取消采礦證生產(chǎn)規(guī)模變更審批后的遺留問題及后續(xù)處理建議

實踐中，生產(chǎn)規(guī)模問題比較復(fù)雜，生產(chǎn)規(guī)模問題在礦政管理和礦山開發(fā)中處于重要地位。一方面與儲量管理銜接，在建設(shè)礦山階段，資源儲量規(guī)模與建設(shè)規(guī)模高低決定了新建礦山的服務(wù)年限和采礦許可證載有效期限；在礦山正常生產(chǎn)階段，生產(chǎn)規(guī)模高低反映了礦山開發(fā)強度，其直接決定了資源儲量的消耗程度及礦山剩余服務(wù)期限。另一方面生產(chǎn)規(guī)模與資源稅征收管理銜接，它是依法衡量礦山企業(yè)銷售收入，進(jìn)而確定向國家繳納資源稅金額的核心要素。同時，生產(chǎn)規(guī)模問題，還與礦業(yè)權(quán)評估行業(yè)管理、評估規(guī)則運用直接相關(guān)，進(jìn)而與礦業(yè)權(quán)出讓收益金額確定及征收管理相關(guān)聯(lián)。

雨仁范小強律師（聯(lián)系方式15810221485）對有關(guān)法規(guī)及規(guī)范性文件中關(guān)于生產(chǎn)規(guī)模、建設(shè)規(guī)模、采礦規(guī)模等術(shù)語進(jìn)行了梳理，并對取消生產(chǎn)規(guī)模審批后的遺留問題進(jìn)行了總結(jié)，并提出了有關(guān)建議。

一、資源主管部門取消采礦證生產(chǎn)規(guī)模變更審批

2017年3月14日，原國土資源部發(fā)布通知對《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》第二十五條進(jìn)行了修改。這次修改的核心內(nèi)容之一是將之前一直作為行政許可事項予以管理的采礦許可證生產(chǎn)規(guī)模變更審批取消了。

2018年1月5日，原國土資源部發(fā)布了《國土資源部關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項的通知》（國土資規(guī)〔2017〕16號，以下簡稱“16號文”），16號文正式廢止了《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2011〕14號，以下簡稱“14號文”）。16號文第二十條規(guī)定：“申請變更主要開采礦種的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)評審備案的儲量評審意見書提出申請。第三類礦產(chǎn)的采礦權(quán)不允許變更開采礦種。變更為國家實行開采總量控制礦種的，還應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)宏觀調(diào)控規(guī)定和開采總量控制要求，并需經(jīng)專家論證通過、公示無異議?！?/span>

二、遺留問題

從依法行政的角度看，生產(chǎn)規(guī)模變更并不屬于《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第十五條規(guī)定必須進(jìn)行變更登記審批的情形之一，既然沒有直接的法律依據(jù)，取消審批，符合國家簡政放權(quán)的要求，這是好事。

但是，對于礦山企業(yè)而言，生產(chǎn)規(guī)模問題非常重要，涉及到多方面利益關(guān)系，而對于不同市場主體而言，突然取消生產(chǎn)規(guī)模變更審批而有沒有安排后續(xù)處理路徑，實踐中出現(xiàn)了不少遺留問題。

1.部分礦山企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模無望后，持續(xù)經(jīng)營面臨問題，甚至有被關(guān)閉風(fēng)險

國家可以依法通過修改礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，提高了開采準(zhǔn)入門檻，提高了最低開采規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。例如，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》規(guī)定“不再新建地下開采規(guī)模低于3萬噸、露天開采規(guī)模低于6萬噸的黃金礦山”。

除上述情形之外，有些地方以多個主管部門聯(lián)合發(fā)文對礦業(yè)進(jìn)行整頓，提高開采準(zhǔn)入門檻，例如將辦理安全生產(chǎn)許可證與礦山企業(yè)達(dá)到更高生產(chǎn)規(guī)模掛鉤，將要求企業(yè)要么通過技改達(dá)到新規(guī)定的最低開采規(guī)模以上，否則，企業(yè)面臨被收購、整合，被關(guān)閉的政策風(fēng)險。

在這種情形下，能否實現(xiàn)證載生產(chǎn)規(guī)模的擴大是企業(yè)生死存亡的大問題，而僅僅由于政策變更而關(guān)閉了礦山企業(yè)依法擴大產(chǎn)能的所有路徑，甚至導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營無法正常存續(xù)，這是不公平的；政策在關(guān)閉一扇門的同時，應(yīng)引導(dǎo)礦山企業(yè)積極打開另一扇門。實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)類似案例，由于生產(chǎn)規(guī)模變更審批突然被取消，導(dǎo)致礦山企業(yè)本已被批準(zhǔn)的擴大生產(chǎn)規(guī)模無法辦理新采礦許可證，進(jìn)而某些地方政府將其關(guān)閉，引發(fā)了訴訟及不穩(wěn)定因素。

2.礦山轉(zhuǎn)讓合同中的擴大生產(chǎn)規(guī)模承諾及礦山企業(yè)融資規(guī)模無法兌現(xiàn)問題

不管是礦山企業(yè)轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)，還是股東轉(zhuǎn)讓礦山企業(yè)股權(quán)，在對采礦權(quán)評估過程中，生產(chǎn)規(guī)模是重要的評估參數(shù)，這意味著，生產(chǎn)規(guī)模關(guān)系到轉(zhuǎn)讓方變現(xiàn)價值的高低，同時，生產(chǎn)規(guī)模變更條款可能成為引發(fā)訴訟的導(dǎo)火索。

同時，礦山企業(yè)不管是礦山企業(yè)向金融機構(gòu)貸款，還是向其他企業(yè)融資，在對采礦權(quán)評估時，生產(chǎn)規(guī)模高低直接影響到采礦權(quán)的估值，進(jìn)而影響到礦山企業(yè)向其他的單位的融資規(guī)模。

3.煤炭采礦許可證的生產(chǎn)規(guī)模與公告生產(chǎn)能力、核定生產(chǎn)能力等不一致，導(dǎo)致合規(guī)風(fēng)險

總之，對于2017年正在辦理采礦許可證擴大生產(chǎn)規(guī)模審批的礦山企業(yè)而言，有一部分絕望了，有一部分很失落，還有一部分很無奈。

三、處理建議

對于生產(chǎn)規(guī)模管理問題，似乎并非簡單取消變更審批這么簡單化處理而已。針對政府主管部門而言，關(guān)于生產(chǎn)規(guī)模、開采規(guī)模等問題，取消變更審批僅僅是破題，而如何優(yōu)化，就需要系統(tǒng)地梳理生產(chǎn)規(guī)模有關(guān)管理制度在礦政管理中的內(nèi)在邏輯，生產(chǎn)規(guī)模管理制度的背后法理及法律政策依據(jù)，結(jié)合礦山企業(yè)對于生產(chǎn)規(guī)模管理的需求和焦慮，謀定而后動，先行疏導(dǎo)由于政策突變而產(chǎn)生的生產(chǎn)規(guī)模變更審批歷史遺留問題。

1.理順建設(shè)規(guī)模、生產(chǎn)規(guī)模、采礦規(guī)模等不同表述的法律邏輯，盡量統(tǒng)一規(guī)范性文件中的術(shù)語運用

建設(shè)規(guī)模、生產(chǎn)規(guī)模、采礦規(guī)模等反映礦山規(guī)模的詞語在不同效力級別的規(guī)范性文件中出現(xiàn)。

礦山建設(shè)規(guī)模一語主要出現(xiàn)于《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》根據(jù)《關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查登記、開采登記有關(guān)規(guī)定的通知》（國土資發(fā)[1998]7號）；生產(chǎn)規(guī)模一語主要出現(xiàn)于《<礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案>審查大綱》（國土資發(fā)〔1999〕98號）；開采規(guī)模一語主要出現(xiàn)于《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》《保護(hù)性開采的特定礦種勘查開采管理暫行辦法》（國土資〔2009〕165號）等。

建設(shè)規(guī)模和生產(chǎn)規(guī)模連用主要出現(xiàn)于《關(guān)于調(diào)整部分礦種礦山生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國土資發(fā)[2004]208號）。

開采規(guī)模和生產(chǎn)規(guī)模混用主要出現(xiàn)于《國土資源部關(guān)于加強國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)礦權(quán)管理的通知》（國土資發(fā) [2004] 206號）、《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》等。

2.清理國土資源主管部門曾與安全、環(huán)保等主管部門聯(lián)合發(fā)布含有最低開采規(guī)模、生產(chǎn)規(guī)模變更等文件

需要特別注意的是，國函〔2016〕178號是國務(wù)院批復(fù)給國土資源部、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、環(huán)境保護(hù)部、商務(wù)部等部委的。經(jīng)國函〔2016〕178號批復(fù)的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》強調(diào)：“規(guī)劃期內(nèi)，前三年除符合減量置換要求的項目外，停止審批煤炭劃定礦區(qū)范圍，嚴(yán)格審批煤炭采礦權(quán)新立和變更擴大生產(chǎn)規(guī)模申請，未經(jīng)項目核準(zhǔn)（產(chǎn)能核增），不予受理采礦權(quán)新立和變更擴大生產(chǎn)規(guī)模申請；后兩年結(jié)合產(chǎn)能過剩化解效果和市場情況，有序新立采礦權(quán)?！?/span>而2017年3月礦業(yè)權(quán)管理部門單方取消生產(chǎn)規(guī)模變更審批，似乎并未作出與國務(wù)院批準(zhǔn)規(guī)劃內(nèi)容相銜接的政策安排。

又如，《關(guān)于對準(zhǔn)入門檻以下金屬非金屬礦產(chǎn)資源開采進(jìn)行全面清理整頓的通知》（內(nèi)安監(jiān)發(fā)[2015]29號）是由內(nèi)蒙古自治區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳、內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展和改革委員會聯(lián)合制定并發(fā)文的。根據(jù)該文件要求生產(chǎn)規(guī)模低于5萬立方米/年，但有資源儲量的，可通過技改將生產(chǎn)規(guī)模擴大。但是，生產(chǎn)規(guī)模變更審批取消后，礦業(yè)權(quán)管理部門不受理、不審批采礦許可證生產(chǎn)規(guī)模擴大申請，將影響到部分礦山企業(yè)的存續(xù)問題。

3.改革礦山開發(fā)利用方案審查制度，明確礦山企業(yè)正常辦理生產(chǎn)規(guī)模變更的程序

雖然生產(chǎn)規(guī)模變更審批取消了，但是擴大生產(chǎn)規(guī)模，特別是采掘新能源需求旺盛有關(guān)礦種的上游礦山企業(yè)，仍有很大的內(nèi)在需求和市場擴能空間，只要不違反法律的強制性規(guī)定，生產(chǎn)規(guī)模問題是礦山企業(yè)自主決定事宜，但如何保證該類企業(yè)正常的產(chǎn)能建設(shè)、擴大規(guī)模管理是包括礦業(yè)權(quán)管理部門在內(nèi)的主管部門應(yīng)該理順，并應(yīng)為其提供公共服務(wù)。

筆者認(rèn)為，在取消生產(chǎn)規(guī)模變更審批的背景下，可以賦予礦山開發(fā)利用方案審查意見書以確認(rèn)變更生產(chǎn)規(guī)模審查結(jié)論的效力，即礦山需要擴大生產(chǎn)規(guī)模的，需先行變更礦山開發(fā)利用方案，并請專門技術(shù)機構(gòu)出具審查意見，審查意見備案就意味著主管部門對礦山變更后生產(chǎn)規(guī)模的認(rèn)可。但需要注意的是，實踐中還涉及到環(huán)境恢復(fù)治理土地復(fù)墾方案的更新。由于煤炭行業(yè)的特殊性，在礦證生產(chǎn)規(guī)模變更審批取消的情況下，煤炭生產(chǎn)能力管理部門主要是國家能源局系統(tǒng)。

4.加大礦山開發(fā)利用方案及審查意見和環(huán)境治理恢復(fù)土地復(fù)墾方案的公開力度

在國家已經(jīng)建立礦業(yè)權(quán)勘查開采信息公式系統(tǒng)的背景下，建議將上述礦山開發(fā)利用方案及審查意見、恢復(fù)治理方案在公式系統(tǒng)內(nèi)予以披露，強化公眾知情權(quán)，強化對礦業(yè)權(quán)人履行承諾的監(jiān)督。

5.將采礦許可證中生產(chǎn)規(guī)模一欄予以取消

既然取消了生產(chǎn)規(guī)模變更審批，并且又將礦山開發(fā)利用方案及審查意見予以公開披露，則利害關(guān)系人完全可通過礦山開發(fā)利用方案披露信息知悉礦業(yè)權(quán)人的生產(chǎn)規(guī)模等信息，因此，采礦許可證證載信息應(yīng)進(jìn)一步簡化，將生產(chǎn)規(guī)模一欄予以取消。鼓勵利害關(guān)系人重視礦山企業(yè)的礦山開發(fā)利用方案和實際生產(chǎn)規(guī)模，否則證載信息與實際生產(chǎn)規(guī)模向信息不一致，反而會誤導(dǎo)監(jiān)管部門和利害關(guān)系人。

因此，取消生產(chǎn)規(guī)模變更審批僅僅是“放管服”環(huán)節(jié)邁出了第一步，后續(xù)的管理和服務(wù)相關(guān)的配套政策顯得更為重要，否則可能面臨“一放就亂”的境地。