本文為英國楊威及合伙人（城市規(guī)劃）事務(wù)所董事長、英國社會科學(xué)院院士，楊威在中國土地學(xué)會土地規(guī)劃分會年會上的主題報告，已經(jīng)報告人審閱。

目前，全球面臨著人口迅速增長、氣侯變化、人道災(zāi)難、迅速的城市化（和某些地區(qū)的逆城市化）、自然和人為災(zāi)難、水/空氣/噪音污染、水和能源短缺、自然棲息地和文化遺產(chǎn)的損失、貧窮和不平等、食品安全、經(jīng)濟政治危機等各種挑戰(zhàn)。

21世紀是一個城市化的世紀，僅在100年前，全球城鎮(zhèn)化率只有20%，2010年達到了50%，預(yù)計到本世紀中葉將達到70%。但是，目前全球很多地方的城鎮(zhèn)化發(fā)展是一種低水平發(fā)展，聯(lián)合國人居組織對125個發(fā)展中國家城市的研究發(fā)現(xiàn)，其城市土地開發(fā)速度大約是人口增長速度的兩倍。

聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(Sustainable Development Goals) 在2015年予以通過，旨在從2015年到2030年間以綜合方式徹底解決社會、經(jīng)濟和環(huán)境三個維度的發(fā)展問題，轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展道路。

第一次，城市的影響和機遇成為一個專題得到關(guān)注，可持續(xù)發(fā)展目標第11條，專門提出了可持續(xù)城市和社區(qū)的目標，以實現(xiàn)城市和人居環(huán)境的包容、安全、彈性和可持續(xù)。

2016年10月在厄瓜多爾基多召開的聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會通過了《新城市議程》，為全球共同實現(xiàn)可持續(xù)城市和社區(qū)目標勾勒了框架。《新城市議程》是聯(lián)合國指導(dǎo)世界各國未來20年住房和城市可持續(xù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，強調(diào)了“所有人的城市”這一基本理念，即為了建設(shè)更為包容、安全的城市必須做出以下改變。

第一，必須系統(tǒng)研究城市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，采取綜合規(guī)劃的手段，改變部門規(guī)劃的思路，開展城市與區(qū)域規(guī)劃，要為所有人、特別是弱勢人群提供住房、基本公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施；

第二，積極開展不同層面的互動與合作，實現(xiàn)良好的社會治理；

第三，提高決策者和領(lǐng)導(dǎo)人對于城市問題的認識水平和責(zé)任感，積極推動創(chuàng)新和改革；

第四，強化監(jiān)測與監(jiān)督，建立數(shù)據(jù)系統(tǒng)，推動社會參與城市規(guī)劃與管理。

另外，《新城市議程》強調(diào)了3個重要的發(fā)展促進要素

第一，規(guī)定和法規(guī)

第二，城市規(guī)劃和設(shè)計

第三，地方金融機制

城市規(guī)劃被廣泛認可為一個可以促進全世界可持續(xù)發(fā)展的重要工具，可以幫助確立中、長期目標,通過理性的資源組織,實現(xiàn)符合集體利益的發(fā)展愿景。它并不是針對某一個利益集團的發(fā)展愿景，而是針對于每一個人的發(fā)展愿景。

然而，目前世界上發(fā)展最快的國家反而規(guī)劃專業(yè)人員最少，英國每10萬人中有38個注冊規(guī)劃師，而在印度每10萬人里面只有0.23個城市規(guī)劃師，在最需要發(fā)展、最需要知識和技能的地方，相應(yīng)的技能最為短缺。

追本溯源，現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃理論創(chuàng)建的根本目的是社會的改良，實現(xiàn)人的幸福、健康和良好狀態(tài)。而影響人們幸福感受最重要的因素是健康、就業(yè)和社會關(guān)系狀態(tài)。

《新城市議程》對中國有非常大的指導(dǎo)借鑒意義，我國過去幾十年的高速城鎮(zhèn)化發(fā)展更偏重于物化，而城市規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展的根本目的不是僅為了發(fā)展本身，更不是為了房地產(chǎn)開發(fā)，而是為了提高整體社會的健康和幸福。

每個人都有社會和自然兩個屬性，人不能獨立存在，需要在社會、社區(qū)中找到歸屬感，同時與自然和諧共生。城市規(guī)劃要解決好人、社會和自然三者之間的關(guān)系，使得抽象政策具體人性化地落地，通過整合各方面要素，運用一體化的空間規(guī)劃手段，實現(xiàn)低成本、本地化地綠色低碳發(fā)展。而以人為本一定要和科學(xué)的尺度相結(jié)合。比如，人有一定的生理上限，每個人每天上班的理想通勤時間為40分鐘，如果超出這個尺度，產(chǎn)業(yè)和居住空間本身再好，也很難達到宜居狀態(tài)。目前一些地方的規(guī)劃仍停留在人的基本需求，比如有房住，有車開，從A到B有路可達，但其品質(zhì)和體驗并不好，城市的品質(zhì)應(yīng)該從基本的保障功能提升到舒適和享受功能，激發(fā)人的主動能動性，從而進一步激發(fā)社會經(jīng)濟和文化的發(fā)展。如果空間不是為人設(shè)計的，而是為車設(shè)計的，這個社會不可能有活力。上個世紀60、70年代西方以汽車為主導(dǎo)的城市規(guī)劃犯過很多錯誤，但這些并沒有被我們吸取，很多地方還在復(fù)制錯誤。

英國的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系沒有國土規(guī)劃和城市規(guī)劃之分，覆蓋整體城鄉(xiāng)范圍。空間規(guī)劃與土地利用分區(qū)規(guī)劃的主要區(qū)別在于以下四個方面：

第一，前瞻性，關(guān)注長遠發(fā)展機制；

第二，綜合性，關(guān)注于所有和建設(shè)相關(guān)的活動，包括生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、歷史保護、環(huán)境、林業(yè)、社會經(jīng)濟、城市形態(tài)、地形地貌、水利等各個方面，英國任何與建筑相關(guān)的活動都需要規(guī)劃部門來許可；

第三，包容性，強調(diào)社會各個階層和相關(guān)群體的共同參與，強調(diào)公眾服務(wù)性；

第四，行動導(dǎo)向性，關(guān)注具體可行的實施計劃，落實到具體空間、形態(tài)和尺度。

英格蘭是世界上人口最稠密的地區(qū)，英格蘭每平方公里404人，人口平均密度與河北省相似，面積與安徽省相似。英國的規(guī)劃體系包括國家和地方兩個層級。由國家制定規(guī)劃政策框架、總體規(guī)劃原則，確定總體住宅和就業(yè)指標；地方制定地方發(fā)展框架，確定城市未來發(fā)展項目的具體位置及其性質(zhì)，而非根據(jù)用地性質(zhì)進行分區(qū)規(guī)劃，中央對地方的發(fā)展框架進行審批，具體規(guī)劃項目的審批根據(jù)地方發(fā)展框架執(zhí)行。規(guī)劃部門是審批任何形式建設(shè)項目的唯一部門，生態(tài)、環(huán)境署和英國遺產(chǎn)部門對規(guī)劃具有一票否決權(quán)。

英國對于城市的管控非常嚴格。英格蘭的建成區(qū)（包括城市綠地和私家花園）只占總國土面積的8.9%。英格蘭根據(jù)生物多樣性和自然地理景觀特征劃分成159個國家特色區(qū)域；城市綠帶圍繞14個城市區(qū)域，占國土面積12.5%；10個國家公園，33個重要自然美景區(qū)域，占國土面積的40%，這些區(qū)域不是禁止發(fā)展，而是限制發(fā)展，周邊的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村基本保持原狀，不允許大規(guī)模新興發(fā)展，保證了英國城市周邊有大量的開放空間，提升了城市的宜居性，同時也限制了城市土地的蔓延。

大倫敦包括32個自治區(qū)（市）和3個建設(shè)委員會，倫敦都市區(qū)域涵蓋了周邊的通勤區(qū)域，遠遠大于倫敦市行政范圍本身。目前倫敦市政府正在開展大倫敦規(guī)劃，其內(nèi)容涵蓋良性增長政策、空間發(fā)展模式、設(shè)計、住宅、社會基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟、遺產(chǎn)和文化、綠色基礎(chǔ)社會和自然環(huán)境、可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施、交通、倫敦投資規(guī)劃和監(jiān)測等方面，是未來25年倫敦發(fā)展的框架。大倫敦規(guī)劃強調(diào)公平性，關(guān)注滿足人口增長需要的住宅建設(shè)，支持中小型企業(yè)在倫敦發(fā)展，關(guān)注弱勢群體和整個產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

大倫敦規(guī)劃指出倫敦存在每年31億的投資缺口，市政府正在思考如何利用土地價值的提升保證未來的長久發(fā)展，使得地價增長能夠被政府長期使用，而不是被開發(fā)商一次性利用。另外，大倫敦規(guī)劃和周邊區(qū)域之間的發(fā)展緊密銜接，綜合考慮了重要經(jīng)濟走廊建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施提升，以及合作監(jiān)管機制等。

在實施性方面，根據(jù)具體的土地使用現(xiàn)狀，保證可以落地的項目才會放到規(guī)劃中，比如新的地鐵線、快速火車、輕軌以及發(fā)展更新區(qū)域等，具體情況具體分析，最終整合在一起。大倫敦規(guī)劃由市政府制定統(tǒng)一的方向和政策，每個自治區(qū)（市）有自己的規(guī)劃權(quán)限和發(fā)展目標，但是所有150戶以上的項目、超過30米以上的建筑，和倫敦綠帶內(nèi)發(fā)展的項目都要通過市政府統(tǒng)一審核。各區(qū)對本地的土地使用情況評估之后，大倫敦規(guī)劃確定了每個地方未來10年的住宅增長指標和產(chǎn)業(yè)用途使用面積分類。

大數(shù)據(jù)是影響規(guī)劃的重要因素，2015年倫敦公共交通通達水平、城市更新區(qū)域、空氣質(zhì)量及空氣質(zhì)量關(guān)注區(qū)域等均有長期監(jiān)測的微觀數(shù)據(jù)支持。2014年倫敦市政廳、32個地方自治區(qū)和3個管理委員會共同建立了倫敦規(guī)劃發(fā)展數(shù)據(jù)庫，倫敦的任何規(guī)劃從審批、建設(shè)到建成在網(wǎng)站上定期更新，與英國國土測繪同步。英格蘭國土綜合測繪是英國空間規(guī)劃重要的實施基礎(chǔ)，始于1086年開始，主要對不動產(chǎn)所有人進行登記。20世紀30年代第一次土地利用調(diào)查，每棟建筑都實現(xiàn)了數(shù)字化，在網(wǎng)上公開并可以下載。另外，地方政府也有公開規(guī)劃數(shù)據(jù)，包含保護區(qū)、防洪區(qū)、生態(tài)保護區(qū)域、紅線等所有規(guī)劃要素，因此無論從專業(yè)規(guī)劃角度、政府管理角度、市民監(jiān)管角度，都可以了解地方基礎(chǔ)信息和要求，提升了規(guī)劃總體水平。

大數(shù)據(jù)對規(guī)劃行業(yè)影響很大，但數(shù)字公司無法代替規(guī)劃師的責(zé)任，數(shù)據(jù)為我們提供一手信息，但整合信息和人性化、創(chuàng)造性的設(shè)計仍要通過規(guī)劃師完成，創(chuàng)新性應(yīng)是規(guī)劃行業(yè)未來發(fā)展的要點。

運用一體化空間規(guī)劃路徑落實綠色低碳理念，首先要對本底資源有清晰的認識，加強部門之間的信息和數(shù)據(jù)共享，制訂明確、可實施的愿景，保證規(guī)劃對環(huán)境、社會等產(chǎn)生積極影響。更加關(guān)注規(guī)劃的實施和落地，建立長期反饋機制，及時對規(guī)劃進行調(diào)整和更新。

我們編寫的《黃河故道（睢寧段）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃》是江蘇省多規(guī)合一試點、黃河故道流域適度規(guī)模土地綜合整治試點，以及同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點。睢寧縣是農(nóng)業(yè)大縣，具有豐富的生態(tài)濕地資源、山水資源和歷史文化積淀。睢寧縣布局規(guī)整，村莊分布密集；而空間尺度相似的英國肯特郡，城鄉(xiāng)布局更加多樣化，和自然生態(tài)有機結(jié)合。

睢寧縣農(nóng)村居住點存在總量偏大，人均用地和戶均用地規(guī)模大且分散，村莊密度大、容積率低、基礎(chǔ)設(shè)施落后、生活環(huán)境較差，以及空心村等問題。我們通過開展社區(qū)調(diào)研和研討，深入了解本地居民生產(chǎn)生活的需求，明確了基本公共設(shè)施清單，如老年中心、幼兒園、小學(xué)、圖書室、社區(qū)醫(yī)院等，保證了新建社區(qū)的宜居水平，提高了人們在本地居住的意愿。

我們運用英國空間規(guī)劃方法，不以人均占地面積進行指標性的規(guī)劃，而是在土地利用規(guī)劃中對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的形態(tài)和建筑密度予以規(guī)劃，這樣既可以保障城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的不同發(fā)展特色，也保證了土地使用效率和面積準確性。另外，規(guī)劃將城鎮(zhèn)形式特色分為“城市”、“城鎮(zhèn)”和“旅游特色鎮(zhèn)”三種，以此為基礎(chǔ)確定平均居住區(qū)凈密度，城市特色類型為80-90戶/公頃，以多層和局部小高層住宅為主；城鎮(zhèn)特色類型為55-60戶/公頃，以多呈住宅為主；鄉(xiāng)村居住凈密度為35-40戶/公頃，以中多層和聯(lián)排住宅為主?？紤]到不同城市功能和形態(tài)中居住用地的比例不同，設(shè)定縣城所在地城鎮(zhèn)居住用地占全部建設(shè)用地的35%，一般城市區(qū)取55%，旅游特色城鎮(zhèn)取50%，鄉(xiāng)村取75%。通過對農(nóng)村農(nóng)居民點用地進行整理，可整理土地20608公頃，除去城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的5876公頃，可節(jié)約14732公頃，人均占地面積105平方米/人。

在對居民點進行布局的同時，我們提出了整體提升區(qū)域生態(tài)基底的策略，旨在構(gòu)建一體化生態(tài)體系，建立完整的綠色基礎(chǔ)設(shè)施體系、提高地區(qū)生物多樣性、優(yōu)化區(qū)域水體空間格局、優(yōu)化綠色開放空間布局、打造鄉(xiāng)村田園景觀。同時，針對睢寧的土地利用情況和現(xiàn)有基礎(chǔ)，探索一、二、三產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系和未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展路徑，制定農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)利用策略，讓每一個居住在鄉(xiāng)村節(jié)點的居民都有相應(yīng)的經(jīng)濟活動支撐他們的生活。

我們的規(guī)劃經(jīng)過5年的落地實施，取得了非常顯著的效果。本地的人居水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展都得到了較大提升。但我們也發(fā)現(xiàn)在規(guī)劃落地中，地方政府比較偏重于點狀建設(shè)，總體生態(tài)格局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合布局發(fā)展建設(shè)尚有待進一步深化。另外，落地村鎮(zhèn)規(guī)劃的設(shè)計邊界較為機械，與周邊山水環(huán)境的有機融合尚需提升。

中國國土空間規(guī)劃體系的改革既勢在必行，又恰逢其時。我認為國土空間規(guī)劃體的政策和技術(shù)改革應(yīng)重點關(guān)注以下幾個方面。第一，要統(tǒng)籌開展國土空間規(guī)劃，合理布局國土空間，關(guān)注氣候變化、山水生態(tài)格局、生物多樣性、原有土壤和地質(zhì)特質(zhì)、居民點和產(chǎn)業(yè)布局合理化等要素，依法明確權(quán)重，確立生態(tài)和文化遺產(chǎn)保護、應(yīng)對氣候變化要素的絕對優(yōu)先權(quán)。第二，要簡化和統(tǒng)一國土和規(guī)劃的土地利用分類。第三，科學(xué)的信息是實現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)，應(yīng)實現(xiàn)地形圖、土地信息的數(shù)字化、公開化，保密部分單獨加密，各種控制性用地條件信息實現(xiàn)統(tǒng)一系統(tǒng)管理（公開化、網(wǎng)絡(luò)化）。

我在2011年提出的21世紀田園城市空間規(guī)劃方法，是借鑒中醫(yī)的空間規(guī)劃方法，通過山水林田湖的綜合梳理為城市提供綠色有機框架，抵御全球氣侯變化，構(gòu)筑生物多樣性環(huán)境；圍繞居民需求，提供社會經(jīng)濟軟基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵低碳生活方式；塑造與自然有機聯(lián)系的人性化城市空間形態(tài)，打造城市獨有的文化氣質(zhì)；建立以人為本的低碳能源、低碳交通，與現(xiàn)代信息系統(tǒng)相配合的21世紀世紀田園城市。

中國國土空間規(guī)劃體系的建立需要我們整體規(guī)劃行業(yè)的創(chuàng)新性發(fā)展來作為支撐。規(guī)劃師應(yīng)該擁有全球視野，具有國際眼界和長遠眼光，掌握最新知識和技能；要對職業(yè)道德和尊嚴應(yīng)該有更深刻的認識；要與不同的社會群體建立信任關(guān)系和有效聯(lián)系；要有領(lǐng)導(dǎo)力，有綜合協(xié)作各個相關(guān)專業(yè)，塑造可持續(xù)、智慧和美麗的未來的能力；要有創(chuàng)新技能，能夠運用綜合技能創(chuàng)造美好場所，提供解決復(fù)雜問題的創(chuàng)新解決方案和機制。

衷心期望我們能夠利用國土空間規(guī)劃改革的契機，重新整合規(guī)劃行業(yè)和規(guī)劃體系，實現(xiàn)城景相融、綠水相通、文化傳承、經(jīng)濟繁榮的田園中國美好愿景。