chǔ)，承擔(dān)著國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。本文在以上研究的基礎(chǔ)上，依據(jù)國務(wù)院批復(fù)文件，全面比較現(xiàn)有國家級新區(qū)的戰(zhàn)略定位，概括了新區(qū)戰(zhàn)略定位的三個特征，總結(jié)出國務(wù)院對新區(qū)進(jìn)行戰(zhàn)略定位的一些基本規(guī)律，并以陜西西咸新區(qū)為例，對落實(shí)新區(qū)戰(zhàn)略定位提出建議。

國家級新區(qū)的設(shè)立歷程及戰(zhàn)略定位

國務(wù)院設(shè)立新區(qū)的時(shí)間跨度大且密度不一。1992年批復(fù)設(shè)立上海浦東新區(qū)，此后很長一段時(shí)間國務(wù)院沒有批復(fù)設(shè)立新區(qū)。2009年底，設(shè)立第二個國家級新區(qū)天津?yàn)I海新區(qū)。2010至2012年批復(fù)設(shè)立4個新區(qū)，先后是重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、廣州南沙新區(qū)。2013年，新區(qū)批復(fù)工作暫停。2014年1月起，新區(qū)批復(fù)工作提速，2014、2015年每年均設(shè)立5個新區(qū)，2016年已設(shè)立長春新區(qū)、江西贛江新區(qū)。新區(qū)的設(shè)立與國家的發(fā)展形勢密切相關(guān)，設(shè)立歷程大致可分為三個階段。國務(wù)院在同意設(shè)立國家級新區(qū)的批復(fù)中，從各階段的形勢出發(fā)，根據(jù)各個新區(qū)的自身特征，站在國家戰(zhàn)略高度對新區(qū)逐個進(jìn)行功能定位，即國家級新區(qū)的戰(zhàn)略定位。

國家級新區(qū)戰(zhàn)略定位特征分析

通過分析國家級新區(qū)戰(zhàn)略定位內(nèi)容，國務(wù)院對新區(qū)戰(zhàn)略定位主要體現(xiàn)在三個方面，即區(qū)域性地位和作用、新區(qū)自身特色和重大戰(zhàn)略任務(wù)。

(一)區(qū)域性地位和作用

區(qū)域性地位和作用是國家級新區(qū)戰(zhàn)略定位的核心，是每個國家級新區(qū)戰(zhàn)略定位的共同內(nèi)容。區(qū)域性地位和作用可以具體分為地區(qū)、國家、國際三個層次:國務(wù)院在定位中首先強(qiáng)調(diào)國家級新區(qū)應(yīng)成為地區(qū)發(fā)展的重要增長極，輻射帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，將國家級新區(qū)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用上升到國家層面。再次，強(qiáng)調(diào)國家級新區(qū)在對外開放中的引領(lǐng)作用，把新區(qū)作為擴(kuò)大對外開放的重要窗口。

(二)新區(qū)自身特色

基于新區(qū)的資源稟賦、區(qū)域地位和國家戰(zhàn)略需要，國務(wù)院對國家級新區(qū)的戰(zhàn)略定位各有側(cè)重，要求新區(qū)在開發(fā)開放中彰顯自身特色。比如，陜西西咸新區(qū)是首個以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的新區(qū)，哈爾濱新區(qū)是首個以對俄合作為主題的新區(qū)，浙江舟山群島新區(qū)和青島西海岸新區(qū)都以海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主題，福州新區(qū)的最大特色是兩岸交流合作，湖南湘江新區(qū)是全國“兩型”社會建設(shè)引領(lǐng)區(qū)。

(三)重大戰(zhàn)略任務(wù)

國務(wù)院在批復(fù)中賦予國家級新區(qū)不同領(lǐng)域的重要戰(zhàn)略任務(wù)，要求新區(qū)在新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)高端化、改革創(chuàng)新、區(qū)域合作、對外開放等方面探索可示范、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。如上海浦東新區(qū)是“綜合改革的試驗(yàn)區(qū)”，重慶兩江新區(qū)是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的先行區(qū)”，廣州南沙新區(qū)是“具有世界先進(jìn)水平的綜合服務(wù)樞紐和社會管理服務(wù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)”，陜西西咸新區(qū)是“中國特色新型城鎮(zhèn)化的范例”等。

三、國家級新區(qū)戰(zhàn)略定位的規(guī)律性認(rèn)識

考慮到不同階段的批復(fù)設(shè)立情況，綜合比較各新區(qū)的戰(zhàn)略定位特征，可以進(jìn)一步分析國家對新區(qū)進(jìn)行戰(zhàn)略定位的做法和意圖，總結(jié)出以下四個帶有規(guī)律性的認(rèn)識:

(一)根據(jù)不同的區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)，對國家級新區(qū)發(fā)展提出差異化要求

國務(wù)院在戰(zhàn)略定位中對新區(qū)提出的差異化要求與新區(qū)所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相適應(yīng)，與東、中、西、東北地區(qū)“四大板塊”協(xié)調(diào)發(fā)展的方向一致，充分體現(xiàn)國務(wù)院以國家級新區(qū)為抓手，應(yīng)對區(qū)域發(fā)展非平衡性，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展的意圖。如浙江舟山群島新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、青島西海岸新區(qū)、南京江北新區(qū)、四川天府新區(qū)要創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、率先轉(zhuǎn)型發(fā)展;甘肅蘭州新區(qū)要“積極探索欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的新路子”，貴州貴安新區(qū)要“探索欠發(fā)達(dá)地區(qū)后發(fā)趕超路子”。

(二)結(jié)合不同時(shí)期的國家戰(zhàn)略重點(diǎn)，賦予國家級新區(qū)相應(yīng)的的戰(zhàn)略任務(wù)

隨著國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的變化和國家戰(zhàn)略的調(diào)整，國家級新區(qū)的戰(zhàn)略任務(wù)也在不斷演變。第一階段1992-2009年設(shè)立上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)，賦予新區(qū)引領(lǐng)我國新一輪大規(guī)模對外開放的使命，旨在支撐改革開放基本國策和東部率先發(fā)展戰(zhàn)略，且推動沿海開放重點(diǎn)由南向北拓展。第二階段2010-2013年設(shè)立重慶兩江新區(qū)等4個新區(qū)，重點(diǎn)賦予新區(qū)帶動區(qū)域發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)的任務(wù)，旨在推動?xùn)|部率先發(fā)展戰(zhàn)略逐步轉(zhuǎn)向“四大板塊”協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。第三階段2014年以來設(shè)立12個新區(qū)，主要賦予新區(qū)在體制機(jī)制改革、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域合作、對外開放中的使命，同時(shí)布局新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等試點(diǎn)，旨在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極，探索引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新思路和新模式;主動融入“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大國家戰(zhàn)略，形成國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新空間.

(三)賦予多個國家級新區(qū)相同的戰(zhàn)略任務(wù)

為推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，國務(wù)院把國家級新區(qū)作為體制機(jī)制創(chuàng)新的試驗(yàn)田，各新區(qū)都被賦予多項(xiàng)國家戰(zhàn)略任務(wù)。同時(shí)，為有效防范經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和改革攻堅(jiān)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，探索多樣化發(fā)展路徑和改革措施，多個新區(qū)也被賦予相同的戰(zhàn)略任務(wù)。如新型城鎮(zhèn)化主題涉及陜西西咸新區(qū)、大連金普新區(qū)、湖南湘江新區(qū)、南京江北新區(qū)、云南滇中新區(qū)等新區(qū);統(tǒng)籌城鄉(xiāng)主題涉及重慶兩江新區(qū)、大連金普新區(qū)、四川天府新區(qū)、湖南湘江新區(qū)等新區(qū);內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)主題涉及到重慶兩江新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、四川天府新區(qū)、湖南湘江新區(qū)等新區(qū)。

(四)國家級新區(qū)的戰(zhàn)略任務(wù)不斷豐富完善

新區(qū)的戰(zhàn)略任務(wù)隨著改革開放不斷深化拓展，多項(xiàng)試點(diǎn)工作在新區(qū)逐步疊加。比如，為加快政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，國務(wù)院從2013年開始先后賦予上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、福州新區(qū)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)任務(wù)。又如，陜西西咸新區(qū)自2014年以來成為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)、生態(tài)文明先行示范區(qū)、海綿城市綜合試點(diǎn)、國家級航空城實(shí)驗(yàn)區(qū)、國家服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)、國家雙創(chuàng)示范基地、國家開放型經(jīng)濟(jì)新體制綜合試點(diǎn)。

四、對國家級新區(qū)落實(shí)戰(zhàn)略定位的建議

國家級新區(qū)的發(fā)展質(zhì)量和水平不僅關(guān)系到所在區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r，還關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體部署。作為承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)，國家級新區(qū)有責(zé)任認(rèn)識和落實(shí)國務(wù)院賦予的戰(zhàn)略定位，成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下實(shí)施國家重大戰(zhàn)略的新引擎和新動力。根據(jù)上文對18個國家級新區(qū)戰(zhàn)略定位的比較分析，本文以陜西西咸新區(qū)為例，對國家級新區(qū)落實(shí)戰(zhàn)略定位提出幾點(diǎn)建議。

(一)立足于區(qū)域發(fā)展，不忘初心

新區(qū)最基本的作用在于支撐區(qū)域發(fā)展。國家級新區(qū)要立足于區(qū)域發(fā)展，融入地區(qū)、國家、國際的發(fā)展格局，才能逐步落實(shí)各項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。陜西省設(shè)立西咸新區(qū)的初衷是連接西安、咸陽，加快推進(jìn)西咸一體化，拓展大西安建設(shè)的新空間。國務(wù)院在批復(fù)文件中要求把西咸新區(qū)建設(shè)成為“我國向西開放的重要樞紐、西部大開發(fā)的新引擎、中國特色新型城鎮(zhèn)化的范例、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶重要支點(diǎn)”。西咸新區(qū)首先要深刻認(rèn)識其在大西安中的地位和作用，建設(shè)現(xiàn)代化大西安的新中心，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的增長極，實(shí)現(xiàn)西咸一體化，才能輻射帶動關(guān)中地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，推進(jìn)西部大開發(fā)，發(fā)揮出絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶重要支點(diǎn)作用，促進(jìn)我國向西開放。

(二)緊抓全面深化改革機(jī)遇

我國正處于全面深化改革的攻堅(jiān)期，深化改革開放、創(chuàng)新體制機(jī)制是國務(wù)院賦予各新區(qū)的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)，也是重大戰(zhàn)略機(jī)遇。新區(qū)要認(rèn)真實(shí)施國務(wù)院賦予的先行先試權(quán)，落實(shí)各項(xiàng)改革試點(diǎn)工作，才能在改革創(chuàng)新中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題上率先突破，在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)先發(fā)展。西咸新區(qū)要進(jìn)一步解放思想，敢闖敢試，通過改革創(chuàng)新獲取新區(qū)發(fā)展的持續(xù)動力。積極開展新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明、海綿城市、服務(wù)貿(mào)易、雙創(chuàng)、開放型經(jīng)濟(jì)等方面的試點(diǎn)工作，以試點(diǎn)工作為載體推進(jìn)戰(zhàn)略任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

(三)突出自身特色，創(chuàng)新發(fā)展

18個國家級新區(qū)的定位各有特色，國家級新區(qū)應(yīng)該在落實(shí)戰(zhàn)略定位中堅(jiān)持自身特色，按照國家的統(tǒng)籌布局，尋求錯位發(fā)展，避免千篇一律和同質(zhì)化競爭。西咸新區(qū)是唯一一個國家創(chuàng)新城市發(fā)展方式試驗(yàn)區(qū)，其核心任務(wù)是創(chuàng)新城市發(fā)展方式，最終目標(biāo)是建成現(xiàn)代田園城市，為我國城市發(fā)展起到引領(lǐng)示范作用。西咸新區(qū)要在規(guī)劃建設(shè)的過程中突出特色、堅(jiān)持創(chuàng)新，避免“攤大餅式”的傳統(tǒng)城市發(fā)展 方式帶來的“城市病”，按照組團(tuán)式發(fā)展的要求優(yōu)化城市布局，堅(jiān)守現(xiàn)代城市規(guī)劃、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、生態(tài)保護(hù)、文化傳承、產(chǎn)城一體、城鄉(xiāng)一體六大理念，建成一個承載生產(chǎn)、生活、生態(tài)多功能的現(xiàn)代田園城市。

(四)發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成新區(qū)核心競爭力

國家級新區(qū)基礎(chǔ)條件不同，國務(wù)院據(jù)此對各新區(qū)提出不同的戰(zhàn)略任務(wù)。18個新區(qū)的設(shè)立時(shí)間有先有后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有高有低，各新區(qū)要結(jié)合自身實(shí)際，挖掘自身比較優(yōu)勢，培育新區(qū)核心競爭力。特別是新設(shè)立的國家級新區(qū)要借鑒先進(jìn)新區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。西咸新區(qū)設(shè)立時(shí)間不長，處于開發(fā)建設(shè)初期，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)體量小，整體發(fā)展水平與先進(jìn)新區(qū)差距很大。西咸新區(qū)要清醒地認(rèn)識到自己在各新區(qū)中的位置，勇于挖掘自身潛力，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，向先進(jìn)新區(qū)學(xué)習(xí)，借鑒開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，努力追趕超越。