保護飲用水源地，一直以來都是地方政府工作的重中之重，確保飲用水安全是一項非常重要的民生工程。曾經發(fā)生的“威脅飲用水安全”的事件，如2007年5月，在太湖流域的梅梁灣和貢湖灣交界的貢湖水廠發(fā)生了震驚的取水口水源水污染事件，造成了嚴重的社會影響（http://blog.sciencenet.cn/blog-1475614-1038963.html）。對太湖流域的治理，從中央到地方都投入了大量的人力、物力、財力。

從《水污染防治法》，到各級政府的文件，無不對飲用水源的保護提出了明確的要求。2018年，生態(tài)環(huán)境部還專門開展了“全國集中式飲用水水源地環(huán)境保護專項行動”，派出督察組對各地飲用水源進行環(huán)保專項督查，當然也發(fā)現(xiàn)了不少問題。

保護保護飲用水源地，最重要的措施之一是劃定飲用水源保護區(qū)，并對保護區(qū)的保護提出嚴格的要求。飲用水源保護區(qū)的劃分，是一項技術工作，如《飲用水水源保護區(qū)劃分技術規(guī)范》（HJ338-2018）給出了劃定技術指引；但同時，飲用水源保護區(qū)的劃分不僅僅是一項技術工作。

根據(jù)相關法律法規(guī)，飲用水源地必須劃定一級、二級保護區(qū)，必要時劃定準保護區(qū)。那么，準保護區(qū)是不是保護區(qū)？什么時候屬于“必要時”？

第一個問題：根據(jù)全國人大環(huán)資委和原國家環(huán)保總局共同編著的《水污染防治法解讀》解釋:“飲用水水源準保護區(qū)不屬于飲用水水源保護區(qū)”；《水污染防治法釋義及實用指南》釋義“在飲用水水源保護區(qū)外圍劃定的準保護區(qū)，既要保證飲用水水源保護區(qū)的水質，還要進行建設，發(fā)展當?shù)氐慕洕?，提高當?shù)厝嗣袢罕姷纳钏健?。如此看來，飲用水源準保護區(qū)的確不是保護區(qū)。

根據(jù)以上釋義，并僅從字面意思理解，飲用水源準保護區(qū)不是保護區(qū)。但是，理解也僅限于此，不能理解成飲用水源準保護區(qū)就沒有限制、可以為所欲為。

首先，①水污染防治法第六十七條規(guī)定：“禁止在飲用水水源準保護區(qū)內新建、擴建對水體污染嚴重的建設項目；改建建設項目，不得增加排污量”。

②《飲用水水資源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》要求：“準保護區(qū)的水質標準應保證二級保護區(qū)的水質能滿足規(guī)定的標準。直向間接向水域排放廢水，必須符合國家及地方規(guī)定的廢水排放標準。當排放總量不能保證保護區(qū)內水質滿足規(guī)定的標準時，必須削減排污負荷”。

③《關于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》“重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)環(huán)境政策”規(guī)定：“集中式生活飲用水地表水源地二級保護區(qū)及準保護區(qū)應達到Ⅲ類標準及補充和特定項目要求”。

④《關于進一步加強飲用水水源安全保障工作的通知》規(guī)定：“全面排查飲用水水源保護區(qū)、準保護區(qū)內及上游地區(qū)的污染源，加強對可能影響飲水安全的制藥、化工、造紙、冶煉等重點行業(yè)、重點污染源的監(jiān)督管理，建立風險源名錄，從源頭控制隱患。一旦發(fā)生飲用水水源污染事故，要迅速查清并切斷污染來源，在當?shù)卣y(tǒng)一領導下，開展污染防控工作，確保群眾飲水安全”。

相應的規(guī)定還有不少。由此可見，準保護區(qū)的管理一點也不能松懈。

其次，環(huán)境影響評價該怎么辦？

《關于加強公路規(guī)劃和建設環(huán)境影響評價工作的通知》規(guī)定：“新建公路項目，應當避免穿越自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)、風景名勝區(qū)核心景區(qū)、飲用水水源一級保護區(qū)等依法劃定的需要特殊保護的環(huán)境敏感區(qū)。因工程條件和自然因素限制，確需穿越自然保護區(qū)實驗區(qū)、風景名勝區(qū)核心景區(qū)以外范圍、飲用水水源二級保護區(qū)或準保護區(qū)的，建設單位應當事先征得有關機關同意”，“為防范危險化學品運輸帶來的環(huán)境風險，對跨越飲用水水源二級保護區(qū)、準保護區(qū)和二類以上水體的橋梁，在確保安全和技術可行的前提下，應在橋梁上設置橋面徑流水收集系統(tǒng)，并在橋梁兩側設置沉淀池，對發(fā)生污染事故后的橋面徑流進行處理，確保飲用水安全”。

環(huán)保部在《關于新建衢州至寧德鐵路環(huán)境影響報告書的批復》中寫道：“項目跨越靈山港龍游飲用水水源準保護區(qū)已取得有關主管部門許可”。

因此，環(huán)評過程中應該關注飲用水源準保護區(qū)的問題，并提出相應的措施及要求。

第三，中央督察組督督查反饋案件，也提發(fā)現(xiàn)了不少飲用水源準保護區(qū)的問題。各地方政府都提出了整改目標、整改措施，如下表：

中央督察組督反饋問題與整改情況

第二個問題：什么時候應該劃定飲用水源準保護區(qū)？

飲用水源準保護區(qū)的作用，是“為涵養(yǎng)水源、控制污染源對飲用水水源水質的影響，保證飲用水水源二級保護區(qū)的水質而劃定，需實施水污染物總量控制和生態(tài)保護的區(qū)域”。因此，飲用水源準保護區(qū)的功能也非常重要，一旦劃定也是需要保護的。根據(jù)《飲用水水源保護區(qū)劃分技術規(guī)范》（HJ338-2018），規(guī)定如下：

保護區(qū)的劃定，不僅僅是一項技術工作。環(huán)境保護和經濟發(fā)展永遠都是一對矛盾，無論法律法規(guī)、政策，還是技術導則、標準，都不可能脫離經濟談環(huán)保。理論上，飲用水源保護區(qū)的范圍越大越好，這樣就可以確保飲用水源安全了；但是保護區(qū)太大了，一是范圍太大不利于監(jiān)督管理；二是保護區(qū)太大制約經濟發(fā)展。合理的情況是：在可以保證供水安全的情況下，科學劃定的保護區(qū)越小越好。

2007版飲用水源保護區(qū)劃分技術規(guī)范發(fā)布的時候，中國環(huán)境報2007年1月23日專門發(fā)表文章解讀，文章指出：飲用水源保護區(qū)的劃分“兼顧經濟發(fā)展與飲用水水源地環(huán)境保護之間的關系，提高飲用水水源保護區(qū)的科學性和合理性，便于降低污染防治成本”（http://shj./yysydxshjzl/yyssybh/201604/t20160424_335908.shtml）。

關于我國飲用水源保護區(qū)的劃分歷程，可以參考《飲用水水源保護區(qū)劃分技術規(guī)范(征求意見稿)編制說明》（2018年版）。

編制說明明確提出：由于當前水源環(huán)境保護面臨的形勢、保護要求和環(huán)境管理的重心均發(fā)生了較大變化，標準在使用過程中也發(fā)現(xiàn)一些難以解決的問題，亟需進行修訂。初期，各地劃分的飲用水源保護區(qū)范圍一般偏大，動不動就陸域縱深幾公里，范圍大了，環(huán)境問題就突出了。

“對于地方政府而言，往往由于建設項目在前，保護區(qū)劃分在后，強行清拆、關閉違法建設項目的難度很大；搬遷和賠償又涉及到用地指標和巨額資金，地方財政短時間內難以承受，造成不能按時完成整治任務又將面臨責任追究的雙重壓力。”

“為了解決保護區(qū)環(huán)境管理的困局，各地紛紛要求依據(jù)標準中的類比經驗法的最小值，調小保護區(qū)范圍，以減小整治資金不足和責任追究的壓力。這種不考慮水源保護的實際情況，一味為了規(guī)避監(jiān)管責任調小保護區(qū)范圍的做法，不利于水源安全?！?/p>

回到準保護區(qū)的問題。上述論述已經說明，飲用水源準保護區(qū)不屬于保護區(qū)。但是，該劃定為準保護區(qū)的，還是要劃的，且須按照有關法律法規(guī)進行保護。飲用水源保護區(qū)劃定的目的，就是解決經濟發(fā)展和供水安全的問題，這是核心。

為了更精確地理解飲用水源保護區(qū)劃分的范圍，建議了解關于水利方面的術語，參考《水利水電工程技術術語》（SL 26-2012），如：中泓線：沿河槽相鄰各橫斷面表面最大流速點的連線；流域：地表水及地下水的分水線所包含的集水或匯水區(qū)域；外坡腳等等。