1.農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)模式簡介

信用委托（簡稱信托）是一種以信用為基礎(chǔ)的計劃，信托是委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或為特定目的，進行管理或者處分的行為。農(nóng)村土地信托關(guān)系中存在三方當事人，即委托人、受托人和受益人，委托人可以指定自己或第三者為信托財產(chǎn)的收益人。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托模式，是指在不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)和保障農(nóng)民承包權(quán)的前提下，由信托中介服務(wù)機構(gòu)接受農(nóng)民的委托，以取得更大的土地收益為目的，按照土地使用權(quán)市場化的需求，通過規(guī)范的程序，將土地經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)依法自愿、有償?shù)匚薪o信托機構(gòu)（受托人）進行農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營活動。

在我國，信托機構(gòu)（受托人）應(yīng)在不改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，對土地進行專業(yè)規(guī)劃，并以自己的名義經(jīng)營管理或使用，最終土地信托收益歸受益人所有。

我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托模式主要是集合流轉(zhuǎn)，即眾多農(nóng)戶而非單一農(nóng)戶（委托人）將自己的土地經(jīng)營權(quán)集中委托給信托投資機構(gòu)（受托人），由信托投資機構(gòu)（受托人）對土地進行登記后將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種糧大戶、養(yǎng)殖大戶或家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營管理，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，并實現(xiàn)土地收益最大化。

最終，由信托投資機構(gòu)（受托人）扣除一定的手續(xù)費用后，將土地收益按照一定比例返還給農(nóng)民（委托人）指定的受益人，受益人可以是農(nóng)民自己，也可以是農(nóng)民指定的親屬或他人。在農(nóng)村土地集合信托流轉(zhuǎn)機制中，大量農(nóng)民的土地經(jīng)信托機構(gòu)集中流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)了土地生產(chǎn)要素的集中，采用農(nóng)業(yè)科技新技術(shù)，運用現(xiàn)代化方式對土地開展規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，使土地的經(jīng)營效益有了極大提高，這為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造了重要的基礎(chǔ)和條件, 農(nóng)民的土地權(quán)利和收益有了保障。

2.我國農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)模式的發(fā)展歷程

我國部分地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的農(nóng)村試點發(fā)展成效初現(xiàn)，不同地區(qū)根據(jù)其地區(qū)的實際情況逐漸形成獨特的土地信托流轉(zhuǎn)模式，并在短期內(nèi)推動了土地產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；陌l(fā)展，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托模式的發(fā)展歷程，大致分為兩個階段: 一種是以政府為主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式，一種是以商業(yè)信托公司為主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式。

以政府為主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式主要出現(xiàn)在土地信托發(fā)展的前期不成熟的階段，浙江紹興縣于2001 年2 月在全國率先實行土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)；2010 年11 月，湖南省益陽市在沅江市草尾鎮(zhèn)啟動了農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)試點；2011 年5 月，福建省三明市沙縣采取整縣推進的方式實施土地流轉(zhuǎn)信托模式，這些試點均以“土地信托”為名進行土地流轉(zhuǎn)，受托人是地方政府成立的信托機構(gòu)。由這些機構(gòu)先將土地歸集連片后，再租賃給農(nóng)企或種糧大戶。所得租金由信托公司配給農(nóng)民。

地方政府在這種流轉(zhuǎn)模式中占據(jù)了主導(dǎo)地位。由于這些土地信托機構(gòu)沒有金融牌照，無法進行融資，雖以信托為名，其實質(zhì)還是行政主導(dǎo)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不屬于真正意義上的土地流轉(zhuǎn)信托，但是這種模式對于后期土地信托流轉(zhuǎn)在全國范圍內(nèi)的施行以及商業(yè)信托公司參與土地信托流轉(zhuǎn)起到了重要作用，并且此種模式在土地信托流轉(zhuǎn)機制的創(chuàng)新方面也值得其他地方借鑒。

以政府主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式主要集中在浙江紹興、湖南益陽、福建沙縣等地區(qū)，至今已形成一定的規(guī)模。紹興的做法是建立縣、鄉(xiāng)、村三級信托服務(wù)體系，在紹興這種土地信托流轉(zhuǎn)機制中，縣、鄉(xiāng)兩級的土地信托服務(wù)機構(gòu)并沒有受讓土地的各種權(quán)利，作為受托人的縣土地信托服務(wù)中心并不擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，作為委托人的農(nóng)戶繼續(xù)擁有其流轉(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營權(quán)，此時這兩級土地信托服務(wù)機構(gòu)只是起到一個中介的作用，這種信托機制并不是我國信托法意義上的信托。

沙縣土地信托流轉(zhuǎn)機制的特點是先由村委會與土地承包經(jīng)營權(quán)人即農(nóng)戶簽訂委托協(xié)議，然后經(jīng)由土地信托公司實地調(diào)查，由信托公司與村委會簽訂土地信托合同，此種模式下村委會作為委托人，農(nóng)戶則將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給村委會作為信托關(guān)系中的受益人而存在。

湖南省益陽市對土地信托流轉(zhuǎn)的探索起步較晚，益陽最大的特點就在于政府介入土地信托流轉(zhuǎn)的全過程。首先是縣級政府設(shè)立土地流轉(zhuǎn)中心，然后縣所屬區(qū)域內(nèi)的各級政府出資成立土地信托公司，整個流程完全按照市場化公司運作模式，這種模式覆蓋范圍比較廣，各級政府成立土地信托公司對于整個流轉(zhuǎn)過程效率的提高具有促進作用。在這種模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的土地信托公司的職責(zé)主要是通過對有流轉(zhuǎn)意向的農(nóng)戶進行連接并簽訂土地信托流轉(zhuǎn)合同，同時對外發(fā)布信息，將土地租賃給種植大戶或者農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司進行規(guī)模經(jīng)營，這其實與商業(yè)信托公司參與土地信托流轉(zhuǎn)有一定的相似之處。

十八屆三中全會出臺后，新一輪土地改革基調(diào)的確立，為工商資本進入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了政策依據(jù)，以商業(yè)信托公司為主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式開始出現(xiàn)，信托公司將農(nóng)村土地與資本相結(jié)合進行金融創(chuàng)新，推出土地流轉(zhuǎn)信托。2013 年10 月，中信信托設(shè)立的國內(nèi)首單土地流轉(zhuǎn)信托落戶安徽宿州。土地流轉(zhuǎn)信托自宿州市推出首單后，各信托公司均積極準備介入，當前，中信信托己分別在安徽馬鞍山、山東青州、河南濟源、安徽宿州、貴州開陽、湖北黃丙共六個地區(qū)推出土地流轉(zhuǎn)信托項目；北京信托也在安徽銅陵、北京密云、江蘇無錫、鎮(zhèn)江句容４個地方推出土地流轉(zhuǎn)信托項目；中建信托也在鎮(zhèn)江市推出土地流轉(zhuǎn)信托業(yè)務(wù)。

3.中信信托的宿州模式

2013 年10 月10 日，中信信托與安徽省宿州市埇橋區(qū)人民政府合作，推出國內(nèi)首個土地流轉(zhuǎn)信托計劃“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1301 期”。土地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品需要土地規(guī)?；屯恋卮_權(quán)兩個重要條件，安徽宿州地處江淮平原，是國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和全國農(nóng)村綜合改革實驗區(qū)，參與土地信托的 5400 畝土地主要集中于朱仙莊鎮(zhèn)下轄的塔橋和朱廟兩個行政村農(nóng)用地。這片土地成為信托產(chǎn)品前由宿州政府和安徽帝元公司實現(xiàn)土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，確權(quán)工作也基本完成，且由于距離城區(qū)較近，農(nóng)村年輕勞動力大多進城務(wù)工，留下來大多是老人，土地流轉(zhuǎn)意愿非常強烈。

宿州市土地信托計劃中，埇橋區(qū)政府將5400 畝農(nóng)地土地經(jīng)營權(quán)集體信托流轉(zhuǎn)給中信信托有限責(zé)任公司，信托計劃為結(jié)構(gòu)化集合信托，期限為12 年。 該計劃采取“財產(chǎn)權(quán)信托”和“資金信托”平行推進的雙信托結(jié)構(gòu)。

A 類委托人是埇橋區(qū)政府，計劃發(fā)行 A 類信托單位5400 萬份，即涉及流轉(zhuǎn)土地5400 畝。 A 類委托人交付的A 類信托財產(chǎn)，發(fā)起成立 A 類受益權(quán)( 把農(nóng)戶分散的土地集中起來從而進行土地整理，為相關(guān)農(nóng)業(yè)項目規(guī)模集約化經(jīng)營奠定基礎(chǔ))。該計劃還將發(fā)行兩大類資金信托計劃:B 類和T 類，B 類用于提高土地產(chǎn)能、農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)等。T 類用于農(nóng)民地租收益兌付和B 類資金信托收益的流動性需求。

募集的信托資金( 此類資金保障A 類收益權(quán)和土地信托農(nóng)戶收益) 共同集合構(gòu)成信托計劃的信托財產(chǎn)，這種信托計劃結(jié)構(gòu)化設(shè)計使A 類信托受益權(quán)抵( 質(zhì)) 押給金融機構(gòu)進行融資或在土地交易市場內(nèi)轉(zhuǎn)讓提供了可能性，賦于農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的金融屬性，為農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化進程、增強承擔(dān)城鎮(zhèn)社會保險和住房租購等方面的私人成本的支付能力創(chuàng)造了條件。

受托人在信托項目存續(xù)期內(nèi)，可根據(jù)實際土地整理投資需求等實際情況，發(fā)行適當規(guī)模的B 類信托單位以募集所需資金。也可在相關(guān)制度機制相應(yīng)完備時，與相關(guān)涉農(nóng)金融機構(gòu)合作，向參與土地信托的相關(guān)當事主體提供信貸資金，從而搭建完善良性循環(huán)的以土地流通信托為平臺的“三農(nóng)”服務(wù)金融生態(tài)鏈。

當信托計劃項目出現(xiàn)不足兌現(xiàn)A 類基本收益、B 類信托單位投資本金或預(yù)期收益時，受托人可視情況發(fā)行 T 類信托單位以募集所需流動性資金。實際運作中，采用二次代理運行，即農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)包給村政府，村政府再經(jīng)鎮(zhèn)政府層層委托給區(qū)政府，再由區(qū)政府充當信托計劃的委托人。信托公司引入安徽帝元公司作為本計劃的服務(wù)商，對土地進行開發(fā)整理、招商引租，在土地未租出前由服務(wù)商承租所有土地。

（1） 信托關(guān)系主體

A 類信托財產(chǎn)為位于安徽省宿州朱仙莊鎮(zhèn)塔橋村和朱廟村村委會參與信托流轉(zhuǎn)標的5400 畝農(nóng)地。

A 類委托人為宿州市埇橋區(qū)人民政府，其有權(quán)對 A 類信托財產(chǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)進行處分。埇橋區(qū)政府與朱仙莊鎮(zhèn)政府簽署農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的委托管理合同，朱仙莊鎮(zhèn)政府與其下轄的塔橋村和朱廟村村委會簽署農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的委托管理合同。代理委托流轉(zhuǎn)標的土地 5400 畝農(nóng)地。涉及該信托計劃的農(nóng)戶均已分別與朱廟村村委會、塔橋村村委會簽署了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)委托轉(zhuǎn)包合同》。

B 類委托人和T 類委托人為在中華人民共和國境內(nèi)居住的具有完全民事行為能力的自然人或根據(jù)中國法律合法成立的法人或者依法成立的其他組織，并具備《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》第六條規(guī)定的合格投資者資格。

信托項目的受托人為中信信托有限責(zé)任公司，收益人為自益性信托，委托人即受益人。

項目服務(wù)商為安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司。

項目保管人為暫定為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，監(jiān)管人暫定為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。

承租方為安徽帝元觀代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司。

（2） 信托財產(chǎn)運作

A 類委托人交付的土地承包經(jīng)營權(quán)，由受托人在對該土地承包經(jīng)營權(quán)進行整合后整體或分開出租予承包方，并視情況進行土地整理和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)投資。受托人可聘請服務(wù)商為信托計劃提供農(nóng)地評估、流轉(zhuǎn)等方面的服務(wù)，且由服務(wù)商對土地承包經(jīng)營權(quán)收入等業(yè)績指標按照《服務(wù)商合同》約定的方式做出相應(yīng)承諾。

信托計劃專戶內(nèi)的閑置資金可由受托人決定投資于高流動性、低風(fēng)險的金融產(chǎn)品。為改善信托土地的生產(chǎn)條件和增加地租收入，受托人有權(quán)決定發(fā)行適當規(guī)模的B 類信托單位募集信托資金用于信托土地的土地整理投資。信托資金參與土地整理投資可以從信托土地的地租收入中獲得土地整理投資本金和土地整理收益。

圖 中信信托模式

資料來源：《解放土地》內(nèi)容

（3）收益分配與受益權(quán)管理

中信信托的宿州模式通過信托制度設(shè)計，將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，進而演變成金融產(chǎn)品，將土地承包經(jīng)營權(quán)的信托收益轉(zhuǎn)化成為法律允許、市場認可的可抵押、轉(zhuǎn)讓的金融產(chǎn)品，成為農(nóng)民可攜帶的財富，為農(nóng)民提升承擔(dān)社保、房屋租購等方面的支付能力創(chuàng)造條件，讓農(nóng)民帶著資本進城。

宿州土地流轉(zhuǎn)信托項目中農(nóng)戶收入為“基本地租 浮動收益”，其收益分配主要包括以下幾點:

第一，基礎(chǔ)地租價格根據(jù)規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營的標準確立?；镜刈獯_定標準為根據(jù)國家標準，每畝1000 斤中等小麥價格兌付，但兌付標準不低于1000 元。

第二，漲價歸農(nóng)。在土地信托產(chǎn)生的增值收益中，30% 歸受托人，70% 歸農(nóng)戶，這樣的分配比例兼顧公平與效率，是“漲價歸私”和“漲價歸公”的結(jié)合。

第三，國家政策扶持等形成的增值及農(nóng)業(yè)補貼也基本歸農(nóng)民所有，如地租價格中包含了農(nóng)業(yè)補貼，財政補貼進行的土地整理亦歸農(nóng)民所有。所以土地信托方案實際上是地租社會化分配的一種表現(xiàn)形式。

第四，農(nóng)戶基本收益的雙重保障機制。一方面，宿州埇橋區(qū)政府與中信信托公司簽訂的合同中明確規(guī)定，不管該項目運作情況盈虧與否，都必須保證支付土地租金，信托服務(wù)商在未找到承租方的時候，必須承租信托項目下的所有土地，項目開發(fā)初期，信托服務(wù)商即為承租方，且項目后期獲得的實際租金不足以支付基本收益時，資金缺口仍由信托服務(wù)商補足。另一方面，如果基本收益的兌付出現(xiàn)流動性資金缺口時，受托方發(fā)行 T 類信托計劃以補足兌付的流動性需求。

B 類、T 類信托單位取得的信托收益： B 類、T 類信托收益的分配方式由B 類、T 類信托單位發(fā)行時的信托文件規(guī)定。受托人于某個信托計劃核算日同時分配兩類以上信托收益時的分配順序為A 類基本收益、信托費用、固定信托報酬、B 類投資本金及預(yù)期收益、T類投資本金及預(yù)期收益、A 類超額收益、浮動信托報酬。

（4）項目落地情況

根據(jù)新聞報道，中信信托宿州項目涉及到的農(nóng)戶收到了2014 年和2015 年這兩年的土地租金，但承諾贏利分紅還沒有兌現(xiàn)。項目進展緩慢的主要原因是由于當時流轉(zhuǎn)土地擬從事養(yǎng)殖等循環(huán)經(jīng)濟項目，需要一定建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施用地指標。國家要求農(nóng)地改變用途必須交納土地復(fù)墾保證金。除了墊付的土地流轉(zhuǎn)費之外，這筆巨大的費用對從事農(nóng)業(yè)的企業(yè)來講無疑是一個“高門檻”。一方面是沒有足夠的資金交納保證金，另一方面又因為手續(xù)不完善無法獲得投資方的融資。這樣的“尷尬”使得融資的道路變得漫長。按照帝元公司的規(guī)劃，要在流轉(zhuǎn)的土地上建設(shè)項目，需要改變土地性質(zhì)。按照規(guī)定，農(nóng)地必須農(nóng)用，改變土地性質(zhì)需要政府批準，但是帝元公司在與中信信托簽訂協(xié)議之后，其項目一直未獲批準融資款項必須根據(jù)項目進度?？顚Ｓ?，因為項目用地未獲批復(fù)，項目就不能上馬，中信信托的資金無法下來，信托無法落地。

4.農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)模成效與不足

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托面臨一定的法律風(fēng)險。

土地流轉(zhuǎn)信托是以農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)為基礎(chǔ)的。目前，我國的農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)工作正在逐步推進中，但現(xiàn)實中，我國農(nóng)村土地由于存在地證不符、沒有土地承包合同等問題，導(dǎo)致大量土地還未進行確權(quán)登記頒證。同時，有些地方在進行土地承包時，沒有把土地發(fā)包到戶或者只是承包到賬，產(chǎn)生大量虛擬承包現(xiàn)象。這些情況導(dǎo)致土地承包權(quán)難以真正實現(xiàn)確權(quán)確地。

地方政府在進行確權(quán)時，往往采取 “確權(quán)不確地”的方式，這種方式不利于承包地的抵押、擔(dān)保，已成為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托的制度障礙。由于土地確權(quán)不到位，地方政府為了減少與信托公司的溝通成本，往往以政府信用作為擔(dān)保成為代理委托人，而農(nóng)民作為實際委托人卻隱身在政府背后。這樣就無法厘清委托人的實際權(quán)利，模糊了政府與市場的邊界，不利于土地流轉(zhuǎn)信托市場化的發(fā)展。

其次，土地流轉(zhuǎn)信托收益前景不明。

收益問題是土地流轉(zhuǎn)信托的核心，成熟的盈利模式將決定著土地流轉(zhuǎn)信托的成敗和未來的發(fā)展方向。從目前運行的土地流轉(zhuǎn)信托計劃看，普遍存在著收益前景不明、盈利模式有待探索的問題。農(nóng)業(yè)行業(yè)投資大、周期長，利潤率普遍較低，農(nóng)業(yè)企業(yè)盈利能力不強，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然環(huán)境影響較大，信托產(chǎn)品在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┯泻芏嗖淮_定的因素，風(fēng)險系數(shù)較高，在推動此類項目時一定要進行好風(fēng)險評估。

以農(nóng)業(yè)盈利為核心的土地流轉(zhuǎn)信托，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險性的影響，難以形成持續(xù)穩(wěn)定的盈利能力，面臨較高的投資風(fēng)險。同時，作為運行土地資源的配套信托資金的缺失，也加劇了土地流轉(zhuǎn)信托收益的風(fēng)險性。從中信信托的土地流轉(zhuǎn)信托實踐看，僅僅依靠信托公司的資金實力和農(nóng)業(yè)公司的運營管理能力，采取補足差額的獲益保障模式，很難保障信托計劃的持久盈利。

本文節(jié)選自《中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展報告2017》的第六章，該書是神州土地研究院組織農(nóng)業(yè)有關(guān)部門、機構(gòu)、專家、學(xué)者與業(yè)界的同仁共同編寫。

該書的初稿已經(jīng)基本完成，還有一些內(nèi)容需要補充完善，目前正在緊張的后期整理過程當中，預(yù)計8月底或9月初可以出版面世，敬請大家多關(guān)注多圍觀。

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