今年是我國《行政訴訟法》頒布30周年。30年來，我國行政訴訟制度不斷發(fā)展完善，為推進(jìn)全面依法治國進(jìn)程發(fā)揮了重要作用，其中一些典型案例的引領(lǐng)、示范和促進(jìn)作用也功不可沒。

劉自榮工傷認(rèn)定糾紛抗訴案，就是一起在工傷認(rèn)定方面具有典型意義的行政訴訟案件，是“推動(dòng)中國法治進(jìn)程十大行政訴訟典型案例”中唯一一個(gè)由檢察機(jī)關(guān)提出抗訴，“兩高”共同監(jiān)督糾錯(cuò)，并確定工傷認(rèn)定相關(guān)界限標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的行政訴訟案件。

劉自榮工傷認(rèn)定糾紛抗訴案，其案情并不復(fù)雜。

2001年1月，新疆米泉市鐵廠溝鎮(zhèn)三礦副礦長劉自榮在職工宿舍內(nèi)，將瞬發(fā)電雷管改制成延期電雷管時(shí)，雷管爆炸，將其左手拇指、食指、中指炸去，無名指受傷。劉自榮向米泉市勞動(dòng)局申請(qǐng)工傷認(rèn)定，該局作出不予認(rèn)定劉自榮為工傷的決定。

該案處理前后長達(dá)12年之久，歷經(jīng)申請(qǐng)工傷認(rèn)定、行政復(fù)議、一審、二審、再審，經(jīng)歷了四級(jí)法院的審理，最后經(jīng)最高人民檢察院抗訴，最高人民法院提審，采納檢察機(jī)關(guān)抗訴意見而改判。

該案無論是在糾錯(cuò)方式，還是法律適用，乃至政策考量等方面，都在我國行政訴訟制度發(fā)展進(jìn)程和完善勞動(dòng)者合法權(quán)益保護(hù)法治進(jìn)程中留下了深刻的印記。 

第一，檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職能，最高人民檢察院依法提出抗訴，對(duì)于糾正判決錯(cuò)誤發(fā)揮了至關(guān)重要的監(jiān)督作用。

我國憲法和人民檢察院組織法都規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。我國行政訴訟法規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。

這是我國社會(huì)主義司法制度的鮮明特色，也是我國行政訴訟制度的獨(dú)特設(shè)計(jì)。本案是一起由新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院提請(qǐng)抗訴，最高人民檢察院依法提出抗訴，檢察機(jī)關(guān)接力監(jiān)督啟動(dòng)再審程序的典型案件。 

首先，新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院的提請(qǐng)抗訴為最高人民檢察院提出抗訴奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的，可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。也就是說，下級(jí)檢察院提請(qǐng)抗訴，是上級(jí)檢察院受理行政申訴案件的來源之一。

盡管從嚴(yán)格意義上講，提請(qǐng)抗訴案件與當(dāng)事人自行申訴案件對(duì)上級(jí)檢察院沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，但司法實(shí)踐中基于提請(qǐng)抗訴而受理的抗訴案件，因?yàn)橄录?jí)檢察院已經(jīng)對(duì)案件進(jìn)行了全面審查，包括進(jìn)行了詢問當(dāng)事人、調(diào)查核實(shí)等審查工作，這對(duì)上級(jí)檢察院來說，可以節(jié)省調(diào)查時(shí)間，把主要工作精力放在爭議焦點(diǎn)問題的審查上。

本案中，劉自榮不服再審判決，向新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院提出申訴，該院受理申訴后，在審查期間做了大量工作，經(jīng)過認(rèn)真審查后，依法提請(qǐng)最高人民檢察院抗訴，為下一步提出抗訴奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 

其次，最高人民檢察院依法提出抗訴，不僅為最高人民法院啟動(dòng)再審提供了重要前提，也為依法改判提供了重要參考。按照我國行政訴訟法的規(guī)定，對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定啟動(dòng)再審程序，有當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹?、人民法院依職?quán)再審和依人民檢察院監(jiān)督再審三種方式?？乖V是我國行政訴訟法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效行政判決裁定進(jìn)行監(jiān)督的方式之一，相對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹弫碚f，抗訴具有當(dāng)然啟動(dòng)再審程序的剛性約束力。

具體來說，就是最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤、符合法定條件的而提出抗訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審。

本案中，最高人民檢察院在收到新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院的提請(qǐng)抗訴報(bào)告后，進(jìn)行了全面審查。經(jīng)審查，于2011年3月31日以高檢行抗（2011）2號(hào)行政抗訴書向最高人民法院提出抗訴。

需要指出的是，檢察機(jī)關(guān)的抗訴不僅有監(jiān)督法院啟動(dòng)再審的程序意義，而且檢察機(jī)關(guān)的抗訴理由也是人民法院作出再審裁判的重要參考。本案中，最高人民檢察院在行政抗訴書中，指出和論證了新疆高院再審判決認(rèn)定劉自榮不屬工傷，在認(rèn)定事實(shí)與適用法律方面存在的錯(cuò)誤。

比如，針對(duì)米泉市勞動(dòng)局認(rèn)定劉自榮不屬工傷存在事實(shí)證據(jù)不足的問題，行政抗訴書指出，“煤礦倉頂拉空，對(duì)煤礦安全造成隱患，且炮工無法下井工作，對(duì)生產(chǎn)造成影響這一事實(shí)客觀存在”，“終審判決認(rèn)定劉自榮改制雷管的行為是為了避免工人因工作失誤受到處罰，而不是為了企業(yè)的合法利益或重大利益屬認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)不足”，“本案終審判決已認(rèn)定劉自榮改造電雷管行為，不屬非法制造爆炸物品行為，也就對(duì)米泉市勞動(dòng)局第24號(hào)《決定》中不認(rèn)定劉自榮工傷的一條理由予以了否定，按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)判決予以撤銷”。

這些抗訴理由從認(rèn)定事實(shí)證據(jù)到適用法律，從勞動(dòng)局決定到新疆高院再審裁判，都進(jìn)行了有力的論證和充分的說理，既指出了勞動(dòng)局不認(rèn)定工傷的事實(shí)證據(jù)不足，又指出了勞動(dòng)局不認(rèn)定工傷的決定和新疆高院再審判決適用法律錯(cuò)誤。這些都為最高人民法院再審判決所采納。

第二，最高人民法院充分發(fā)揮審判監(jiān)督作用，依法提審，采納了最高人民檢察院的抗訴意見，最終作出正確判決。

最高人民法院受理抗訴后，裁定提審并依法組成合議庭審理了本案。2013年3月22日，最高人民法院判決撤銷原再審、二審判決，維持一'審撤銷被訴行為判決，并責(zé)令米泉市勞動(dòng)局重新作出具體行政行為。

據(jù)最高人民法院行政審判庭審判員、承辦法官李德申講述，“該案我與蔡小雪審判長、吳景麗助理審判員組成合議庭進(jìn)行審理?？紤]到申訴人身有殘疾且路途遙遠(yuǎn)的不便，合議庭冒著烏魯木齊第一場(chǎng)雪，赴當(dāng)?shù)剡M(jìn)行了調(diào)查和聽證，不僅切身感受了傷殘職工的疾苦，也掌握了第一手證據(jù)材料，為正確審理案件打下了扎實(shí)基礎(chǔ)”。

最高人民法院再審判決認(rèn)為，劉自榮作為副礦長，其基于煤礦正常生產(chǎn)的需要而與其他炮工一起在工人宿舍內(nèi)將瞬發(fā)電雷管改制成延期電雷管，并因雷管爆炸而受傷，盡管其中不能排除具有避免工人因工作失誤遭受處罰的因素，但該行為顯然與本單位工作需要和利益具有直接關(guān)系，符合《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第8條第1項(xiàng)規(guī)定的情形。

公安部《關(guān)于對(duì)將瞬發(fā)電雷管改制為延期電雷管的行為如何定性的意見》認(rèn)為，雷管中含有猛炸藥、起爆藥等危險(xiǎn)物質(zhì)，在沒有任何防護(hù)的條件下將瞬發(fā)電雷管改制為延期電雷管，屬于嚴(yán)重違反國家有關(guān)安全規(guī)定和民爆器材產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)性能規(guī)定的行為，不應(yīng)定性為非法制造爆炸物品的行為。

參照上述規(guī)定，本案劉自榮將瞬發(fā)電雷管改制成延期電雷管的行為，不屬于《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第9條第1項(xiàng)規(guī)定的“違法或犯罪”情形。原米泉市勞動(dòng)局作出第24號(hào)《決定》的理由和依據(jù)，與本案事實(shí)和有關(guān)規(guī)定不符，不予支持。

新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院（2006）新行再字第2號(hào)行政判決認(rèn)定劉自榮改制雷管行為是為了避免因工作失誤受到處罰，而不是為了企業(yè)的合法利益或重大利益，并據(jù)此判決維持昌吉回族自治州中級(jí)人民法院（2002）昌中行終字第32號(hào)行政判決，屬于認(rèn)定事實(shí)證據(jù)不足，適用法律不當(dāng)，應(yīng)予糾正。最高人民檢察院抗訴理由成立，予以采納。 

第三，該案堅(jiān)持法律評(píng)價(jià)和政策考量相結(jié)合，確立了在工傷保險(xiǎn)法律規(guī)范中“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定工傷”規(guī)定不明確時(shí)應(yīng)從寬適用，以及工傷認(rèn)定行政案件中有關(guān)“本單位利益”界定標(biāo)準(zhǔn)兩項(xiàng)規(guī)則，充分體現(xiàn)了對(duì)勞動(dòng)者合法權(quán)益的保護(hù)。

工傷保險(xiǎn)是指依法為在生產(chǎn)、工作中遭受事故傷害或者患職業(yè)性疾病的勞動(dòng)者及其親屬提供醫(yī)療救治、生活保障、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、醫(yī)療和職業(yè)康復(fù)等物質(zhì)幫助的一種社會(huì)保障制度，直接涉及勞動(dòng)者合法權(quán)益的保護(hù)。

本案爭議系起因于工傷保險(xiǎn)認(rèn)定。對(duì)于本案的基本事實(shí)和證據(jù)，法院與行政機(jī)關(guān)之間、上下級(jí)法院之間、法院與檢察院之間均無異議。本案的爭議焦點(diǎn)是如何定性劉自榮擅自改制雷管致傷的行為，這就必然涉及法律適用問題。

該案歷經(jīng)12年之久，但在最高法院審理前，只有一審法院作出了確認(rèn)工傷的判決，勞動(dòng)局和二審、再審法院均認(rèn)為劉自榮擅自改制雷管致傷不屬于工傷，主要原因就在于對(duì)法律規(guī)范中具體條款的適用存在事實(shí)認(rèn)識(shí)和法律理解不同。 

本案當(dāng)事人劉自榮的工傷事故發(fā)生于2001年，當(dāng)時(shí)《工傷保險(xiǎn)條例》尚未出臺(tái)，應(yīng)適用1996年勞動(dòng)部制定的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》進(jìn)行工傷確認(rèn)?！镀髽I(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第8條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)認(rèn)定工傷的具體情形；第9條規(guī)定了不應(yīng)認(rèn)定為工傷的具體情形。

米泉市勞動(dòng)局依據(jù)《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第8條第4項(xiàng)和第9條第1項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)為劉自榮的傷害不是發(fā)生在工作時(shí)間和工作區(qū)域，且其行為屬違法行為，因此作出不予認(rèn)定工傷的決定。認(rèn)定劉自榮行為違法的依據(jù)主要是《民用爆炸物品管理?xiàng)l例》和公安部《關(guān)于對(duì)未經(jīng)許可將火雷管改為電發(fā)雷管的行為如何處理問題的批復(fù)》。 

本案中，作為最高檢察機(jī)關(guān)和最高審判機(jī)關(guān)，“兩高”在法律適用方面準(zhǔn)確理解法律規(guī)范精神，著眼于維護(hù)職工切身利益，堅(jiān)持法律評(píng)價(jià)和政策考量相結(jié)合，確定了兩項(xiàng)規(guī)則：

一是確立了在有關(guān)工傷保險(xiǎn)法律規(guī)范中，對(duì)“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定工傷”規(guī)定不明確的，應(yīng)從寬適用的原則；

二是確立了工傷認(rèn)定行政案件中有關(guān)“本單位利益”的界定標(biāo)準(zhǔn)。這兩項(xiàng)規(guī)則對(duì)于工傷認(rèn)定行政案件尺度的把握和統(tǒng)一具有重要的示范意義。

值得肯定的是，在當(dāng)時(shí)我國立法技術(shù)相對(duì)粗疏的情況下，最高人民檢察院提出抗訴和最高人民法院再審判決都沒有拘泥于機(jī)械的文義解釋，僅從法律條文的字面意義來說明法律規(guī)定的含義，而是堅(jiān)持法律評(píng)價(jià)和政策思維相結(jié)合，從維護(hù)職工切身利益的宗旨出發(fā)，對(duì)于有關(guān)工傷保險(xiǎn)法律規(guī)范中“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定工傷”規(guī)定不明確的采取了從寬適用的原則，而對(duì)“不應(yīng)認(rèn)定為工傷”的情形則采取了從嚴(yán)掌握的原則；同時(shí)，對(duì)職工因單位工作需要，在非工作場(chǎng)所從事危險(xiǎn)工作而受傷的，即使存在一定違規(guī)情形的，也認(rèn)定為“該工作與本單位重大利益具有直接關(guān)系，從而認(rèn)定為工傷”。

比如，最高人民檢察院抗訴認(rèn)為：“雖然劉自榮改制慢發(fā)雷管有避免工人因工作失誤受到處罰的因素，但從根本上說是其身為副礦長為保證生產(chǎn)正常進(jìn)行，為了避免煤礦生產(chǎn)安全上存在隱患，與其工作相關(guān)聯(lián)，是從事于企業(yè)有利的行為。即使不在工作的時(shí)間和區(qū)域，只要?jiǎng)⒆詷s的行為不構(gòu)成違法、犯罪或蓄意違章，則應(yīng)對(duì)其認(rèn)定為工傷，享受相應(yīng)的待遇?！?/p>

最高人民法院再審審理認(rèn)為，“劉自榮作為副礦長，其基于煤礦正常生產(chǎn)的需要將瞬發(fā)電雷管改制成延期電雷管，并因雷管爆炸而受傷，盡管其中不能排除具有避免工人因工作失誤遭受處罰的因素，但該行為顯然與本單位工作需要和利益具有直接關(guān)系，符合《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第八條第（一）項(xiàng)規(guī)定的情形，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷”。

再如，最高人民檢察院抗訴認(rèn)為，“公安部《關(guān)于對(duì)未經(jīng)許可將火雷管改為電發(fā)雷管的行為如何處理問題的批復(fù)》規(guī)定將火雷管改為電發(fā)雷管屬非法制造爆炸物行為，而劉自榮與余遠(yuǎn)貴等人是將瞬發(fā)電雷管改制為延期電雷管，不符合該批復(fù)規(guī)定情形。公安部公治辦〔2002〕867號(hào)《關(guān)于將瞬發(fā)電雷管改制為延期電雷管的行為如何定性的意見》中明確答復(fù)，對(duì)將瞬發(fā)電雷管改制為延期電雷管的行為不應(yīng)定性為非法制造爆炸物品。終審判決對(duì)劉自榮將瞬發(fā)電雷管改制為延期電雷管的行為不應(yīng)定性為非法制造爆炸物品進(jìn)行了確認(rèn)，既然劉自榮的行為不應(yīng)定性為非法制造爆炸物品，其行為就不構(gòu)成違法或犯罪”。

米泉市勞動(dòng)局第24號(hào)《決定》適用公安部《關(guān)于對(duì)未經(jīng)許可將火雷管改為電發(fā)雷管的行為如何處理問題的批復(fù)》和《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第9條第1項(xiàng)的規(guī)定認(rèn)定劉自榮不屬工傷，適用法律錯(cuò)誤；終審判決先認(rèn)定“改制雷管的行為屬于嚴(yán)重違反國家有關(guān)安全規(guī)定和民爆器材產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)性能規(guī)定的行為，具有一定的社會(huì)危害性”，從而認(rèn)定“米泉市勞動(dòng)局認(rèn)定劉自榮不屬工傷的理由充分，適用法律法規(guī)正確”，是錯(cuò)誤的。

最高人民法院再審判決認(rèn)為，公安部《關(guān)于對(duì)將瞬發(fā)電雷管改制為延期電雷管的行為如何定性的意見》中指出，雷管中含有多種爆炸物質(zhì)，在沒有任何防護(hù)的條件下擅自改制雷管，雖嚴(yán)重違反國家有關(guān)安全規(guī)定，但不能定性為非法制造爆炸物品行為。故劉自榮將瞬發(fā)電雷管改制成延期電雷管的行為，不屬于“犯罪或違法”情形，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。

應(yīng)當(dāng)說，“兩高”的認(rèn)定，向有利于保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的方面進(jìn)行解釋，完全契合《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第1條的立法目的，即“為了保障勞動(dòng)者在工作中遭受事故傷害和患職業(yè)病后獲得醫(yī)療救治、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和職業(yè)康復(fù)的權(quán)利，分散工傷風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)工傷預(yù)防”；同時(shí)，也符合《勞動(dòng)法》對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利保護(hù)的立法精神。從解釋的思路看，“兩高”對(duì)劉自榮改制雷管行為的動(dòng)機(jī)和目的，沒有簡單地認(rèn)為是“避免工人因工作失誤遭受處罰”，而是既結(jié)合了劉自榮副礦長的崗位職責(zé)；又結(jié)合了事發(fā)時(shí)的客觀現(xiàn)實(shí)，即一方面確實(shí)存在安全隱患，另一方面因炮工無法下井從而影響煤礦生產(chǎn)，從而認(rèn)定其行為“與本單位工作需要和利益具有直接關(guān)系”；對(duì)劉自榮在工人宿舍改制雷管的行為，沒有簡單地認(rèn)定為“未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)指派，屬個(gè)人私自制造行為”，而是綜合劉自榮的職責(zé)、改制雷管的目的、改制行為的背景等因素分析判斷其行為的性質(zhì)不屬于違法犯罪，從而得出應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷的結(jié)論。