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《環(huán)境保護法》及各單行法律法規(guī)中對污染物排放者使用的是“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”，他們都是從事持續(xù)性營利行為的經(jīng)營者，指除個人為生活需要排放之外的所有排放。由于經(jīng)營者的類型眾多、內(nèi)部治理結構多樣，甚至許多排污者根本就沒有正式注冊為合法的經(jīng)營者，而是違法進行污染嚴重的生產(chǎn)經(jīng)營活動?！董h(huán)境保護法》第四十二條第二款規(guī)定：“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應當建立環(huán)境保護責任制度，明確單位負責人和相關人員的責任”，其他生產(chǎn)經(jīng)營者可以不建立責任制度，企業(yè)事業(yè)單位也可能未依法建立責任制度。因此， 判斷“直接責任”應當從個人身份、行為與違法后果間的因果關系等來進行，包括違法排放的意志作出者、傳遞者、執(zhí)行者，總體說來有如下兩種情形： 一、直接負責的主管人員 理解法律規(guī)定的“直接負責的主管人員”要把握兩點：第一，他們是掌有實際管理權限的人員，必須是單位主要領導、領導機構成員、主管某方面工作或某些部門的領導人員；第二，他們的管理權限、職責與違法排放行為具有直接關系，如果其領導職務與排污的生產(chǎn)經(jīng)營活動沒有直接關系，則對違法排污不應當負直接責任。例如，《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》規(guī)定的“直接責任人員”就包括兩類： 1. 違法行為主要獲利者 認定“違法行為主要獲利者”，應當以其具有“主管人員”身份，與違法行為具有直接關系為前提，不能只看獲利的事實忽視其主管人員身份和在違法行為的直接作用。之所以將這些主體納入移送范圍是因為他們本身就是排污單位的主管人員，在其管理職責與決策權內(nèi)能對違法排污行為起到干預、防范的作用。他們要么是排污行為產(chǎn)生的生產(chǎn)經(jīng)營成果的獲得者，具有股東身份；要么是排污行為的直接受益人，如專門提供治污第三方服務的運營商、排污單位內(nèi)收入福利與違法排放行為掛鉤的人員。由于事業(yè)單位是公益法人，其排污行為成果難以確定獲利人，所以本條主要規(guī)定的是企業(yè)或者其他生產(chǎn)經(jīng)營者，對此可作兩點理解： 第一，在身份上，“主要獲利者”一般是排污單位管理層的成員，他們享有利潤分配權，并擔任一定的領導職務，對產(chǎn)生、排放污染物的經(jīng)營活動具有一定的決策權。考慮到組織形式存在差異，“主要獲利者”的認定應當具體問題具體分析，有些情況下，行為人雖不是股東，但通過投資關系、協(xié)議或者其他安排能夠?qū)嶋H支配公司企業(yè)行為的人，應當認定為“主要獲利者”。 但是，如果有確切的證據(jù)證明上述范圍內(nèi)的部分人員在決策、運營過程中，對《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》規(guī)定的違法行為表達了反對意見的，對其不適用移送措施。 第二，在主體功能與違法后果的因果聯(lián)系上，“主要獲利者”必須是因排污行為獲得經(jīng)濟利益的人，這需要根據(jù)違法單位的利益分配方案和當事人的約定來判斷?！缎姓鞴懿块T移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》第九條規(guī)定的“獲利”是指生產(chǎn)經(jīng)營形成的“紅利”，勞動者領取的工資、商業(yè)伙伴從排污者處購買的由違法排污形成的商品、服務不是《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》第九條規(guī)定的獲利行為。 2. “在生產(chǎn)、經(jīng)營中有決定權的管理、指揮、組織人員”要根據(jù)排污單位的內(nèi)部治理規(guī)則來確定。 “管理人員”是指在其崗位職責范圍內(nèi)有權決定建設項目開工暫停建設、排污設施設計監(jiān)督與使用、排放源監(jiān)控與監(jiān)測系統(tǒng)操作與維修、污染物處理設施使用等事項的人員，是有權對相關事項發(fā)出行為指令的人員。如果在其職責范圍內(nèi)沒有這些職權，但在實施違法行為中發(fā)揮了建議、勸告等意見且具有實質(zhì)違法內(nèi)容的人員，應當認定為教唆人員，按《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》中關于“其他直接責任人員”處理。 “指揮人員”是指根據(jù)管理人員做出的違法行為命令，而進行任務分解、人員分工，指導特定人員為達到違法效果而作出相應行為的指揮者。 “組織人員”是指按照管理人員和指揮人員的命令、意圖，進行人員組織、資源配置，并命令執(zhí)行人員實施違法行為的人員。 二、其他直接責任人員 “其他直接責任人員”是指以其身體行動執(zhí)行的操作人員，是排污單位中除管理者、指揮者、組織者之外的其他人員，他們可能是執(zhí)行管理者、指揮者、組織者的指令，也可能在沒有指令的情形下實際作出違法行為。應當對其實施的直接排放、傾倒、處置污染物行為，或者實際篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)行為負責，與直接責任人員的責任范圍有所不同。 主要參考：環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局編寫：《<環(huán)境保護法>四個配套辦法釋義》，中國民主法制出版社2015年版。 ——相關法律法規(guī)依據(jù)—— 《環(huán)境保護法》 第六十三條 企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留： ?。ㄒ唬┙ㄔO項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設，拒不執(zhí)行的； ?。ǘ┻`反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的； ?。ㄈ┩ㄟ^暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的； ?。ㄋ模┥a(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責令改正，拒不改正的。 《水污染防治法》 第九十二條 飲用水供水單位供水水質(zhì)不符合國家規(guī)定標準的，由所在地市、縣級人民政府供水主管部門責令改正，處二萬元以上二十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權的人民政府批準，可以責令停業(yè)整頓；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。 第一百二十二條 違反本法規(guī)定，造成大氣污染事故的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門依照本條第二款的規(guī)定處以罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本企業(yè)事業(yè)單位取得收入百分之五十以下的罰款。 第九十條 對違反本法規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染事故的單位，除依法承擔賠償責任外，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門依照本條第二款的規(guī)定處以罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本單位取得收入百分之五十以下的罰款；直接負責的主管人員和其他直接責任人員屬于國家工作人員的，依法給予處分。 第八十七條 違反本法規(guī)定，向農(nóng)用地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處五十萬元以上二百萬元以下的罰款，并可以將案件移送公安機關，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五日以上十五日以下的拘留；有違法所得的，沒收違法所得。 第九十條 違反本法規(guī)定，受委托從事土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風險評估、風險管控效果評估、修復效果評估活動的單位，出具虛假調(diào)查報告、風險評估報告、風險管控效果評估報告、修復效果評估報告的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門處十萬元以上五十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，禁止從事上述業(yè)務，并處五十萬元以上一百萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得。 前款規(guī)定的單位出具虛假報告的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上五萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，十年內(nèi)禁止從事前款規(guī)定的業(yè)務；構成犯罪的，終身禁止從事前款規(guī)定的業(yè)務。 本條第一款規(guī)定的單位和委托人惡意串通，出具虛假報告，造成他人人身或者財產(chǎn)損害的，還應當與委托人承擔連帶責任。 第九十一條 違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處五十萬元以上一百萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五千元以上二萬元以下的罰款： （一）未單獨收集、存放開發(fā)建設過程中剝離的表土的； （二）實施風險管控、修復活動對土壤、周邊環(huán)境造成新的污染的； （三）轉(zhuǎn)運污染土壤，未將運輸時間、方式、線路和污染土壤數(shù)量、去向、最終處置措施等提前報所在地和接收地生態(tài)環(huán)境主管部門的； （四）未達到土壤污染風險評估報告確定的風險管控、修復目標的建設用地地塊，開工建設與風險管控、修復無關的項目的。 第九十三條 違反本法規(guī)定，被檢查者拒不配合檢查，或者在接受檢查時弄虛作假的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負有土壤污染防治監(jiān)督管理職責的部門責令改正，處二萬元以上二十萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五千元以上二萬元以下的罰款。 第九十四條 違反本法規(guī)定，土壤污染責任人或者土地使用權人有下列行為之一的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負有土壤污染防治監(jiān)督管理職責的部門責令改正，處二萬元以上二十萬元以下的罰款；拒不改正的，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款，并委托他人代為履行，所需費用由土壤污染責任人或者土地使用權人承擔；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五千元以上二萬元以下的罰款： （一）未按照規(guī)定進行土壤污染狀況調(diào)查的； （二）未按照規(guī)定進行土壤污染風險評估的； （三）未按照規(guī)定采取風險管控措施的； （四）未按照規(guī)定實施修復的； （五）風險管控、修復活動完成后，未另行委托有關單位對風險管控效果、修復效果進行評估的。 土壤污染責任人或者土地使用權人有前款第三項、第四項規(guī)定行為之一，情節(jié)嚴重的，地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負有土壤污染防治監(jiān)督管理職責的部門可以將案件移送公安機關，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五日以上十五日以下的拘留。 《建設項目環(huán)境保護管理條例》 第二十三條 違反本條例規(guī)定，需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令關閉。 違反本條例規(guī)定，建設單位未依法向社會公開環(huán)境保護設施驗收報告的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令公開，處5萬元以上20萬元以下的罰款，并予以公告。 《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》（公安部、工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局聯(lián)合發(fā)文，公治[2014]853號） 第九條 《環(huán)境保護法》第六十三條規(guī)定的直接負責的主管人員是指違法行為主要獲利者和在生產(chǎn)、經(jīng)營中有決定權的管理、指揮、組織人員；其他直接責任人員是指直接排放、傾倒、處置污染物或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的工作人員等。 |
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