2017年7月1日，全國人大常委會(huì)修改《中華人民共和國行政訴訟法》正式實(shí)施。2018年2月6日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》。新法涉及重大立法創(chuàng)制，如規(guī)范性文件附帶審查、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告等，但在實(shí)施過程中不斷呈現(xiàn)新情況新問題，仍然困擾著行政訴訟的實(shí)踐，仍存在諸多問題。本文從行政訴訟中的受理與審理方面出發(fā)，對存在的問題進(jìn)行分析，提供參考。

行政訴訟的受理問題

相較于行政訴訟，民事訴訟受理?xiàng)l件相對較少。一般情況下，有明確的被告、訴請和理由即可，法律規(guī)定的例外情形較少。而行政訴訟的受理?xiàng)l件較民事訴訟更嚴(yán)格，如《行政訴訟法》第十二條就對受案范圍作了列舉，而第十三條則作了排除性的列舉。

之所以在行政訴訟中對案件受理設(shè)置諸多條件，是因?yàn)椋菏紫龋讣徖淼目腕w為公權(quán)力，這實(shí)質(zhì)上是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，包括其程度和范圍；其次，行政案件除了維護(hù)相對人的個(gè)體利益，還與公共利益、社會(huì)秩序等宏觀因素有密切關(guān)系。若參照民事訴訟的受理?xiàng)l件，則影響政府的行政權(quán)力的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與行使，對行政法律關(guān)系及社會(huì)秩序產(chǎn)生不良影響，不利于公共利益。

《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定了提起行政訴訟的條件，但該條并未窮盡所有受理?xiàng)l件。實(shí)際上，受理?xiàng)l件散見于多個(gè)章節(jié)，可歸納性總結(jié)為兩大條件，即絕對的起訴條件與相對的起訴條件。

絕對的起訴條件，就是如果不符合法定條件相對人就無法提起訴訟。

第一，屬于行政訴訟受案范圍?！缎姓V訟法》第十二條及第十三條對受案范圍作了詳細(xì)規(guī)定。

第二，相對人應(yīng)當(dāng)與行政行為有法律上的利害關(guān)系，沒有利害關(guān)系的，不能提起行政訴訟。

第三，未超過起訴期限。一般情況下起訴期限為相對人知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月。

第四，受其他訴訟案件的影響而不能提起行政訴訟。如重復(fù)起訴的、撤訴后無正當(dāng)理由就同一事實(shí)和理由再次起訴的、訴訟標(biāo)的受生效裁判限制的等。

相對的起訴條件，即起訴時(shí)不符合條件，但經(jīng)過當(dāng)事人的改變、選擇后可以重新提起行政訴訟的條件。

第一，起訴時(shí)未經(jīng)過前置程序的。如納稅爭議案件中，相對人必須先依照稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅決定繳納、解繳稅款及滯納金或者提供相應(yīng)的擔(dān)保，依法申請行政復(fù)議后才能提起訴訟。

第二，未繳納訴訟費(fèi)。

第三，未提交必要的起訴材料。

第四，提交的起訴材料書寫不正確的。

行政行為的界定是受案范圍的主要問題。在2015《行政訴訟法》修改前，89年版《行政訴訟法》第十一條規(guī)定的受案范圍為“具體行政行為”，修法后為“行政行為”。實(shí)踐中，可訴的政行為可分為三大類：一是狹義的行政行為；二是行政協(xié)議；三是不作為。

行政行為主要包括行政法律行為、行政事實(shí)行為和行政指導(dǎo)行為。行政法律行為包括了行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件、行政決定（許可、處罰、命令等）和準(zhǔn)行政決定（證明、告示、公告、確認(rèn)等）。

當(dāng)前我國行政訴訟受案范圍對應(yīng)的行政行為包括事實(shí)行為，其判斷依據(jù)為是否對公民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。法律行為是對相對人的法律地位產(chǎn)生影響，換句話說就是其權(quán)利義務(wù)發(fā)生增減，而事實(shí)行為則關(guān)注利益得失，不涉及法律地位。如綜合執(zhí)法局在執(zhí)行公務(wù)時(shí)損害相對人在執(zhí)行公務(wù)范圍內(nèi)的其他財(cái)物，這就不涉及相對人的法律地位及權(quán)利義務(wù)，而是利益受損失。

人民法院根據(jù)不同類型案件確定審查方向，主要有三種：行政機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)起行政行為的案件、相對人要求行政機(jī)關(guān)為一定行為的案件和行政協(xié)議。

關(guān)于舉證責(zé)任分配問題，原告負(fù)有一定的舉證責(zé)任，即提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料，證明起訴符合法定條件，在不作為的案件中，需證明其提出申請的事實(shí)。而作為被告的行政主體舉證責(zé)任較重，《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定：被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。行政主體若未能就其行政行為的合法性提供相應(yīng)證據(jù)，則將承擔(dān)敗訴的不利后果。

舉證責(zé)任分配也適用補(bǔ)充性原則和舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移規(guī)則。

• 補(bǔ)充性原則是指當(dāng)事人主張適用特定的法律規(guī)范或有特別的請求，對該法律規(guī)范要求的事實(shí)要件加以證明。

• 舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移規(guī)則，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)舉證不能、相對方提供證據(jù)更為方便的情形，此時(shí)舉證責(zé)任可能發(fā)生轉(zhuǎn)移，但舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移至少應(yīng)符合以下條件：一是承擔(dān)舉證責(zé)任的主體已經(jīng)提供了相應(yīng)的初步證據(jù)；二是進(jìn)一步提供證據(jù)在特定的場景下不具備條件；三是相對方證明待證事實(shí)真假虛實(shí)的條件更優(yōu)。

在法律適用方面，法院首先從實(shí)體方面進(jìn)行審查，即適用的法律規(guī)范是否準(zhǔn)確規(guī)范或者是否存在遺漏了應(yīng)當(dāng)適用法律規(guī)范的情形。其次，適用的規(guī)范性文件或法律規(guī)范本身是否合法問題。包括形式審查和實(shí)質(zhì)實(shí)質(zhì)。

形式審查的標(biāo)準(zhǔn)方面，主要看文件制定主體是否有相應(yīng)權(quán)限、適用的法律規(guī)范是否符合規(guī)定的等級、文件的制定是否符合程序等。

實(shí)質(zhì)審查的標(biāo)準(zhǔn)方面，主要審查該規(guī)范性文件或法律規(guī)范是否與更高層級的法律規(guī)范相沖突或相抵觸、文件的內(nèi)容是否與同層級別的規(guī)范存在沖突，是否有明顯不合理的情形等。

行政訴訟具有很大程度的職權(quán)性審查之特征，很多事項(xiàng)即使當(dāng)事人之間沒有爭議，但人民法院也會(huì)依職權(quán)主動(dòng)審查。法院在全面審查原則同時(shí)，審查重點(diǎn)問題。

第一，針對當(dāng)事人之間的爭議焦點(diǎn)重點(diǎn)審查，對當(dāng)事人之間沒有爭議的其他問題，原則上要進(jìn)行審查，但基于司法效率等方面的因素也可以不進(jìn)行審查。如可以明確判斷行政機(jī)關(guān)是否擁有法定職權(quán)的，或者案件事實(shí)清楚的，則可以不再對法定權(quán)限等進(jìn)行審查。

第二，對于無需進(jìn)行審查的事項(xiàng)，法院發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)明顯超越職權(quán)的，即使當(dāng)事人沒有提出異議，行政行為的其余事項(xiàng)已無需審查即可作出判決。如行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)但造成損害可能存在行政賠償?shù)?，法院對造成損害賠償?shù)氖聦?shí)仍然要進(jìn)行審查。