基本案情

    申請人：某村民委員會

    被申請人：某市人民政府

    第三人：B市某村民委員會

    申請人因?qū)Ρ簧暾埲私o第三人頒發(fā)集體土地證的具體行政行為不服，向省人民政府申請行政復(fù)議，省人民政府依法受理該案。

    申請人認(rèn)為，被申請人給第三人頒發(fā)的土地證中的土地歷來都由申請人使用，依法應(yīng)確定為申請人集體所有。該地跨越A縣和B市行政區(qū)域，被申請人越界頒證程序違法，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

    被申請人認(rèn)為，因農(nóng)村土地確權(quán)工作時間緊任務(wù)重，B市和A縣之間互有越界頒證的事實存在，本案部分土地雖然在A縣行政界線內(nèi)，但已經(jīng)A縣國土部門簽章確認(rèn)。被申請人根據(jù)第三人的申請和提供的土地權(quán)源證明，組織實地走界和現(xiàn)場勘測，相關(guān)土地權(quán)屬主體已經(jīng)認(rèn)定土地權(quán)屬界線。被申請人對審核情況進(jìn)行了公告，公告期滿無異議，依法給第三人頒證。請復(fù)議機(jī)關(guān)考慮案件的實際情況，給予維持。

    復(fù)議決定

    復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，本案爭議的土地部分跨越了B市和A縣行政界線，存在越界頒證的情形，屬程序違法。遂撤銷了被申請人給第三人頒發(fā)的土地證。

    案件審理過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)致函省土地管理部門，請其協(xié)助調(diào)查是否存在越界頒證的情形，并提出意見。省土地管理部門組織技術(shù)力量對本案所涉及的土地與行政界線圖進(jìn)行了疊加分析，并進(jìn)行了實地勘測，回函認(rèn)為確實存在跨越B市和A縣行政界線頒證的情形。行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，土地登記依法應(yīng)以縣級行政區(qū)為范圍組織進(jìn)行；跨縣、市級行政區(qū)使用土地的，應(yīng)當(dāng)分別向土地所在地縣、市級以上人民政府土地管理部門申請登記。本案爭議的土地部分跨越了B市和A縣行政界線，存在越界頒證的情形，程序違法。遂撤銷了被申請人給第三人頒發(fā)的土地證。

    案件評析

    行政復(fù)議機(jī)關(guān)雖然作為被申請人的上級機(jī)關(guān)行使行政審查權(quán)，但同時也具有居中查明事實并作出獨(dú)立判斷的權(quán)力。行政復(fù)議案件種類非常繁雜，其中必然遇到書面審查無法判斷、無法確認(rèn)的事實，這就需要請相關(guān)主管部門協(xié)助調(diào)查或向相關(guān)組織人員調(diào)查了解，才能全面準(zhǔn)確地查明事實。

    一、行政復(fù)議案件中請有關(guān)部門協(xié)助調(diào)查的可行性和必要性

    本案中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)以被申請人違反法定程序越界頒證為由，作出了撤銷被申請人具體行政行為的處理決定，主要是根據(jù)省土地管理部門的回函，其協(xié)助調(diào)查并確認(rèn)被申請人存在越界頒證的事實。那么，行政復(fù)議案件請有關(guān)部門協(xié)助調(diào)查，在此基礎(chǔ)上認(rèn)定事實是否可行？有無法律依據(jù)或必要？結(jié)論是肯定的。

    （一）請有關(guān)部門協(xié)助調(diào)查的法律依據(jù)。

    《行政復(fù)議法》第二十二條規(guī)定，行政復(fù)議案件原則上采取書面審查的辦法，但在申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時，可以向有關(guān)組織調(diào)查情況，聽取行政復(fù)議當(dāng)事人的意見?！缎姓?fù)議法實施條例》進(jìn)一步規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時，可以采取實地調(diào)查、向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證、勘驗現(xiàn)場或委托鑒定等方式查明事實。說明法律賦予了行政復(fù)議機(jī)關(guān)一定的調(diào)查權(quán)，有權(quán)向有關(guān)組織和人員調(diào)查案件有關(guān)情況。本案中請有關(guān)部門協(xié)助調(diào)查，首先是基于申請人提出主張但無法提供證據(jù)，其次是基于被申請人答復(fù)時認(rèn)可越界頒證但沒有相關(guān)證據(jù)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)遂請省土地管理部門協(xié)助調(diào)查，這種方式屬于前述法律允許的調(diào)查方式的范疇。

    （二）請有關(guān)部門協(xié)助調(diào)查是查清案件事實的客觀要求。

    行政復(fù)議案件舉證責(zé)任和行政訴訟案件相同，由被申請人負(fù)責(zé)提交作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，行政復(fù)議機(jī)關(guān)據(jù)此對被申請人的具體行政行為的合法性、適當(dāng)性進(jìn)行審查并作出行政復(fù)議決定。行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查案件的通常做法是采取書面審理的方式，但是由于行政復(fù)議案件的審查范圍比行政訴訟的司法審查范圍還要大，不僅要審查具體行政行為的合法性，還要審查其適當(dāng)性，涉及各個方面的專業(yè)領(lǐng)域；加上被申請人通常都不會主動承認(rèn)其具體行政行為不合法或不適當(dāng)，一些案件僅靠書面審查往往不利于全面查清案情。本案中，雖然申請人和被申請人雙方均認(rèn)可越界頒證的事實，但均沒有越界頒證的任何證據(jù)，且案件的審查結(jié)果將對第三人造成直接影響，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不借助于專業(yè)手段無法認(rèn)定是否存在越界頒證的事實。省土地管理部門作為土地的主管部門，有豐富的土地資料，有專業(yè)人員及技術(shù)手段，根據(jù)案件的具體需要，行政復(fù)議機(jī)關(guān)請省土地管理部門協(xié)助調(diào)查，有利于對是否越界頒證的事實準(zhǔn)確把握。省土地管理部門組織技術(shù)隊伍對本案所涉及的土地與行政界線圖進(jìn)行了疊加分析，并進(jìn)行了實地勘測，回函認(rèn)為確實存在跨越B市和A縣行政界線頒證的情形。行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)省土地管理部門確認(rèn)的事實，最終在行政復(fù)議決定書中確認(rèn)被申請人存在越界頒證的事實。

    二、如何認(rèn)定越界頒證

    認(rèn)定越界頒證，關(guān)鍵在于證據(jù)的收集和認(rèn)定。行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮法律賦予的調(diào)查權(quán)利，采取多種調(diào)查方式收集證據(jù)，形成完整的證據(jù)鏈，來證明被申請人越界頒證的事實。

    （一）行政復(fù)議機(jī)關(guān)采取收集當(dāng)事人陳述、聽證、現(xiàn)場勘驗等方式自行調(diào)查。

    本案中，雖然申請人和被申請人雙方均認(rèn)可越界頒證的事實，但均沒有提供越界頒證的任何證據(jù)，僅僅根據(jù)申請人和被申請人的陳述就直接認(rèn)定越界頒證，顯然證明力太弱，缺乏說服力，第三人也不容易接受。在聽證等調(diào)查過程中，各方當(dāng)事人會盡量提供對己有利的證據(jù)，便于行政復(fù)議機(jī)關(guān)全面了解案情；各方當(dāng)事人也會充分發(fā)表意見，彼此交流，對關(guān)鍵事實最終有一個共同的了解和認(rèn)知。如果有必要，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以通知各方當(dāng)事人共同到場，主持現(xiàn)場勘驗，查明土地現(xiàn)狀及利用情況等。但由于查明行政區(qū)劃界線需要專業(yè)的技術(shù)支持，目前行政復(fù)議機(jī)關(guān)的人員配備和辦案能力尚不能達(dá)到直接查明行政區(qū)劃界線并進(jìn)行認(rèn)證的要求。

    （二）行政復(fù)議機(jī)關(guān)請權(quán)威部門、專家、專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)助調(diào)查。

    在前述調(diào)查方式無法準(zhǔn)確查明越界的事實的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)只能請權(quán)威主管部門協(xié)助調(diào)查，或者委托權(quán)威部門、專家乃至專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)助調(diào)查?！锻恋氐怯浺?guī)則》規(guī)定，土地登記以縣級行政區(qū)為單位組織進(jìn)行。跨縣級行政區(qū)使用土地的，應(yīng)當(dāng)分別向土地所在地縣級以上地方人民政府土地管理部門申請登記?？紤]到省土地管理部門是對土地的地籍和利用直接管理的職能部門，更了解全省范圍內(nèi)各市縣之間土地的界線和使用情況；加上職能部門之間固有的相互配合的關(guān)系，向土地管理部門調(diào)查，請其利用專業(yè)手段協(xié)助調(diào)查，不失為一種實用性很強(qiáng)的調(diào)查認(rèn)定事實的方式。其調(diào)查的結(jié)果也具有專業(yè)性，據(jù)此認(rèn)定越界頒證，也就有了說服力和證明力。

    （南法）