| 根據(jù)《憲法》、《地方組織法》和《立法法》，省級(jí)政府和較大的市的政府不僅可以發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令、行政措施（表現(xiàn)為規(guī)范性文件），還可以制定地方政府規(guī)章，此為行政立法。目前，國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》對(duì)規(guī)章制定作出了具體規(guī)定，2003年3月1日施行的《安徽省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》（省政府令第149號(hào)）則規(guī)范了我省各級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的制定程序。合肥市政府作為“較大的市的政府”，既有權(quán)制定規(guī)范性文件，也有權(quán)制定規(guī)章。兩者既存在諸多相同之處，也存在明顯的區(qū)別。一、市政府規(guī)章與規(guī)范性文件的相同點(diǎn)（一）從作用來看，制定發(fā)布規(guī)章和規(guī)范性文件均是加強(qiáng)地方事務(wù)管理，提高政府工作效率，保障法律法規(guī)在本市有效實(shí)施的重要手段。（二）從制定程序上來看，市政府規(guī)章和規(guī)范性文件均應(yīng)當(dāng)包括立項(xiàng)、起草、政府法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查、決定、公布幾個(gè)環(huán)節(jié)，未按法定程序制定的規(guī)章、規(guī)范性文件均不具有相應(yīng)法律效力。（三）規(guī)章和規(guī)范性文件均屬于行政機(jī)關(guān)公文的范疇，均應(yīng)當(dāng)遵守《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》的相關(guān)規(guī)定。（四）從性質(zhì)來看，規(guī)章、規(guī)范性文件均屬于政府的抽象行政行為，都具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，均可以作為具體行政行為的依據(jù)。（五）名稱來看，規(guī)章一般稱“辦法”、“規(guī)定”、“決定”等，規(guī)范性文件除可稱“辦法”、“規(guī)定”、“決定”外，還可以用“意見”、“通知”、“通告”等。但是，規(guī)章與規(guī)范性文件均不得稱“條例”。因此，不宜僅從名稱來區(qū)分規(guī)章與規(guī)范性文件。二、市政府規(guī)章與規(guī)范性文件的主要區(qū)別（一）從制定主體來看，各級(jí)行政機(jī)關(guān)均有權(quán)制定規(guī)范性文件，而地方政府規(guī)章只有省級(jí)政府和較大的市的政府才有權(quán)制定，本省范圍內(nèi)，除省政府外，僅合肥、淮南兩市政府作為“較大的市”的政府有權(quán)制定地方政府規(guī)章。（二）從兩者效力來看，制定規(guī)章屬于立法活動(dòng)，規(guī)章效力高于政府規(guī)范性文件。地方政府規(guī)章和國務(wù)院部門規(guī)章效力是同等的，政府規(guī)章可以和國務(wù)院部門規(guī)章不一致，規(guī)范性文件內(nèi)容不得與規(guī)章相抵觸；按照《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院審理案件參照規(guī)章，沒有規(guī)定可以參照規(guī)范性文件；按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定，公民、法人和其他組織若認(rèn)為規(guī)范性文件違法或者不當(dāng)，則可以在申請(qǐng)對(duì)具體行政行為復(fù)議的同時(shí)，要求一并審查，而對(duì)于規(guī)章則不得在復(fù)議申請(qǐng)中提出審查的要求，即“可以告紅頭文件而不能告規(guī)章”。（三）從兩者內(nèi)容來看，規(guī)章內(nèi)容既包括為加強(qiáng)地方事務(wù)管理的創(chuàng)設(shè)性規(guī)范，也包括為執(zhí)行法律、法規(guī)的執(zhí)行性規(guī)范，所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)較全面、系統(tǒng)；而規(guī)范性文件則較專一、狹窄，有較強(qiáng)的針對(duì)性，更多地表現(xiàn)為對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行、補(bǔ)充，以實(shí)現(xiàn)其所創(chuàng)設(shè)的權(quán)利義務(wù)，或者使其更切合本地的實(shí)際情況。（四）從兩者權(quán)限來看，按照《行政處罰法》的規(guī)定，規(guī)章具有警告、一定數(shù)額罰款的設(shè)定權(quán)，而規(guī)范性文件不得設(shè)定處罰條款；按照《行政處罰法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以通過規(guī)章委托符合法定條件的組織實(shí)施行政處罰，按照《行政許可法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，可以依據(jù)規(guī)章委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，規(guī)范性文件則不具有上述權(quán)限；按照《行政處罰法》、《行政許可法》的規(guī)定，規(guī)章可以在上位法規(guī)定的行政處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)作出具體規(guī)定或者在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定，而一般不宜通過規(guī)范性文件作相應(yīng)規(guī)定。（五）從制定程序來看，市政府規(guī)章必須經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議審議通過，而規(guī)范性文件可以經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議審議，也可以由政府負(fù)責(zé)人直接簽署；市政府規(guī)章必須在市政府公報(bào)和本行政區(qū)域內(nèi)公開發(fā)行的報(bào)紙上及時(shí)公布，而規(guī)范性文件公布方式較為隨意，一般只要通過適當(dāng)途徑使管理相對(duì)人周知即可，我市規(guī)定市政府規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在市政府公報(bào)上及時(shí)刊登。市政府規(guī)章發(fā)布后，應(yīng)當(dāng)報(bào)有關(guān)市人大、省政府、省人大、國務(wù)院備案審查，而規(guī)范性文件只需要報(bào)省政府備案審查。（六）從結(jié)構(gòu)上來看，規(guī)章一般有較為完整的章、節(jié)、條、款、項(xiàng)和總則、分則、附則等結(jié)構(gòu)，而規(guī)范性文件相對(duì)較為簡略；并且前者具有由假定、處理、制裁（獎(jiǎng)勵(lì)）三部分組成的規(guī)范結(jié)構(gòu)，后者主要由三部分或其中二者組成，體現(xiàn)較強(qiáng)的執(zhí)行性。對(duì)某一事項(xiàng)的規(guī)范，是制定規(guī)章還是制定規(guī)范性文件，主要是根據(jù)其內(nèi)容確定的。 |
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