十八屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)、以法行政的方略。我的理解是，依法行政就是按照我國(guó)的憲法、法律、法規(guī)行事，任何政策的制定都要以法律為依據(jù)。具體地說(shuō)，在涉及農(nóng)村土地問(wèn)題上應(yīng)該按照我國(guó)憲法和土地相關(guān)法律為依據(jù)來(lái)制定相關(guān)政策。

新型城鎮(zhèn)化根本上說(shuō)就是人的城鎮(zhèn)化，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城市市民是新型城鎮(zhèn)化的核心。但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擁有的農(nóng)村承包地是否要求退還給集體，是當(dāng)前面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，按照十八屆四中全會(huì)依法治國(guó)依法行政的精神，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是否退出承包地必須依法進(jìn)行?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》明文規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》明確指出：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！卑凑者@些法律規(guī)定，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果在大中城市（小城市和城鎮(zhèn)除外）安家落戶，應(yīng)該退出集體，把承包地交還給集體。但是，如何退出承包地是值得研究的一個(gè)大問(wèn)題，本文提出如下對(duì)策思路。

首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是否在城市落戶應(yīng)該完全尊重他們的意愿。他們有權(quán)在保留農(nóng)村戶口和放棄農(nóng)村戶口之間做出自己的選擇，政府和其他機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)干涉。如果他選擇保留農(nóng)村戶口，應(yīng)依法保留他的承包地和宅基地，在承包期內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)權(quán)收回，不管他在城里務(wù)工經(jīng)商多少年。

其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果愿意放棄農(nóng)村戶口，而又符合所在城市落戶的條件，所在城市應(yīng)該給予登記城市戶口，并與現(xiàn)有城市正式居民享有同等的各項(xiàng)權(quán)利和福利。同時(shí)他必須依法退還農(nóng)村承包地和宅基地。他放棄了農(nóng)村戶口，意味著他放棄了集體成員資格，他就必須把承包地交還給集體，因?yàn)榘凑辗沙邪厮袡?quán)屬于集體，如果不交回，就違反了農(nóng)村土地集體所有的基本制度和相關(guān)法律。

第三，為了保障進(jìn)城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益，承包地退出應(yīng)該給予合理的補(bǔ)償。《土地承包法》明確規(guī)定，承包地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循平等協(xié)商、自愿和有償?shù)脑瓌t。而且還明確規(guī)定，承包地流轉(zhuǎn)所獲得的收益全部歸承包人所有，任何組織和個(gè)人不得對(duì)流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行截留和扣繳。

第四，對(duì)退出的承包地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是讓承包地的退出方和承接方協(xié)商確定，任何一方確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都不會(huì)使另一方滿意。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，為了客觀公正，對(duì)欲退出的承包地要經(jīng)過(guò)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，然后按照評(píng)估的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。這樣雙方才會(huì)接受。但是我們認(rèn)為這種方法是不可行的。一是我國(guó)農(nóng)地是不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)的，因此沒(méi)有一個(gè)合理的價(jià)格作為評(píng)估的參照物。二是由誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。如果由所在集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償，集體沒(méi)有收入來(lái)源，是沒(méi)有能力進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。如果由本村現(xiàn)有的集體成員來(lái)補(bǔ)償，這是合理合法的，按照法律本村集體成員可以優(yōu)先獲得本村集體成員退出的承包地，但留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的集體成員收入有限，一般是擔(dān)負(fù)不起補(bǔ)償費(fèi)用的，因此也是不可行的。如果由國(guó)家補(bǔ)償，因補(bǔ)償數(shù)額巨大政府也不可能對(duì)退出的承包地給予足夠的補(bǔ)償；即使政府有能力補(bǔ)償，也會(huì)導(dǎo)致不公平和腐敗問(wèn)題。三是收回的承包地如何再發(fā)包也是個(gè)大問(wèn)題。由本村集體組織成員承接退出的承包地是最為合理的，但也面臨一個(gè)如何分配的問(wèn)題，是無(wú)償平均分配給集體內(nèi)每個(gè)成員，還是有償分配給有支付能力且有經(jīng)營(yíng)才能的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)主？無(wú)論哪種分配方式，都是不合理、不公平，因此是不可行的。

第五，我們認(rèn)為，以縣為單位建立土地交易中心是比較可行的辦法。在土地交易中心，欲想在城市落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以在土地交易中心把他們的承包地還有宅基地在土地交易中心明碼標(biāo)價(jià)轉(zhuǎn)讓。而那些想要承接這些承包地的人根據(jù)轉(zhuǎn)讓價(jià)格考慮是否承接這些承包地，也可以與轉(zhuǎn)讓方協(xié)商轉(zhuǎn)讓價(jià)格。如果雙方同意，受讓人將支付轉(zhuǎn)讓人的承包費(fèi)，于是土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓成功。

第六，原承包地農(nóng)戶將與村集體解除農(nóng)地承包關(guān)系，同時(shí)辦理轉(zhuǎn)戶手續(xù)。這樣，那些放棄承包地和宅基地的農(nóng)民就完全脫離了農(nóng)村，變成了城市新市民，享有城市居民的一切權(quán)利和包括住房、就業(yè)、教育、交易、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障。另一方面，那些在交易中心取得承包地的人可以擁有農(nóng)地承包權(quán)。之后，與村集體簽訂新的承包合同，如果是本村集體成員，只是簽訂新的承包合同就行了，如果是村外人，就得要求把戶口遷入該村，成為該村集體的新成員。在土地交易中心讓承包地轉(zhuǎn)讓的辦法可以解決有償轉(zhuǎn)讓的費(fèi)用問(wèn)題和承包地的分配公平問(wèn)題，是一個(gè)令各方都滿意的切實(shí)可行的辦法。轉(zhuǎn)讓承包地和宅基地的農(nóng)戶是滿意的，因?yàn)檠a(bǔ)償是按照市場(chǎng)行為進(jìn)行的，遵循了自愿、平等協(xié)商、有償?shù)脑瓌t。接受承包地的新集體成員也感到滿意，因?yàn)樗麄兛梢岳迷诮灰字行暮戏ㄈ〉猛恋爻邪亟?jīng)營(yíng)權(quán)之后，實(shí)施規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約經(jīng)營(yíng)，獲取較高的規(guī)模收益。政府也是滿意的，因?yàn)檫@種方式符合國(guó)家相關(guān)法律和支持三農(nóng)的各項(xiàng)方針政策：（1）堅(jiān)持了農(nóng)村土地集體所有的根本制度，因?yàn)樵诮灰字行霓D(zhuǎn)讓的是土地承包權(quán)而不是土地所有權(quán)，所有權(quán)仍然屬于集體；（2）維護(hù)了退出農(nóng)地的進(jìn)城落戶人員的利益，增加了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的收入；（3）通過(guò)這種方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

第七，通過(guò)在土地交易中心退出承包地，必須對(duì)現(xiàn)行的戶籍制度和土地制度進(jìn)行相應(yīng)改革，掃除一些法律和政策障礙。一是要消除戶籍制度限制，現(xiàn)在學(xué)界和政府都把注意力放在如何放開(kāi)城市戶籍制度限制上，這當(dāng)然是必須的。但對(duì)于城里人和外村人到農(nóng)村落戶的許多限制還沒(méi)有放開(kāi)。應(yīng)該放開(kāi)所有戶籍限制，讓我國(guó)公民能夠在城市與城市之間，鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間，城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)和定居。如果有城里人愿意在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，可以承包那些愿意放棄承包權(quán)的農(nóng)戶的承包地，并落戶該村，成為該村集體新成員。同時(shí)，對(duì)于外村人落戶該集體，也應(yīng)該予以準(zhǔn)許，其前提條件必須有償從現(xiàn)有集體成員手中取得該村的承包地。二是消除土地制度的一些限制。按照土地承包法，承包地不僅在本村集體成員之間可以轉(zhuǎn)讓，而且也可以在村集體之外轉(zhuǎn)讓，但需要本村三分之二以上本村全體村民和村民代表同意。不過(guò)在實(shí)際執(zhí)行中還有很多限制。應(yīng)該通過(guò)新的法律和政策明確承包地在村集體之外轉(zhuǎn)讓是合法的，并予以支持。

（作者系武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心主任、教授、博導(dǎo)）