【導(dǎo)讀】

在司法實(shí)踐當(dāng)中，很多地方政府為了規(guī)避自己的法定職責(zé)，或者為了惡意掩蓋自己的非法征收行為，通常會(huì)以委托其他主體來(lái)實(shí)施具體征收行為的方式，逃避自身的法律責(zé)任，甚至是矢口否認(rèn)自身的違法征收行為。那么，對(duì)于征收中的“背后黑手”，我們應(yīng)該如何認(rèn)定相關(guān)單位的法律責(zé)任呢？對(duì)于違法征收的法律責(zé)任又應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)承擔(dān)？

【案情簡(jiǎn)介】

2003年，河南省某村委會(huì)與年某簽訂《廠房租賃協(xié)議》，約定將該村2001年取得集體建設(shè)用地使用證，共占地16畝的廢舊村辦塑膠廠房，整體租給年某重新辦廠使用。年某相繼取得經(jīng)營(yíng)手續(xù)后，正式投入生產(chǎn)。

2008年，該市決定“撤村設(shè)居”。2009年9月，市某房屋拆遷公司以受市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司委托的名義，要求年某自行搬遷，并張貼了《搬遷通知書(shū)》。后雙方溝通未果，該拆遷公司對(duì)年某廠房進(jìn)行了強(qiáng)拆。

2010年，該市國(guó)土局對(duì)外公布注銷(xiāo)土地公告，載明包括年某廠房在內(nèi)的9.8公頃土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，并注銷(xiāo)該地塊范圍內(nèi)所有集體土地的使用權(quán)證書(shū)。

【律師分析】

北京吳少博律師事務(wù)所據(jù)此分析，由于年某廠房強(qiáng)拆時(shí)，未收到任何書(shū)面的法律文書(shū)，因此，無(wú)法以強(qiáng)拆行為署名機(jī)關(guān)的方式確認(rèn)定強(qiáng)責(zé)任主體。雖然，強(qiáng)拆廠房前，拆遷公司粘貼了《搬遷通知書(shū)》，資產(chǎn)公司也承認(rèn)該廠房是由其委托拆遷公司進(jìn)行拆除的。但從案件事實(shí)方面來(lái)看，本案的強(qiáng)拆行為絕不能歸為民事主體間的侵權(quán)法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為集體土地征收過(guò)程中實(shí)施的行政強(qiáng)制行為。

所以，在沒(méi)有直接證據(jù)證明有行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)拆行為的前提下，如何確定強(qiáng)拆行為的行政責(zé)任主體，變成了本案最急待解決的問(wèn)題。

【法律分析】 

年某與村委會(huì)簽訂的《廠房租賃協(xié)議》有效。        

《土地管理法》第六十三條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，那么年某的租賃行為是否有效？

我們認(rèn)為，年某與村委會(huì)簽訂的租賃協(xié)議，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為集體建設(shè)土地的租賃合同。雖然《土地管理法》第六十三條規(guī)定集體土地的使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)@里所說(shuō)的不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)粦?yīng)包括非農(nóng)用地的集體建設(shè)用地使用權(quán)，因?yàn)榧w建設(shè)土地的用途本身就是用于非農(nóng)建設(shè)的。此外，從《土地管理法》的立法宗旨上來(lái)看，第六十三條之所以這樣規(guī)定，其立法目的主要是為了防止惡意倒賣(mài)農(nóng)用土地的不法行為，之所以這樣規(guī)定更是為了避免農(nóng)用地流失和保護(hù)集體組織的利益，而并非是為了禁止非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)的依法流轉(zhuǎn)。因此，年某簽訂的廠房租賃協(xié)議并未違反《土地管理法》的規(guī)定，其租用村閑置廢棄地，增資建廠，不僅可以盤(pán)活農(nóng)村閑置地，還能為農(nóng)村增收，該合同有效。

集體土地征收過(guò)程中，沒(méi)有明確的行政主體承擔(dān)責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)推定責(zé)任主體為土地管理部門(mén)。

通過(guò)2010年該市國(guó)土局對(duì)外公布注銷(xiāo)土地使用權(quán)公告的這一行為，可以看出，該廠所在地塊必然存在依法批準(zhǔn)的集體土地征地過(guò)程。根據(jù)土地管理法的有關(guān)規(guī)定，集體土地征收的本質(zhì)是國(guó)家基于公共利益的需要而進(jìn)行的征收行為，同時(shí)對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)制度，整個(gè)征收過(guò)程中貫穿行政權(quán)力的行使，絕不可能是民事行為。那么，在各行政機(jī)關(guān)均不承認(rèn)實(shí)施拆除行為，年某又無(wú)直接證據(jù)的前提下，該如何認(rèn)定該行政行為的責(zé)任主體呢？

1、在沒(méi)有特別授權(quán)的情形下，土地主管部門(mén)是集體土地征收過(guò)程中，拆除房屋的責(zé)任主體。

《土地管理法實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令交出土地。此外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十四條和土地管理法的相關(guān)規(guī)定，集體土地征地補(bǔ)償安置方案的制訂，補(bǔ)償安置的實(shí)施行為，相關(guān)集體土地權(quán)屬證書(shū)的收回和注銷(xiāo)，這些行為只能是有權(quán)行政機(jī)代表國(guó)家進(jìn)行行使的行政職權(quán)。所以，根據(jù)上述法條之規(guī)定，在政府部門(mén)未對(duì)補(bǔ)償安置主體進(jìn)行特殊規(guī)定的前提下，集體土地征收范圍內(nèi)，拆除房屋的行政職權(quán)歸屬于土地行政主管部門(mén)。

2、即便拆遷公司以自己名義實(shí)施強(qiáng)拆，法律責(zé)任也應(yīng)由土地管理部門(mén)承擔(dān)。

鑒于征收程序過(guò)程存在不同階段和土地行政主管部門(mén)行政效能的有限性，在特殊授權(quán)的情形下，法律允許土地部門(mén)可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者其他主體來(lái)分擔(dān)具體的征收補(bǔ)償事務(wù)。但這些被委托的主體不能因此而取得獨(dú)立實(shí)施征收安置的行政主體資格，更不能因此取得以自己名義實(shí)施強(qiáng)拆的法定職權(quán)。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款：“沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告”的規(guī)定。

本案中，在沒(méi)有特別授權(quán)性文件的前提下，市資產(chǎn)公司和拆遷公司斷然不敢強(qiáng)行形式行政強(qiáng)制職權(quán)，只有土地部門(mén)將法律已經(jīng)明確將行政強(qiáng)制職權(quán)委托與二公司，才會(huì)導(dǎo)致這一后果發(fā)生。此外，根據(jù)上述法條可知，不論被委托主體在實(shí)際拆除中，是以自身名義，還是以土地部門(mén)的名義實(shí)施強(qiáng)拆，最后的法律責(zé)任都應(yīng)由擁有相應(yīng)法定職權(quán)的土地部門(mén)承擔(dān)。

另外，因?yàn)橘Y產(chǎn)公司和拆遷公司具體實(shí)施了案涉強(qiáng)拆行為，與本案具有直接的利害關(guān)系，根據(jù)《行政訴訟法》第二十九條第一款有關(guān)“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒(méi)有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟”的規(guī)定，二者應(yīng)當(dāng)列為案件的第三人參加本案訴訟。而本案的實(shí)際責(zé)任主體，應(yīng)按政府和土地管理部門(mén)誰(shuí)在此次征收過(guò)程中的起到的作用更大，而最后確定。

【總結(jié)】

在集體土地征收過(guò)程中，如果作出行政行為的主體沒(méi)有表明具體的行政機(jī)關(guān)名稱(chēng)，或者由非行政機(jī)關(guān)以外的其他主體來(lái)實(shí)施相應(yīng)行政行為，我們認(rèn)為，此類(lèi)行政案件，土地行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)首先被推定為責(zé)任部門(mén)，除非其有相反證據(jù)或者生效裁判足以推翻上述認(rèn)定。此種認(rèn)定方式不僅有助于土地管理法律法規(guī)的統(tǒng)一實(shí)施，還可以強(qiáng)化土地行政主管部門(mén)監(jiān)督職責(zé)，更能快速解決司法實(shí)踐中強(qiáng)拆無(wú)人擔(dān)責(zé)的亂象。