全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)辦公室：

你委行政法室關(guān)于《大氣污染防治法》第九十九條適用問(wèn)題的征求意見(jiàn)函收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)函復(fù)如下：

按照來(lái)函要求，我部征求了部分地方環(huán)保部門意見(jiàn)，并邀請(qǐng)國(guó)務(wù)院法制辦、工業(yè)和信息化部、國(guó)資委、北京市第一中級(jí)人民法院等部門和單位以及有關(guān)專家召開(kāi)了專題研討會(huì)。

一、關(guān)于責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的實(shí)施主體

江蘇省人大法工委在來(lái)函中表達(dá)了兩種理解：第一種理解是，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的處罰決定由環(huán)保部門作出，環(huán)保部門在作出決定前報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)；第二種理解是，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的處罰決定由有批準(zhǔn)權(quán)的政府直接作出。我們認(rèn)為，這兩種意見(jiàn)各有其合理性，亦各有利弊。

（一）兩種理解的利弊分析

1.關(guān)于由環(huán)保部門作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定

由環(huán)保部門作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定，其優(yōu)點(diǎn)是有利于充分發(fā)揮環(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法中的自主性和獨(dú)立性，同時(shí)，隨著省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革逐步到位，更好地破除地方保護(hù)主義。

其弊端在于：從執(zhí)法實(shí)踐看，由于責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉涉及企業(yè)的斷水（電、氣、熱）、機(jī)器設(shè)備拆除、員工安置、土地重新規(guī)劃或利用，并可能涉及國(guó)有資產(chǎn)處置、涉外關(guān)系等綜合性問(wèn)題，地方環(huán)保部門普遍反映，以環(huán)保部門為主體去實(shí)施停業(yè)、關(guān)閉，存在現(xiàn)實(shí)上的困境，很多事項(xiàng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了環(huán)保部門的職責(zé)范圍，將導(dǎo)致該條文不能切實(shí)有效實(shí)施。

此外，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定，下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人；而《行政訴訟法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。因此，實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)企業(yè)對(duì)責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定不服，但行政復(fù)議的被申請(qǐng)人和行政訴訟的被告不一致的情形，不利于糾紛的解決。

2.關(guān)于由有批準(zhǔn)權(quán)的政府作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉決定

由有批準(zhǔn)權(quán)的政府作出停業(yè)、關(guān)閉決定，其優(yōu)點(diǎn)在于政府可以要求相關(guān)職能部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)采取企業(yè)停業(yè)、關(guān)閉的各項(xiàng)有效措施，保證停業(yè)、關(guān)閉的決定能夠得到切實(shí)有效落實(shí)，同時(shí)可以使行政復(fù)議、行政訴訟的被告主體保持一致，簡(jiǎn)單明了。其弊端在于，由政府直接作出處罰決定，將面臨一些具體程序上的困難，比如告知、聽(tīng)證以及執(zhí)行等。

（二）解釋應(yīng)當(dāng)遵循的幾個(gè)基本原則

考慮到上述兩種解釋各有利弊，建議在作出解釋時(shí)，遵循以下基本原則：

一是符合立法原意。我們認(rèn)為，在立法過(guò)程中，之所以采用“報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)”的表述，就是希望將責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的權(quán)限交由政府行使。

二是具有現(xiàn)實(shí)可操作性。將責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的實(shí)施主體解釋為環(huán)保部門，難以保證必要的法律實(shí)施效果。實(shí)踐中，地方環(huán)保部門將會(huì)因?yàn)轭櫦善髽I(yè)停業(yè)、關(guān)閉可能帶來(lái)的員工安置、社會(huì)穩(wěn)定等因素，以及行政訴訟的壓力，放棄作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定。

三是有利于環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。將責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的實(shí)施主體解釋為“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”，更有利于地方政府落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，有利于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的實(shí)際效果。

四是尊重地方的實(shí)際做法。目前，多數(shù)地方采用了由政府作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉決定的做法。從地方立法來(lái)看，如四川省委辦公廳、四川省政府辦公廳2016年印發(fā)的《四川省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則》，明確規(guī)定“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的決定由有批準(zhǔn)權(quán)的政府直接作出。

（三）我們的傾向性意見(jiàn)

我們建議，將責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的實(shí)施主體解釋為“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”。

二、關(guān)于“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”如何確定

江蘇省人大法工委再來(lái)函中表達(dá)了兩種理解：第一種理解是，“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”應(yīng)當(dāng)按照屬地原則確定，即具有行政處罰權(quán)的環(huán)保部門所屬的同級(jí)政府；第二種理解是，不能完全按照屬地原則確定，還應(yīng)當(dāng)考慮企業(yè)歸屬和投資來(lái)源，不需經(jīng)政府或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)設(shè)立的企業(yè)，則按屬地原則確定；如對(duì)國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)等需經(jīng)政府或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)設(shè)立的企業(yè)事業(yè)單位，批準(zhǔn)設(shè)立的政府或者其授權(quán)的部門所屬同級(jí)政府為“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”。我們傾向于第二種理解，理由如下：

一是從法條的文意理解看，“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”，是指對(duì)企業(yè)停業(yè)、關(guān)閉有決定權(quán)的政府，而不是對(duì)環(huán)保部門提出的停業(yè)、關(guān)閉報(bào)批申請(qǐng)有批準(zhǔn)權(quán)的政府，，因此，不能按照屬地原則，簡(jiǎn)單解釋為環(huán)保部門的同級(jí)政府。

二是從相關(guān)立法看，現(xiàn)行其他法律法規(guī)，對(duì)一些特殊企業(yè)的設(shè)立、解散等規(guī)定了行政上的批準(zhǔn)程序。比如：

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第三十四條規(guī)定：“重要的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司的合并、分立、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)以及法律、行政法規(guī)和本級(jí)人民政府規(guī)定應(yīng)當(dāng)由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)的重大事項(xiàng)，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)在作出決定或者向其委派參加國(guó)有資本控股公司股東會(huì)會(huì)議、股東大會(huì)會(huì)議的股東代表作出指示前，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。”

《外資企業(yè)法》第六條規(guī)定“設(shè)立外資企業(yè)的申請(qǐng)，由國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)。”

《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》第五條規(guī)定：“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立合作企業(yè)，應(yīng)當(dāng)將中外合作者簽訂的協(xié)議、合同、章程等文件報(bào)國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門和地方政府（以下簡(jiǎn)稱審查批準(zhǔn)機(jī)關(guān)）審查批準(zhǔn)。”

因此，對(duì)“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”所作的解釋，應(yīng)當(dāng)充分考慮國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)等需要由某一級(jí)政府或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)設(shè)立的企業(yè)類型，以保持相關(guān)法律之間的銜接。

三是從操作實(shí)踐看，對(duì)國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)等需要經(jīng)政府或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)設(shè)立的企業(yè)，由下級(jí)政府作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定，將給下級(jí)政府造成執(zhí)法困難，處罰決定也難以落實(shí)到位。

綜上，我們認(rèn)為，從當(dāng)前立法和執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，環(huán)保領(lǐng)域的執(zhí)法重心已經(jīng)下移為市、縣環(huán)保部門，以屬地執(zhí)法為主。因此，一般情況下，“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”可以解釋為作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的環(huán)保部門所屬的同級(jí)政府；涉及國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)等需要經(jīng)政府或其授權(quán)的部門批準(zhǔn)設(shè)立的企業(yè)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定，應(yīng)由對(duì)上述企業(yè)的設(shè)立、解散等有決定權(quán)的政府，或者有決定權(quán)的政府部門所屬的同級(jí)政府作出。同時(shí)，我們認(rèn)為，“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”，不應(yīng)與審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)保部門、建設(shè)項(xiàng)目投資審批、核準(zhǔn)部門以及企業(yè)工商注冊(cè)登記部門掛鉤。

以上意見(jiàn)，供參考。

環(huán)境保護(hù)部辦公廳

2016年12月24日

——相關(guān)法律法規(guī)和政策依據(jù)——

《環(huán)境保護(hù)法》

第六十條  企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

《環(huán)境噪聲污染防治法》

第四十八條　違反本法第十四條的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目中需要配套建設(shè)的環(huán)境噪聲污染防治設(shè)施沒(méi)有建成或者沒(méi)有達(dá)到國(guó)家規(guī)定的要求，擅自投入生產(chǎn)或者使用的，由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期改正，并對(duì)單位和個(gè)人處以罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。

《水污染防治法》

第八十五條　有下列行為之一的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處以罰款；逾期不采取治理措施的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān):
　　（一）向水體排放油類、酸液、堿液的；
　?。ǘ┫蛩w排放劇毒廢液，或者將含有汞、鎘、砷、鉻、鉛、氰化物、黃磷等的可溶性劇毒廢渣向水體排放、傾倒或者直接埋入地下的；
　　（三）在水體清洗裝貯過(guò)油類、有毒污染物的車輛或者容器的；
　?。ㄋ模┫蛩w排放、傾倒工業(yè)廢渣、城鎮(zhèn)垃圾或者其他廢棄物，或者在江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫(kù)最高水位線以下的灘地、岸坡堆放、存貯固體廢棄物或者其他污染物的；
　　（五）向水體排放、傾倒放射性固體廢物或者含有高放射性、中放射性物質(zhì)的廢水的；
　?。┻`反國(guó)家有關(guān)規(guī)定或者標(biāo)準(zhǔn)，向水體排放含低放射性物質(zhì)的廢水、熱廢水或者含病原體的污水的；
　　（七）未采取防滲漏等措施，或者未建設(shè)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)井進(jìn)行監(jiān)測(cè)的；
　?。ò耍┘佑驼镜鹊牡叵掠凸尬词褂秒p層罐或者采取建造防滲池等其他有效措施，或者未進(jìn)行防滲漏監(jiān)測(cè)的；
　?。ň牛┪窗凑找?guī)定采取防護(hù)性措施，或者利用無(wú)防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者存貯含有毒污染物的廢水、含病原體的污水或者其他廢棄物的。
　　有前款第三項(xiàng)、第四項(xiàng)、第六項(xiàng)、第七項(xiàng)、第八項(xiàng)行為之一的，處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款。有前款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)、第五項(xiàng)、第九項(xiàng)行為之一的，處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

第九十一條第一款　有下列行為之一的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為，處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款；并報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令拆除或者關(guān)閉:
　　（一）在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目的；
　?。ǘ┰陲嬘盟炊?jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目的；
　?。ㄈ┰陲嬘盟礈?zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建對(duì)水體污染嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目，或者改建建設(shè)項(xiàng)目增加排污量的。

第九十四條　企業(yè)事業(yè)單位違反本法規(guī)定，造成水污染事故的，除依法承擔(dān)賠償責(zé)任外，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門依照本條第二款的規(guī)定處以罰款，責(zé)令限期采取治理措施，消除污染；未按照要求采取治理措施或者不具備治理能力的，由環(huán)境保護(hù)主管部門指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)；對(duì)造成重大或者特大水污染事故的，還可以報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本單位取得的收入百分之五十以下的罰款；有《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六十三條規(guī)定的違法排放水污染物等行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處十日以上十五日以下的拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下的拘留。
　　對(duì)造成一般或者較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計(jì)算罰款；對(duì)造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計(jì)算罰款。
　　造成漁業(yè)污染事故或者漁業(yè)船舶造成水污染事故的，由漁業(yè)主管部門進(jìn)行處罰；其他船舶造成水污染事故的，由海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。

《大氣污染防治法》

 第九十九條　違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉：

    （一）未依法取得排污許可證排放大氣污染物的；

    （二）超過(guò)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的；

    （三）通過(guò)逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的。

第一百零一條　違反本法規(guī)定，生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售或者使用國(guó)家綜合性產(chǎn)業(yè)政策目錄中禁止的設(shè)備和產(chǎn)品，采用國(guó)家綜合性產(chǎn)業(yè)政策目錄中禁止的工藝，或者將淘汰的設(shè)備和產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓給他人使用的，由縣級(jí)以上人民政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門、海關(guān)按照職責(zé)責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處貨值金額一倍以上三倍以下的罰款；拒不改正的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。進(jìn)口行為構(gòu)成走私的，由海關(guān)依法予以處罰。

 第一百零二條第一款　違反本法規(guī)定，煤礦未按照規(guī)定建設(shè)配套煤炭洗選設(shè)施的，由縣級(jí)以上人民政府能源主管部門責(zé)令改正，處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；拒不改正的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》

第七十三條　違反本法有關(guān)規(guī)定，有下列行為之一的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門責(zé)令停止違法行為、限期改正或者責(zé)令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施，并處以罰款；拒不改正的，依法作出處罰決定的部門可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原罰款數(shù)額按日連續(xù)處罰；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉:
　?。ㄒ唬┫蚝Ｓ蚺欧疟痉ń古欧诺奈廴疚锘蛘咂渌镔|(zhì)的；
　?。ǘ┎话凑毡痉ㄒ?guī)定向海洋排放污染物，或者超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)排放污染物的；
　?。ㄈ┪慈〉煤Ｑ髢A倒許可證，向海洋傾倒廢棄物的；
　?。ㄋ模┮虬l(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件，造成海洋環(huán)境污染事故，不立即采取處理措施的。
　　有前款第（一）、（三）項(xiàng)行為之一的，處三萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款；有前款第（二）、（四）項(xiàng)行為之一的，處二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》

第二十三條第一款　違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》

第三十七條　違反本條例規(guī)定，在禁止養(yǎng)殖區(qū)域內(nèi)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為；拒不停止違法行為的，處3萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款，并報(bào)縣級(jí)以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉。在飲用水水源保護(hù)區(qū)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為，處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款，并報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令拆除或者關(guān)閉。

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