最高人民法院

判斷某項規(guī)定屬于效力性強制性規(guī)定還是管理性強制性規(guī)定的根本在于違反該規(guī)定是否嚴重侵害國家、集體和社會公共利益

??作者：唐青林 李舒  楊?。ū本﹥筛咧卮笠呻y案件律師團隊） 

閱讀提示：識別效力性強制性規(guī)定與管理性強制性規(guī)定一直是司法實踐中的難題，也時常發(fā)生爭議。本案例最高法院認為，判斷的根本在于違反規(guī)定是否嚴重侵害國家、集體和社會公共利益。本書作者另檢索了識別效力性強制性規(guī)定與管理性強制性規(guī)定的相關案例，梳理出相關裁判規(guī)則（見延伸閱讀），供讀者朋友借鑒參考。

正確理解、識別效力性強制性規(guī)定與管理性規(guī)定，不僅關系到民商事合同效力維護，還影響市場交易的安全與穩(wěn)定。判斷某項規(guī)定屬于效力性強制性規(guī)定還是管理性強制性規(guī)定的根本在于違反該規(guī)定的行為是否嚴重侵害國家、集體和社會公共利益，是否需要國家權力對當事人意思自治行為予以干預。

一、泡崖鄉(xiāng)政府與順達公司簽訂租賃合同，約定泡崖鄉(xiāng)政府將集體所有的林地租賃給順達公司，用于軍事訓練。

二、遼寧高院判決認定案涉租賃合同無效。

三、泡崖鄉(xiāng)政府不服遼寧高院判決，向最高法院申請再審，主張《中華人民共和國森林法》第十五條、《中華人民共和國土地管理法》第五十四條的規(guī)定屬于管理性規(guī)定，案涉租賃合同合法有效。

四、最高法院維持認定案涉租賃合同無效，裁定駁回泡崖鄉(xiāng)政府的再審申請。

案涉租賃合同無效的原因在于：《中華人民共和國森林法》第十五條規(guī)定，“下列森林、林木、林地使用權可以依法轉讓，也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地：……”。《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)建設……?！?/span>最高法院認為，判斷某項規(guī)定屬于效力性強制性規(guī)定還是管理性規(guī)定的根本在于違反該規(guī)定的行為是否嚴重侵害國家、集體和社會公共利益，是否需要國家權力對當事人意思自治行為予以干預。土地制度是我國的根本制度，保護森林關系到國家的根本利益，違反上述規(guī)定改變林地用途，將會損害國家、集體和社會公共利益。因此，上述規(guī)定屬于效力性強制性規(guī)定。

本案泡崖鄉(xiāng)政府違反上述規(guī)定將屬于農(nóng)民集體所有的林地租賃給順達公司，用于軍事訓練，改變了林地用途，故應當認定無效。

前事不忘、后事之師。為避免未來發(fā)生類似敗訴，提出如下建議：

一、經(jīng)梳理相關案例的裁判規(guī)則，識別效力性強制性規(guī)定的方法是，法律、行政法規(guī)明確規(guī)定了違反該規(guī)定導致合同無效，或者雖法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定違反將導致合同無效，但違反該規(guī)定如使合同繼續(xù)有效將損害國家利益和社會公共利益。但如何認定國家利益和社會公共利益，亦屬難題。

二、我國實行嚴格的土地用途管制制度，當事人無權租賃集體土地用于非農(nóng)建設。當事人租賃集體土地用于非農(nóng)建設的，租賃合同無效，且可能面臨行政處罰。

三、2015年全國人民代表大會常務委員會審議通過的《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定》規(guī)定，針對三十三個試點區(qū)域，“暫時調(diào)整實施集體建設用地使用權不得出讓等的規(guī)定。在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。”據(jù)此，試點區(qū)域的集體經(jīng)營性建設用地使用權可以以租賃方式入市交易。

《中華人民共和國森林法》

第十五條  下列森林、林木、林地使用權可以依法轉讓，也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地 ：

（一）用材林、經(jīng)濟林、薪炭林；

（二）用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的林地使用權；

（三）用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權；

（四）國務院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權。

依照前款規(guī)定轉讓、作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件的，已經(jīng)取得的林木采伐許可證可以同時轉讓，同時轉讓雙方都必須遵守本法關于森林、林木采伐和更新造林的規(guī)定。

除本條第一款規(guī)定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用權不得轉讓。

具體辦法由國務院規(guī)定。

《中華人民共和國土地管理法》

第六十三條  農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。

第八十一條 擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。

《中華人民共和國合同法》

第五十二條  有下列情形之一的，合同無效：

……

（五）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。

《最高人民法院關于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋(二)》

第十四條  合同法第五十二條第（五）項規(guī)定的“強制性規(guī)定”，是指效力性強制性規(guī)定。

以下為本案在最高法院審理階段，裁判文書中“本院認為”部分就該問題的論述：

原審判決認定涉案林地租賃合同無效符合法律規(guī)定。

《中華人民共和國森林法》第十五條規(guī)定，森林、林木、林地使用權可以依法轉讓，也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)建設。涉案林地屬于農(nóng)民集體所有，租賃合同約定泡崖鄉(xiāng)政府將相關林地租賃給順達公司，用于軍事訓練，改變了林地用途，該林地租賃合同違反了《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國土地管理法》的強制性規(guī)定，依法應當認定無效。

泡崖鄉(xiāng)政府申請再審稱《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國土地管理法》的上述規(guī)定屬于管理性規(guī)定，不屬于效力性強制性規(guī)定，并不必然導致合同無效。本院認為，正確理解、識別效力性強制性規(guī)定與管理性規(guī)定，不僅關系到民商事合同效力維護，還影響市場交易的安全與穩(wěn)定。人民法院應當根據(jù)法律法規(guī)的意旨，權衡相互沖突的權益，綜合認定《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國土地管理法》的有關規(guī)定屬于效力性強制性規(guī)定還是管理性規(guī)定。判斷某項規(guī)定屬于效力性強制性規(guī)定還是管理性規(guī)定的根本在于違反該規(guī)定的行為是否嚴重侵害國家、集體和社會公共利益，是否需要國家權力對當事人意思自治行為予以干預。土地制度是我國的根本制度，保護森林關系到國家的根本利益，違反《中華人民共和國森林法》第十五條、《中華人民共和國土地管理法》第六十三條的規(guī)定改變林地用途，將會損害國家、集體和社會公共利益。因此，《中華人民共和國森林法》第十五條、《中華人民共和國土地管理法》第六十三條屬于效力性強制性規(guī)定。泡崖鄉(xiāng)政府違反該規(guī)定將涉案林地租賃給順達公司用于軍事訓練，改變了林地用途，原審判決認定該林地租賃合同無效符合法律規(guī)定精神。

大連順達房屋開發(fā)有限公司與瓦房店市泡崖鄉(xiāng)人民政府土地租賃合同糾紛申訴、申請民事裁定書[最高人民法院（2016）最高法民申1223號]

裁判規(guī)則一：如何識別效力性強制性規(guī)定，目前尚缺乏明確統(tǒng)一的標準。故即使將公司法第二十一條規(guī)定作為效力性強制性規(guī)定，也不屬于適用法律確有錯誤。

案例1：新疆信潤發(fā)商貿(mào)有限公司房屋租賃合同糾紛申訴、申請民事裁定書[最高人民法院（2016）最高法民申3029號]認為，“信潤發(fā)公司關于二審判決適用法律錯誤的理由不成立。（一）如何識別效力性強制性規(guī)定，目前尚缺乏明確統(tǒng)一的標準。故即使本案二審判決將公司法第二十一條規(guī)定作為效力性強制性規(guī)定，也不屬于適用法律確有錯誤。（二）公司法第二百一十六條規(guī)定，高級管理人員是指公司的經(jīng)理、副經(jīng)理、財務負責人，上市公司董事會秘書和公司章程規(guī)定的其他人員。關聯(lián)關系是指公司控股股東、實際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員與其直接或者間接控制的企業(yè)之間的關系，以及可能導致公司利益轉移的其他關系。但是，國家控股的企業(yè)之間不僅因為同受國家控股而具有關聯(lián)關系。根據(jù)原審查明的事實，信潤發(fā)公司六位股東中，有五位均在兗礦公司任部門正職或副職，這五位股東共計持股80%，其中的張大鵬、程穩(wěn)分別任計劃財務部部長、副部長，兗礦公司總經(jīng)理謝書勝在2011年8月前也是信潤發(fā)公司股東。二審判決認定信潤發(fā)公司與兗礦公司簽訂《租賃合同》屬于關聯(lián)交易并無不當?！?/span>

裁判規(guī)則二：法律、行政法規(guī)明確規(guī)定了違反該規(guī)定導致合同無效或雖法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定違反將導致合同無效，但違反該規(guī)定如使合同繼續(xù)有效將損害國家利益和社會公共利益的，應為效力性強制性規(guī)定；法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定僅關系當事人利益的，該規(guī)定僅是為了行政管理或秩序管理需要的，一般為管理性強制性規(guī)定。

案例2：西昌市黃聯(lián)關鎮(zhèn)哈土村村民委員會與四川西昌瀘山鐵合金有限責任公司合合同糾紛二審民事判決書[四川省高級人民法院（2015）川民終字第442號]認為，“村民委員會作為基層群眾性自治組織，有權進行民事法律行為，代表村民集體處分相關財產(chǎn)、簽訂有關合同?！吨腥A人民共和國合同法》第五十二條第（五）項規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的合同無效。最高人民法院《關于適用﹤中華人民共和國合同法﹥?nèi)舾蓡栴}的解釋（二）》第十四條規(guī)定，合同法第五十二條第（五）項規(guī)定的‘強制性規(guī)定’，是指效力性強制性規(guī)定。因此，只有違反效力性強制性規(guī)定的合同才是無效合同。而法律、行政法規(guī)明確規(guī)定了違反該規(guī)定導致合同無效或雖法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定違反將導致合同無效，但違反該規(guī)定如使合同繼續(xù)有效將損害國家利益和社會公共利益的，應為效力性強制性規(guī)定；法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定僅關系當事人利益的，該規(guī)定僅是為了行政管理或秩序管理需要的，一般為管理性強制性規(guī)定。國務院《關于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》第二部分‘集體經(jīng)濟組織要加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理’之第（五）項規(guī)定‘……涉及集體資產(chǎn)管理的重大事項，必須經(jīng)過民主討論決定。要保障集體經(jīng)濟組織成員有效地行使對集體資產(chǎn)的監(jiān)督權、決策權，發(fā)揮集體經(jīng)濟組織成員參與管理的積極性。……。’該通知僅是針對加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的管理性規(guī)定，并非法律、行政法規(guī)，更不是效力性強制性規(guī)定?！?/span>

案例3：楊玉鳳與成都福瑞置業(yè)有限公司商品房預售合同糾紛民事申請再審裁定書[四川省高級人民法院（2016）川民申1226號]認為，“最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第十四條規(guī)定，合同法第五十二條第（五）項規(guī)定的‘強制性規(guī)定’，是指效力性強制性規(guī)定。對于如何識別效力性強制性規(guī)定，在肯定性識別上，首先的判斷標準是該強制性規(guī)定是否明確規(guī)定了違反的后果是合同無效，如果規(guī)定了違反的后果是導致合同無效，該規(guī)定屬于效力性強制性規(guī)定。其次，法律、行政法規(guī)雖然沒有規(guī)定違反將導致合同無效的，但違反該規(guī)定如使合同繼續(xù)有效將損害國家利益和社會公共利益的，也應當認定該規(guī)定是效力性強制性規(guī)定。《中華人民共和國消防法》有關未經(jīng)消防驗收的建筑工程不得投入使用的規(guī)定，是為了規(guī)范建設單位的行為，而非開發(fā)商與買受人之間的房屋買賣關系，因此該規(guī)定屬于管理性規(guī)定，該管理性規(guī)定不影響雙方在購房合同中對房屋交付條件的約定的效力。故楊玉鳳提出合同約定的交付條件違反法律的強制性規(guī)定，理由不能成立?！?/span>

案例4：中山澳碧制衣有限公司與蔣秀敏特許經(jīng)營合同糾紛再審復查與審判監(jiān)督民事裁定書[廣東省高級人民法院（2015）粵高法民三申字第59號]認為，“強制性規(guī)定可以分為強制規(guī)定和禁止規(guī)定。強制規(guī)定，是指命令當事人應為一定行為之法律規(guī)定；禁止規(guī)定，是指命令當事人不得為一定行為之法律規(guī)定。根據(jù)對合同效力導致的結果，強制性規(guī)定可劃分為效力性強制性規(guī)定與管理性強制性規(guī)定。效力性強制性規(guī)定指法律及行政法規(guī)明確規(guī)定違反了這些禁止性規(guī)定將導致合同無效或者合同不成立的規(guī)范,或者是法律及行政法規(guī)雖然沒有明確規(guī)定違反這些禁止性規(guī)范后將導致合同無效或者不成立,但是違反了這些禁止性規(guī)范后,如果使合同繼續(xù)有效將損害國家利益和社會公共利益的規(guī)范。管理性強制性規(guī)定指法律及行政法法規(guī)沒有明確規(guī)定違反此類規(guī)范將導致合同無效或者不成立,而且違反此類規(guī)范后如果使合同繼續(xù)有效也并不損害國家利益或者社會公共利益,而只是損害當事人的利益的規(guī)范。因此，違反效力性強制性規(guī)范時，將導致合同無效的結果發(fā)生，違反管理性強制性規(guī)范時，則要依據(jù)合同法及民法等部門法律的具體規(guī)定，對合同效力進行評判。 

一般來說，管理性強制性規(guī)定的側重點在于禁止違反強制性規(guī)定的事實行為，以禁止其行為為立法目的；效力性強制性規(guī)定的側重點則在于違反強制性規(guī)定的法律行為上，以否認其法律效力為目的。因此，在對二者區(qū)分過程中，可以從法律、法規(guī)是否對效力有明確規(guī)定、是否涉及公共利益的侵害、是否針對一方當事人行為還是針對雙方當事人的行為方式、是否存在例外情形的規(guī)定等方面進行判斷?！?/span>

（本文責任編輯:張德榮）