2019年2月22日，“社會(huì)保障綠皮書(shū)”編寫(xiě)組與社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布了《社會(huì)保障綠皮書(shū)：中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告（2019）No. 10》。

加快完善養(yǎng)老保障體系是應(yīng)對(duì)人口快速老齡化挑戰(zhàn)的迫切需要，是實(shí)現(xiàn)老年人幸福美好生活的迫切需要。社會(huì)主要矛盾的變化意味著老年人的需求層次正在升級(jí)，對(duì)老年保障體系的發(fā)展完善提出了更高要求。老年人的美好生活需求是全方位的，未來(lái)需要構(gòu)建一個(gè)包括經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障、精神保障為主要內(nèi)容的“三位一體”的老年保障體系。未來(lái)需要從供給側(cè)改革的角度來(lái)推動(dòng)老年保障體系的完善，可以探索建立四支柱的老年保障體系，包括福利性養(yǎng)老保障支柱、社會(huì)保險(xiǎn)型養(yǎng)老保障支柱、社會(huì)性養(yǎng)老保障支柱、商業(yè)性養(yǎng)老保障支柱。堅(jiān)持公平與效率相結(jié)合，進(jìn)一步增強(qiáng)公平性，保持激勵(lì)性，將基本養(yǎng)老保障作為一項(xiàng)基本公共制度覆蓋全體老年人，實(shí)現(xiàn)人人公平享有基本養(yǎng)老保障的目標(biāo)。形成一個(gè)人人有保障、繳費(fèi)有激勵(lì)、待遇有差異、制度可持續(xù)、多層次與多支柱的養(yǎng)老保障體系框架。構(gòu)建“政府主導(dǎo)、多元參與、兜底線、?；?、多層次、專(zhuān)業(yè)化”的養(yǎng)老服務(wù)體系。

01

中國(guó)老年保障體系的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)主要包括四個(gè)方面

綠皮書(shū)指出，明確科學(xué)合理的發(fā)展目標(biāo)是中國(guó)老年保障體系發(fā)展的前提。世界衛(wèi)生組織在1990年提出了“健康老齡化”的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：生理健康、心理健康、適應(yīng)社會(huì)的狀態(tài)良好。2002年4月12日，聯(lián)合國(guó)第二次世界老齡大會(huì)政治宣言對(duì)積極老齡化做了界定：人到老年時(shí)，為了提高生活質(zhì)量，使健康、參與和保障的機(jī)會(huì)盡可能發(fā)揮最大效益的過(guò)程。積極老齡化強(qiáng)調(diào)的是繼續(xù)參與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、精神和公益事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，我們還可以將“快樂(lè)老齡化”作為老齡社會(huì)政策和老年保障體系的發(fā)展目標(biāo)，“快樂(lè)老齡化”強(qiáng)調(diào)全面提高老年人的生活質(zhì)量，讓老年人在身心健康、社會(huì)參與、獲得尊嚴(yán)和權(quán)利的基礎(chǔ)上真正體驗(yàn)到老年生活的快樂(lè)，在快樂(lè)中度過(guò)晚年。具體而言，中國(guó)老年保障體系的發(fā)展目標(biāo)主要包括四個(gè)方面。

01

免除老年經(jīng)濟(jì)之憂

這是老年保障體系發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)保障的需求是老年人的基本需求，應(yīng)該為老年人提供充足的基本經(jīng)濟(jì)支持，滿足其經(jīng)濟(jì)需求。在年老之前和年老之后都需要有相應(yīng)的準(zhǔn)備，使人們?cè)谀昀现澳軌驕p少對(duì)老年生活的顧慮，年老之后更加順利地獲得經(jīng)濟(jì)保障。

02

減少老年身心之痛

老年人更加容易陷入疾病風(fēng)險(xiǎn)和精神失常的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)老年保障體系建設(shè)，應(yīng)該通過(guò)相應(yīng)的制度安排和資金投入，加強(qiáng)健康教育和慢性病防治，增強(qiáng)基本醫(yī)療服務(wù)的可及性，確保老年人在患病后能獲得及時(shí)、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療保障與醫(yī)療服務(wù)，盡量減少老年人的疾病痛苦。通過(guò)建立和完善老年精神保障機(jī)制來(lái)為老年人提供有效的精神保障，減少老年人的精神和心理障礙。

03

解決老無(wú)服務(wù)之匱

目前我國(guó)老年保障體系中養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展還極為欠缺，存在諸多問(wèn)題與不足，供求矛盾突出，難以滿足城鄉(xiāng)老年人日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求，嚴(yán)重影響了老年人的生活。需要在政府的主導(dǎo)下，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃與財(cái)政投入，加快完善養(yǎng)老服務(wù)體系，采取多種措施積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革，使老年人能夠獲得及時(shí)、有效、充分、優(yōu)質(zhì)的老年服務(wù)。

04

實(shí)現(xiàn)老年生活之樂(lè)

這是老年保障體系發(fā)展的高層次目標(biāo)，也是新時(shí)代完善老年保障體系的基本要求。老年保障體系的發(fā)展不能只停留在基本的生活保障層面，而應(yīng)該綜合考慮老年人的全方位需求，尤其是精神生活和社會(huì)參與，讓老年人享受幸?？鞓?lè)的晚年生活。

老年人的美好生活需求是全方位的，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)保障、社會(huì)融入、生活服務(wù)、護(hù)理服務(wù)、精神保障、權(quán)益保障等方面。未來(lái)老年保障體系發(fā)展的基本原則：盡力而為、量力而行，人人盡責(zé)、人人享有，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)，完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，公平與效率相結(jié)合，政府與市場(chǎng)相結(jié)合，可持續(xù)、多層次。未來(lái)老年保障體系的發(fā)展應(yīng)該朝著覆蓋全民、公平共享、法制完善、管理科學(xué)、內(nèi)容全面、水平適度、責(zé)任共擔(dān)、多元參與、多層次、可持續(xù)的方向發(fā)展。

02

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)進(jìn)行三項(xiàng)改革

01

關(guān)于個(gè)人賬戶部分的改革

社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合是目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的制度模式，個(gè)人賬戶是目前社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要組成部分，在實(shí)踐中呈現(xiàn)了諸多問(wèn)題，屬性不清、定位不明、作用不理想，在一些地方已經(jīng)名存實(shí)亡，作為記賬方法也難以持續(xù)，為政府公共支出留下了巨大的財(cái)務(wù)隱患和壓力。個(gè)人賬戶影響了“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本制度模式，使得個(gè)人賬戶成為一塊難取難舍的“雞肋”，個(gè)人賬戶的問(wèn)題成為我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革中必須破解的重大問(wèn)題。

關(guān)于個(gè)人賬戶制度的改革，有三種方案可以選擇。一是將個(gè)人賬戶完全虛擬化，放棄做實(shí)個(gè)人賬戶的提法，把個(gè)人賬戶基金和社會(huì)統(tǒng)籌基金混合使用，但保留個(gè)人賬戶的激勵(lì)功能，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金與個(gè)人繳費(fèi)直接關(guān)聯(lián)。二是剝離個(gè)人賬戶，將個(gè)人賬戶與社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)制繳費(fèi)或社會(huì)保障稅有機(jī)結(jié)合，作為公民領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基本依據(jù)。三是繼續(xù)堅(jiān)持做實(shí)個(gè)人賬戶，合并養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶與住房公積金，實(shí)行完全積累型的基金運(yùn)行模式；打通住房公積金與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的界限，變成個(gè)人擁有完全產(chǎn)權(quán)和決策權(quán)的完全積累型、具有稅收激勵(lì)效果的強(qiáng)制性住房和養(yǎng)老繳費(fèi)，類(lèi)似于新加坡的中央公積金和中國(guó)香港的強(qiáng)積金制度。

02

關(guān)于社會(huì)統(tǒng)籌部分的改革

關(guān)于社會(huì)統(tǒng)籌基金的改革。統(tǒng)籌基金主要源于用人單位繳費(fèi)，目前的一個(gè)重要問(wèn)題是，地區(qū)之間單位繳費(fèi)不均衡的問(wèn)題非常突出，名義和實(shí)際的費(fèi)率水平參差不齊，導(dǎo)致地區(qū)之間企業(yè)外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的不公平，影響勞動(dòng)者的正常流動(dòng)與社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，影響政府形象與公信力。地方政府責(zé)任畸輕畸重，容易導(dǎo)致一些地方政府向中央政府轉(zhuǎn)移責(zé)任，增加中央政府的財(cái)政支出壓力。而且，容易導(dǎo)致一些地方政府違背五大發(fā)展理念，在社會(huì)保險(xiǎn)制度上采取不負(fù)責(zé)任的做法，產(chǎn)生地方政府轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)、追求短期政績(jī)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

從來(lái)源上看，社會(huì)統(tǒng)籌基金是所有參保單位和個(gè)人的共同繳費(fèi)，以及政府承擔(dān)財(cái)政兜底責(zé)任并給予財(cái)政補(bǔ)貼而形成的共享基金、公共資金、國(guó)家收入。從管理上看，社會(huì)統(tǒng)籌基金的管理不同于個(gè)人賬戶基金，社會(huì)統(tǒng)籌基金的使用與繳費(fèi)主體的權(quán)益大小、待遇高低的關(guān)聯(lián)度不高，屬于政府公共預(yù)算管理的范疇。社會(huì)統(tǒng)籌基金與一般的公共預(yù)算沒(méi)有本質(zhì)上的差異。從使用上看，社會(huì)統(tǒng)籌基金承擔(dān)著為參保職工提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金的職責(zé)，支出預(yù)算具有剛性特點(diǎn)，而且隨著人口老齡化和待遇水平的提高，支出呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。這部分公共預(yù)算一般不能也不敢被挪用，具有支出的定向性、封閉性等性質(zhì)。因此，統(tǒng)籌基金的管理必須符合收支平衡、單獨(dú)預(yù)算、專(zhuān)業(yè)管理的要求。應(yīng)該通過(guò)一系列的收支參數(shù)測(cè)算和科學(xué)的調(diào)整機(jī)制，在基本不改變養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架、費(fèi)率和待遇水平的前提下，努力實(shí)現(xiàn)基金收支的自我平衡。影響城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金自我平衡的因素較多，例如歷史欠賬、區(qū)域費(fèi)率不平衡、制度轉(zhuǎn)軌成本、統(tǒng)籌層次過(guò)低等，但最主要的因素是各地養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金費(fèi)率不統(tǒng)一、基金無(wú)法調(diào)劑使用，待遇調(diào)整機(jī)制欠科學(xué)，已經(jīng)到了必須進(jìn)行改革的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)。

03

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的建議

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革應(yīng)該在我國(guó)社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)體系改革的框架下進(jìn)行，基于現(xiàn)有的社會(huì)保障制度框架及發(fā)展實(shí)踐，結(jié)合理論研究與實(shí)地調(diào)研，我們認(rèn)為，未來(lái)完全可以建立具有中國(guó)國(guó)情和特色的社會(huì)福利制度和福利社會(huì)。從實(shí)際來(lái)看，目前我國(guó)政府在社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了積極的財(cái)政支出責(zé)任，無(wú)論是對(duì)于社會(huì)救助與社會(huì)福利事業(yè)的財(cái)政支出，還是對(duì)于基本社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政支出數(shù)量均在快速增長(zhǎng)，并且已經(jīng)形成了較大的財(cái)政支出規(guī)模，基本社會(huì)保障的福利性已經(jīng)比較明顯。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多主體的作用，明確各自的分工與職責(zé)，建立多層次、多支柱的社會(huì)保障體系?？梢越ⅰ八闹е钡纳鐣?huì)保障體系框架，主要包括以政府為責(zé)任主體的財(cái)政性社會(huì)保障支柱、以單位和個(gè)人為責(zé)任主體的保險(xiǎn)性社會(huì)保障支柱、以社會(huì)為主體的社會(huì)性社會(huì)保障支柱、以個(gè)人責(zé)任為主體的商業(yè)性社會(huì)保障支柱。不同支柱的保障目標(biāo)、保障方式、保障對(duì)象、保障機(jī)制、資金籌集、責(zé)任主體、待遇給付（保障水平）、管理服務(wù)方式均有所不同。

根據(jù)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)保障的體系框架，堅(jiān)持公平與效率相結(jié)合，進(jìn)一步增強(qiáng)公平性，保持激勵(lì)性，將基本養(yǎng)老保障作為一項(xiàng)基本公共制度覆蓋全體老年人，實(shí)現(xiàn)人人公平享有基本養(yǎng)老保障的目標(biāo)。形成一個(gè)人人有保障、繳費(fèi)有激勵(lì)、待遇有差異、制度可持續(xù)、多層次與多支柱的養(yǎng)老保障體系框架。根據(jù)不同人群的需求形成四大養(yǎng)老保障功能，形成以公職人員為對(duì)象的雇主養(yǎng)老金、企業(yè)職工基本養(yǎng)老金、靈活就業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)形成的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金、貧困人口的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金。雇主養(yǎng)老金主要由政府或單位繳費(fèi)，彌補(bǔ)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后的待遇落差，增強(qiáng)對(duì)公職人員的激勵(lì)。職工基本養(yǎng)老金的籌資主要由企業(yè)和個(gè)人共同繳費(fèi)組成，努力實(shí)現(xiàn)制度框架內(nèi)的財(cái)務(wù)可持續(xù)，維持自我平衡。國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金主要針對(duì)靈活就業(yè)人員和非就業(yè)的城鄉(xiāng)居民，在個(gè)人履行適當(dāng)繳費(fèi)義務(wù)的前提下給予相對(duì)公平、水平適度的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇。非繳費(fèi)性養(yǎng)老金主要針對(duì)貧困老年人，個(gè)人不需要繳費(fèi)即可獲得低水平的老齡津貼待遇。

在這些基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，啟動(dòng)適度降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)名義費(fèi)率，根據(jù)綠皮書(shū)的測(cè)算，全國(guó)各地的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率可以設(shè)定在16%~20%。在降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的同時(shí)，可適當(dāng)降低基本養(yǎng)老金待遇水平，為其他層次和支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展留下空間。積極鼓勵(lì)用人單位建立企業(yè)年金和職業(yè)年金制度，加強(qiáng)職業(yè)年金和企業(yè)年金基金的投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。此外，完善稅收激勵(lì)政策，發(fā)展完全積累型的個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

為了實(shí)現(xiàn)這些改革，需要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

· 一是基本養(yǎng)老金的待遇水平不宜過(guò)高，既為補(bǔ)充養(yǎng)老金制度留下空間，也避免待遇水平過(guò)高可能引起的財(cái)務(wù)失衡與財(cái)政負(fù)擔(dān)。

·二是要體現(xiàn)適當(dāng)?shù)拇鏊讲罹嗪图?lì)性，但是待遇差距不宜過(guò)大，尤其是不能因此而出現(xiàn)逆向的收入再分配，導(dǎo)致不同群體收入差距過(guò)大。

· 三是基本養(yǎng)老金制度由中央政府直接管理，同時(shí)建立各級(jí)政府的繳費(fèi)考核體系與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，防止責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)上移。

· 四是建立科學(xué)、動(dòng)態(tài)的基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制，以各地生活成本變動(dòng)作為待遇調(diào)整的參考依據(jù)，并且注意維持不同群體基本養(yǎng)老金水平的公平性。

03

下調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率已成大勢(shì)所趨

我國(guó)制度規(guī)定城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法定總繳費(fèi)率為28%，其中，企業(yè)繳費(fèi)為20%左右，個(gè)人繳費(fèi)為8%。對(duì)于城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員，繳費(fèi)比例為20%，完全由個(gè)人承擔(dān)。較高的名義繳費(fèi)率雖然在一定程度上可以保證繳費(fèi)收入，但對(duì)于企業(yè)而言，這相當(dāng)于增加了用工成本，會(huì)給企業(yè)帶來(lái)較大負(fù)擔(dān)。近年來(lái)，為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)企業(yè)活力，促進(jìn)職工現(xiàn)金收入的增加，國(guó)務(wù)院提出自2016年5月起開(kāi)始階段性降低社保費(fèi)率，規(guī)定企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)比例可降低至20%；單位繳費(fèi)比例在20%且基金累計(jì)結(jié)余可支付月數(shù)超過(guò)9個(gè)月的省份，可降低至19%。目前北京、湖南、甘肅、寧夏、重慶、四川、貴州、江蘇、安徽、江西、新疆、山西、上海、天津、湖北、廣西、河南、海南和云南等19個(gè)省份宣布下調(diào)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，其中上海從21%降至20%，其余省份由20%下調(diào)到19%。考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對(duì)我國(guó)基金征繳的影響，2018年4月，我國(guó)繼續(xù)提出企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)降費(fèi)的政策將持續(xù)到2019年4月30日，可見(jiàn)，繳費(fèi)率的下降已是大勢(shì)所趨。繳費(fèi)率的下降會(huì)對(duì)當(dāng)期基金收支帶來(lái)較大挑戰(zhàn)。

04

我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)規(guī)模龐大，應(yīng)盡早面對(duì)并采取改革措施

我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會(huì)統(tǒng)籌部分實(shí)行DB現(xiàn)收現(xiàn)付制，個(gè)人賬戶部分實(shí)行完全積累制。傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付制度模式下，在職者當(dāng)期繳費(fèi)用于當(dāng)期退休者待遇支付，養(yǎng)老金權(quán)益?zhèn)鶆?wù)實(shí)際上處于隱性狀態(tài)。如果制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，需要將隱性債務(wù)顯性化處理。我國(guó)從傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付模式轉(zhuǎn)向“統(tǒng)賬結(jié)合”制度模式時(shí)，對(duì)于歷史債務(wù)的處理方式較為模糊，通過(guò)新制度的確認(rèn)逐步消化舊制度下積累的養(yǎng)老金權(quán)益，此時(shí)，新制度建立初期背負(fù)了過(guò)多的歷史欠債，其不僅需要償還原有制度的隱性債務(wù)，還需要注重自身的積累。長(zhǎng)時(shí)期歷史轉(zhuǎn)軌成本的模糊化處理，進(jìn)一步擴(kuò)大隱性債務(wù)規(guī)模。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)處理方式對(duì)財(cái)務(wù)可持續(xù)性帶來(lái)很大影響。近年來(lái)，部分學(xué)者采用不同方法測(cè)算我國(guó)隱性債務(wù)的規(guī)模，具體如表1所示。盡管不同團(tuán)隊(duì)對(duì)隱性債務(wù)和財(cái)務(wù)可持續(xù)的測(cè)算結(jié)果不盡相同，但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)規(guī)模龐大，應(yīng)盡早面對(duì)并采取改革措施，拖延僅會(huì)增加改革難度。

實(shí)際上，近些年來(lái)，我國(guó)政府不斷加大對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼力度，補(bǔ)貼數(shù)額已經(jīng)從1998年的24億元上升到2017年的8004億元（見(jiàn)表2），增長(zhǎng)了332.5倍，20年內(nèi)各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總數(shù)額為4.1萬(wàn)億元，幾乎與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度累計(jì)結(jié)余相當(dāng)。

05

我國(guó)應(yīng)建立抵御人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)務(wù)自平衡機(jī)制

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度籌資模式為實(shí)行DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制度模式和DC型完全積累制相結(jié)合，兩種不同財(cái)務(wù)模式在應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)時(shí)作用機(jī)理不同。人口老齡化背景下，因出生率持續(xù)下降和預(yù)期壽命的不斷延長(zhǎng)，勞動(dòng)年齡人口數(shù)量趨于下降，相應(yīng)地需要在職勞動(dòng)者贍養(yǎng)的老年群體不斷上升，從而對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度融資帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如果制度內(nèi)各個(gè)參數(shù)未能實(shí)現(xiàn)與人口年齡結(jié)構(gòu)變化和制度支付能力相適應(yīng)，客觀上要求制度成本上升，現(xiàn)收現(xiàn)付制度模式下的代際契約將被破壞，代際矛盾激化，對(duì)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性存在巨大威脅。此外，DC型個(gè)人賬戶制計(jì)發(fā)月數(shù)表未能實(shí)現(xiàn)與預(yù)期壽命變化相適應(yīng)。我國(guó)自1997年正式確立統(tǒng)賬結(jié)合制度以來(lái)，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)表從未更新，現(xiàn)行60歲勞動(dòng)者退休時(shí)計(jì)發(fā)基數(shù)是11.58年，但實(shí)際上，2015年我國(guó)人口的平均預(yù)期壽命已達(dá)到76.34歲，靜態(tài)的計(jì)發(fā)月數(shù)難以適應(yīng)預(yù)期壽命變化的發(fā)展趨勢(shì)。

不僅如此，我國(guó)一直未建立正常的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，雖然養(yǎng)老金制度屬性不同，但實(shí)行統(tǒng)一調(diào)整。我國(guó)個(gè)人賬戶制度投資收益率參照一年期定期存款利率，通常在3%左右，2005~2015年我國(guó)每年以10%的比例對(duì)基本養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整，行政外在干預(yù)式的調(diào)整雖然為勞動(dòng)者提供了一定收入保障，但在實(shí)際中出現(xiàn)待遇水平“倒掛”的現(xiàn)象，兩者之間相差7%的待遇增長(zhǎng)率實(shí)際上是對(duì)退休者的額外補(bǔ)貼，強(qiáng)化了個(gè)人賬戶的保障性功能，我國(guó)個(gè)人賬戶制度在實(shí)際運(yùn)行中繳費(fèi)確定的屬性被稀釋?zhuān)瑓⒈Ｕ呓K身待遇收入大于繳費(fèi)支出，參保者加入個(gè)人賬戶制度是具有經(jīng)濟(jì)福利性的，這種福利效應(yīng)弱化了DC制度內(nèi)在的激勵(lì)效應(yīng)，未來(lái)隨著新人逐漸步入退休行列，待遇支付壓力將逐漸增大，加上制度內(nèi)沒(méi)有相應(yīng)長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，如果不進(jìn)行改革，未來(lái)勞動(dòng)者不僅可從制度中獲得長(zhǎng)壽補(bǔ)貼，還可獲得內(nèi)含的福利補(bǔ)貼，基金支付風(fēng)險(xiǎn)將在未來(lái)積聚。我國(guó)現(xiàn)行行政干預(yù)式調(diào)整方式既缺乏考慮基金的長(zhǎng)期可持續(xù)性，也忽略了未來(lái)人口老齡化的成本負(fù)擔(dān)。

06

60歲以下參保繳費(fèi)人數(shù)將在2026年達(dá)到峰值

綠皮書(shū)指出，參保人數(shù)及其結(jié)構(gòu)是影響制度運(yùn)行，尤其是該項(xiàng)保險(xiǎn)基金的一個(gè)重要因素，而這需要把人口自然增長(zhǎng)因素與機(jī)械增長(zhǎng)因素結(jié)合起來(lái)，充分考慮城市化、人口遷移，特別是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大等因素，合理地估計(jì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)未來(lái)的參保人數(shù)。當(dāng)然，這是一件比較復(fù)雜的事情，課題組對(duì)此做了一些探索。我們把參保人數(shù)的預(yù)測(cè)分為兩部分，一是未來(lái)領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的60歲及以上人口數(shù)；二是未來(lái)參加本制度的60歲以下參保繳費(fèi)人員。

01

60歲及以上參保人數(shù)

先對(duì)未來(lái)全國(guó)老年人口趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，然后結(jié)合全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面擴(kuò)大的程度，逐步將職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍以外的老年居民納入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中。照此思路估算結(jié)果見(jiàn)圖3

從圖3可知，2018年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)60歲以上參保人數(shù)約為16557.7萬(wàn)人（根據(jù)《2017年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2017年60歲以上實(shí)際參保人數(shù)為15598萬(wàn)人）。由于人口老齡化趨勢(shì)較快，盡管職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不斷擴(kuò)面，未來(lái)20年內(nèi)領(lǐng)取城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金人數(shù)仍將快速增長(zhǎng)，到2036年達(dá)到32345.4萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)約3.85%。2037年以后領(lǐng)取人數(shù)趨于穩(wěn)定，到2050年緩步增至32476.8萬(wàn)人，年增長(zhǎng)約0.03%。

02

60歲以下參保人數(shù)

根據(jù)《2017年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2017年全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)60歲以下參保人數(shù)為35657萬(wàn)人，在非工薪居民中的參保率約為70%。假設(shè)未來(lái)實(shí)現(xiàn)完全覆蓋，即逐步將職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍以外的非工薪居民納入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中。照此思路可以估算未來(lái)60歲以下參保人數(shù)（見(jiàn)圖4）。

由圖4可知，2018年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)60歲以下參保繳費(fèi)人數(shù)約為37354.5萬(wàn)人。未來(lái)20年參保繳費(fèi)人數(shù)將呈緩慢上升趨勢(shì)，年均增長(zhǎng)2.70%左右，到2026年峰值45828.8萬(wàn)人。2027～2045年參保繳費(fèi)人數(shù)逐年下降，年均減少2.8個(gè)百分點(diǎn)。受人口老齡化和職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面等影響，2046年開(kāi)始城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)人數(shù)下降趨勢(shì)加快，到2050年參保人數(shù)約19846.1萬(wàn)人，年均減少約5.78%。

07

完善基金管理與投資體制是實(shí)施職業(yè)年金制度的重中之重

“全國(guó)所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員近4000萬(wàn)人，單位及個(gè)人合計(jì)繳納職業(yè)年金費(fèi)用為工資的12%，預(yù)計(jì)全國(guó)職業(yè)年金的繳費(fèi)可達(dá)年均1500億元左右，考慮投資收益因素，五年后職業(yè)年金市場(chǎng)規(guī)模有望達(dá)萬(wàn)億元?！庇捎诼殬I(yè)年金制度實(shí)行個(gè)人賬戶模式，必然要求完善基金管理與投資體制，實(shí)現(xiàn)基金安全與保值增值，維護(hù)參保者的權(quán)益。

職業(yè)年金基金管理與投資應(yīng)該堅(jiān)持獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)、市場(chǎng)化、安全與收益兼顧的原則，完善資本市場(chǎng)，積極培育信譽(yù)良好、綜合實(shí)力強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)化基金管理與投資機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)基金管理與投資的適度集中與有序競(jìng)爭(zhēng)，以收益率為核心參照指標(biāo)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整與淘汰機(jī)制，提高基金管理與投資的安全性與效率。

需要完善基金投資渠道與投資策略，以境內(nèi)資本市場(chǎng)與公共投資為主，適時(shí)適度放開(kāi)境外投資渠道，長(zhǎng)期、中期與短期投資相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)多元化投資，完善投資工具，優(yōu)化投資組合，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)投資產(chǎn)品的合理搭配。培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化的基金管理與投資人才，為實(shí)現(xiàn)基金安全與收益提供保障。

維護(hù)參保人員在基金管理與投資中的自主選擇權(quán)利和參與監(jiān)督權(quán)利，參保者是基金管理與投資的真正主人，應(yīng)該體現(xiàn)其應(yīng)有的作用和責(zé)任，讓參保者了解相關(guān)投資信息，為參保者履行其自愿選擇權(quán)利創(chuàng)造條件。

加強(qiáng)職業(yè)年金基金管理與投資的相關(guān)信息披露，建立信息公開(kāi)與定期報(bào)告制度，讓相關(guān)主體和機(jī)構(gòu)及時(shí)、充分了解基金管理與投資的信息。完善監(jiān)督管理與風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，事前、事中與事后監(jiān)管相結(jié)合，發(fā)揮政府部門(mén)、社會(huì)中介組織（比如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所）、參保者、專(zhuān)家學(xué)者等多主體在監(jiān)督中的作用。