租界的發(fā)展，于近代上海的繁榮有至關(guān)重要的意義。自道光二十三年（1843年）上海開埠后，英、美、法等國家先后在上海開設(shè)洋行、建設(shè)輪船航運基地、投資開辦工廠。與此同時，隨著資本主義國家工商業(yè)在上海的興起，中國中央政府和華商私人資本也利用上海較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、穩(wěn)定的政治社會環(huán)境，在上海投資近代工業(yè)和金融業(yè)。

一、“上海特別市”設(shè)立的時代背景

民國初期，上海掀起創(chuàng)辦實業(yè)的潮流，金融業(yè)、交通運輸業(yè)、電信通訊業(yè)、貿(mào)易業(yè)等行業(yè)更為繁榮，并形成了較強的經(jīng)濟要素積聚和輻射能力。至30年代中期，上海工業(yè)資產(chǎn)總額約占全國的40%，工人人數(shù)約占全國的43%，工業(yè)產(chǎn)值約占全國的50%?？梢哉f，至20世紀(jì)二、三十年代，上海不僅承載著中國近代工業(yè)的半壁江山，更發(fā)展成為遠(yuǎn)東金融和商貿(mào)中心城市之一。

在社會管理方面，隨著大量人口的涌入，對市政建設(shè)和城市管理提出了更高的要求。但在公共租界、法租界和華界三家分治的特殊管理體制下，城市秩序混亂，猖獗的犯罪活動不僅對經(jīng)濟社會發(fā)展造成危害，近代上海更因其革命策源地的特性而對國民黨政權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn)。如何加強對上海的管理，特別是強化中央政府對上海的控制，成為國民政府重要的政治、經(jīng)濟和社會問題。

在這樣的大背景下，中央政府設(shè)立了上海特別市，將其直接置于中央政府控制之下。

二、組建“上海特別市”

上海特別市的行政轄區(qū)以租界為中心（實際未能接管租界），包括城市內(nèi)華人區(qū)域和周邊的一些鄉(xiāng)村地區(qū)。上海特別市建制的前身，可追溯至淞滬商埠督辦公署。

1926年5月4日，淞滬商埠督辦公署在上?？h龍華鎮(zhèn)成立，轄上海縣及寶山縣吳淞、江灣、殷行、彭浦、真如、高橋等6鄉(xiāng)。

民國十六年（1927年），南京國民政府宣布撤銷淞滬商埠督辦，在其行政區(qū)域的基礎(chǔ)上劃入寶山縣所屬大場、楊行、松江，青浦所屬七寶鄉(xiāng)的一部份，松江縣萃莊鄉(xiāng)的一部分和南匯縣周浦鄉(xiāng)的一部份，組建上海特別市，直屬于中央政府，上海始為直轄市建置。

三、“上海特別市”在建制過程中受到的阻力

1928年春，上海特別市宣布租界為其特別區(qū)。7月，上海特別市接收了上海縣屬上海（滬南）、閘北、蒲淞、洋經(jīng)、引翔港、法華、漕河涇、高行、陸行、塘橋、楊思和寶山縣吳淑、殷行、江灣、彭浦、真如、高橋等17市鄉(xiāng)、面積494.69平方公里（不含租界）。

作為從傳統(tǒng)的省制中脫離出來，并將與省建制具有同等行政地位的直轄市（特別市）建制的設(shè)置，必然會因其涉及地方利益的重新配置而在建制過程中受到一定的阻力。上海如此，北京等直轄市亦如此。

在當(dāng)時，松江等縣直屬于江蘇省政府。由于比鄰租界的各縣對江蘇省的發(fā)展具有重要意義，使得江蘇省在上海特別市行政區(qū)劃方案上與中央政府存在利益分歧，因此，中央政府制訂的上海特別市方案并未如期實施，上海市當(dāng)時實際轄區(qū)仍只有原上?？h和寶山縣的17個市鄉(xiāng)。

四、上海特別市改稱上海市

1928年，市政府將17個市鄉(xiāng)改為17個區(qū)的建制，上海始有區(qū)一級建置。1930年7月，上海特別市改稱上海市。上海特別市成立后，中央政府將上海市內(nèi)的行政、治安等權(quán)限委托給了由其任命的上海特別市市長。上海市長領(lǐng)導(dǎo)著市政府各部門和各警察單位，負(fù)責(zé)指揮城內(nèi)的駐軍，并有權(quán)任免城市各級官員。