【摘要】《憲法》和《監(jiān)察法》已經(jīng)明確賦予人大對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督權(quán)，但鑒于配套法律保障和解釋尚不完善，地方人大在實(shí)踐中對(duì)監(jiān)察委如何開展具體監(jiān)督，是當(dāng)前監(jiān)督工作面臨的新課題。本文在《憲法》《監(jiān)察法》和相關(guān)法律的框架下，結(jié)合地方人大對(duì)監(jiān)察委行使監(jiān)督權(quán)的實(shí)踐探索和以往開展司法監(jiān)督的方式和經(jīng)驗(yàn)，試作一些探討和思考，包括堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，理順人大與監(jiān)察委的關(guān)系，嚴(yán)格依法開展監(jiān)督，借鑒司法監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，側(cè)重執(zhí)法法律監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督保密要求等，拋磚引玉，以期共同推動(dòng)監(jiān)察權(quán)依法正確的行使。

【關(guān)鍵詞】地方人大  監(jiān)察委  監(jiān)督權(quán)   方式路徑 

2018年3月，第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議審議通過了《憲法修正案》、《監(jiān)察法》和設(shè)立“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)”的決定?！稇椃ā泛汀侗O(jiān)察法》新增了監(jiān)察委由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督的內(nèi)容，賦予了人大對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督權(quán)。地方人大及其常委會(huì)如何在法律的框架內(nèi)行使好人大對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮好人大的監(jiān)督作用是當(dāng)前面臨的新課題。

一、當(dāng)前地方人大對(duì)監(jiān)察委開展監(jiān)督的實(shí)踐做法與存在問題

以試點(diǎn)省份浙江某地市為例，自監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在該地開展以來，《監(jiān)察法》出臺(tái)之前，各級(jí)人大嚴(yán)格按照上級(jí)要求，逐步探索人大對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督方法，目前主要體現(xiàn)在選舉、任命和聽取工作通報(bào)或匯報(bào)方式。截止到2017年4月底，該地市下轄6個(gè)區(qū)、縣（市）包括市本級(jí)全部組建成立監(jiān)察委，先后完成組織憲法宣誓、召開組建暨轉(zhuǎn)隸大會(huì)、舉行監(jiān)察委掛牌儀式等工作。2018年1月，當(dāng)?shù)厥腥舜蟪Ｎ瘯?huì)黨組專題聽取了市監(jiān)察委主任代表市監(jiān)察委員會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)乇O(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作進(jìn)展情況所作的通報(bào)。隨后各縣市區(qū)人大常委會(huì)參照市人大常委會(huì)做法陸續(xù)以黨組會(huì)議形式專題聽取了當(dāng)?shù)乇O(jiān)察委監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作進(jìn)展情況的通報(bào)；個(gè)別地方后期還分別聽取了當(dāng)?shù)乇O(jiān)察委成立后一年來主要履職情況的報(bào)告。

縱觀試點(diǎn)以來該地整體改革平穩(wěn)有序，但從實(shí)踐中看，也存在一些問題：比如對(duì)監(jiān)察委工作不夠了解的問題。該地監(jiān)察委組建后市縣兩級(jí)共增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)16個(gè)，在改革試點(diǎn)中，市、縣兩級(jí)共劃轉(zhuǎn)編制152名，調(diào)劑派駐機(jī)構(gòu)編制55名，[1]對(duì)新增機(jī)構(gòu)和人員有一個(gè)熟悉的過程；監(jiān)察委工作專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)監(jiān)察委的工作流程特別是調(diào)查處置的運(yùn)行機(jī)制、對(duì)國(guó)家公職人員的監(jiān)察全覆蓋范圍有一個(gè)了解的過程；對(duì)《監(jiān)察法》和監(jiān)察調(diào)查工作措施、“留置”等新的專業(yè)用語等內(nèi)容有一個(gè)學(xué)習(xí)的過程。在進(jìn)一步加強(qiáng)《監(jiān)察法》等法律知識(shí)學(xué)習(xí)的同時(shí)監(jiān)察委加強(qiáng)自身宣傳，不斷增強(qiáng)工作透明度也是十分必要的。其次也面臨相關(guān)配套法律保障和解釋需要進(jìn)一步完善的問題。以往人大依法行使憲法和法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)，主要依據(jù)《地方組織法》、《選舉法》、《監(jiān)督法》等法律賦予的職權(quán)?，F(xiàn)在雖然《監(jiān)察法》已經(jīng)出臺(tái)，但配套的法律尚未正式修改，比如《地方組織法》《監(jiān)督法》等還未把監(jiān)督監(jiān)察委工作的內(nèi)容寫入，實(shí)踐中會(huì)對(duì)一些履職情形造成困擾。比如《代表法》明確規(guī)定對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可。但對(duì)有人大代表身份的人員采取涉及人身自由如留置等強(qiáng)制措施，是否應(yīng)當(dāng)經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)同意《監(jiān)察法》未作明確規(guī)定。又比如《組織法》第八條第九款規(guī)定人代會(huì)會(huì)議期間“本級(jí)人民代表大會(huì)聽取和審查本級(jí)人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報(bào)告”，但《監(jiān)察法》第五十三條規(guī)定“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告”，人代會(huì)上監(jiān)察委是否需要向大會(huì)作工作報(bào)告目前法律沒有明確規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)也沒有相關(guān)的立法解釋，法律保障和配套解釋亟需跟進(jìn)。

二、地方人大對(duì)監(jiān)察委開展監(jiān)督的主要方式和路徑探討

《憲法》和《監(jiān)察法》已經(jīng)明確賦予人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，但鑒于配套法律保障和解釋亟需完善和出臺(tái)，地方人大在實(shí)踐中如何開展具體監(jiān)督，本文在《憲法》《監(jiān)察法》和相關(guān)法律的框架下，結(jié)合以往開展司法監(jiān)督的方式和經(jīng)驗(yàn)，試作一些探討和思考。

1、原則性規(guī)定。修訂后的《憲法》第三條規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”?！侗O(jiān)察法》第七章第五十三條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。按照《憲法》和《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)真落實(shí)監(jiān)察委由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)的法律規(guī)定是原則性規(guī)定，必須堅(jiān)決依法執(zhí)行。在執(zhí)行過程還應(yīng)把握好以下兩個(gè)方面：

（1）正確認(rèn)識(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督的關(guān)系。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督的重大決策部署。人大依法履行憲法和法律賦予的監(jiān)督職權(quán)，推動(dòng)憲法和法律的正確實(shí)施，前提基礎(chǔ)就是自覺堅(jiān)持和緊緊依靠黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，也是履職的根本保證。因此在開展具體監(jiān)督中，要有更高的政治覺悟和站位，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。從地方選舉情況看，地方監(jiān)察委主任一律由紀(jì)委書記當(dāng)選，而副主任、委員多數(shù)由紀(jì)委組成人員當(dāng)選。由于雙方機(jī)構(gòu)隸屬不同，人大對(duì)監(jiān)察委開展監(jiān)督在細(xì)節(jié)操作上要充分認(rèn)識(shí)監(jiān)察委和紀(jì)委的特殊性，既要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督，更要強(qiáng)化與紀(jì)委溝通協(xié)調(diào)，真正做到寓監(jiān)督于支持之中，支持監(jiān)察委依法履職。

（2）厘清理順人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)的關(guān)系。人大監(jiān)督的覆蓋面較廣，可涉及到社會(huì)各行各業(yè)、方方面面。監(jiān)察委監(jiān)察的覆蓋面也較為寬泛，人大依法監(jiān)督監(jiān)察委，但人大機(jī)關(guān)工作人員也是被監(jiān)察對(duì)象，監(jiān)督關(guān)系互相交織，不是單純的單方監(jiān)督關(guān)系。監(jiān)察權(quán)由人大立法賦予，對(duì)監(jiān)察委進(jìn)行監(jiān)督是人大法定權(quán)力，是進(jìn)一步促進(jìn)監(jiān)察權(quán)正確行使、確保公平正義的現(xiàn)實(shí)需要，但監(jiān)督“不是為反對(duì)而反對(duì)，監(jiān)督的最終目的是改進(jìn)工作，是希望把事情做得更好，把問題能夠解決掉”。[2]因此在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，雙方各自在職權(quán)范圍內(nèi)履職，共同推動(dòng)國(guó)家機(jī)器高效廉潔運(yùn)行，兩者并行不悖。人大開展監(jiān)督活動(dòng)時(shí)可邀請(qǐng)監(jiān)察委人員參與，發(fā)現(xiàn)問題后可及時(shí)移送監(jiān)察委處理?！案鶕?jù)憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)是我國(guó)的政體，任何國(guó)家機(jī)構(gòu)都有保障政體穩(wěn)固的法定義務(wù)，這也是符合憲法精神之所在。從這個(gè)意義上說，監(jiān)察委也有為人大及其常委會(huì)依法監(jiān)督、依法履職提供保障的義務(wù)?！?span>[3]在行使監(jiān)察權(quán)的過程中也應(yīng)主動(dòng)接受人大監(jiān)督，切實(shí)增強(qiáng)執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)決議事項(xiàng)的自覺性、主動(dòng)性。對(duì)監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)的共性問題，可提請(qǐng)人大開展監(jiān)督，主動(dòng)尋求人大支持，共同推動(dòng)監(jiān)察權(quán)依法正確行使。

2、具體方式。按照“打鐵必須自身硬”的要求，《監(jiān)察法》第七章專門行文涉及對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)察法》草案說明：“監(jiān)督涉及四個(gè)方面內(nèi)容，其中強(qiáng)化自我監(jiān)督涉及第五十七條至第六十一條；監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督涉及第五十四條；明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約的機(jī)制涉及第四十七條第二款、第三款、第三十三條第二款；明確監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任涉及第六十五條、六十七條。接受人大監(jiān)督的行文涉及第五十三條。”[4]在相關(guān)配套法律保障和解釋尚未完善和出臺(tái)的前提下，從立法原意上理解，筆者認(rèn)為人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督當(dāng)前需要遵循以下幾點(diǎn)：

（1）嚴(yán)格依法開展監(jiān)督。監(jiān)察委成立時(shí)間不長(zhǎng)，人大行使監(jiān)督權(quán)是新課題，并無經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。但《監(jiān)察法》第五十三條人大監(jiān)督監(jiān)察委的方式和路徑非常明確，包括人大常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、詢問或者質(zhì)詢，筆者理解這是《監(jiān)察法》給出的具體監(jiān)督方式，因?yàn)椤侗O(jiān)察法》第七章專門涉及對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督，但對(duì)監(jiān)察委接受人大監(jiān)督的行文僅在第五十三條中進(jìn)行了表述。按照立法說明對(duì)監(jiān)察人員的監(jiān)督納入了自我監(jiān)督范疇。從這一點(diǎn)可以看出人大對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督應(yīng)限于聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、詢問或者質(zhì)詢等方式。但是建議上級(jí)人大會(huì)同上級(jí)監(jiān)察委在監(jiān)督程序設(shè)計(jì)上要自上而下統(tǒng)一規(guī)范，相關(guān)配套法律保障和解釋也需要進(jìn)一步完善。比如質(zhì)詢權(quán)的行使就需要明確行使的范圍?！艾F(xiàn)行《監(jiān)督法》由于對(duì)質(zhì)詢權(quán)行使的范圍沒有作具體規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中被人為地提高質(zhì)詢案的條件。由于缺乏前置的監(jiān)督環(huán)節(jié)和信息來源的不確定，很難啟動(dòng)，在實(shí)踐中很少運(yùn)用?！?span>[5]《監(jiān)察法》開展質(zhì)詢同樣面臨上述問題。盡早出臺(tái)具體操作程序和解釋能夠更加規(guī)范有效地監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)揮作用，切實(shí)將監(jiān)察制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，推動(dòng)監(jiān)察委工作科學(xué)發(fā)展。

（2）借鑒司法監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)。人大肩負(fù)對(duì)著國(guó)家憲法和法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的監(jiān)督。長(zhǎng)期以來，地方人大對(duì)“兩院”的監(jiān)督工作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和方式，故借鑒參照人大對(duì)“兩院”的司法監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)是可行的。比如在人大的監(jiān)督方式中，執(zhí)法檢查是最常規(guī)性的方式之一，可以依據(jù)《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察委開展執(zhí)法檢查并針對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題提出建議與意見。但是鑒于監(jiān)察程序的特殊性，人大監(jiān)督必然會(huì)涉及對(duì)具體案例的評(píng)判和分析研究。當(dāng)前司法個(gè)案監(jiān)督的合法性、可行性在理論和實(shí)踐上仍存在一定爭(zhēng)議。有同志認(rèn)為：“《監(jiān)督法》沒有規(guī)定個(gè)案監(jiān)督并不意味著國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)完全否定個(gè)案監(jiān)督，立法機(jī)關(guān)否定的是背離人大監(jiān)督特點(diǎn)的個(gè)案監(jiān)督方式。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督完全可以從個(gè)案入手，一概否定人大監(jiān)督可以涉及具體案件，既不符合人大監(jiān)督的原理，也不符合監(jiān)督實(shí)際?！?span>[6]筆者贊同這個(gè)觀點(diǎn)。監(jiān)察改革后，監(jiān)察委基本活動(dòng)方式是辦理案件。只有對(duì)案件實(shí)施監(jiān)督，才能從根本上加強(qiáng)監(jiān)督。但監(jiān)察權(quán)并不等同于司法權(quán)，監(jiān)察程序也不等同于司法程序，人大開展執(zhí)法檢查監(jiān)督中是否可以開展個(gè)案監(jiān)督值得進(jìn)一步探討。

（3）側(cè)重執(zhí)法法律監(jiān)督。“人大的監(jiān)督職能包括憲法監(jiān)督、法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。憲法監(jiān)督的核心是要保證所有的法律法規(guī)要與憲法保持一致，法律監(jiān)督主要手段包括執(zhí)法檢查、備案審查等，工作監(jiān)督的方式方法包括聽取和審議“一府兩院”工作報(bào)告以及專題詢問和質(zhì)詢等。”[7]《監(jiān)察法》提供了幾種監(jiān)督方式，但是監(jiān)察改革后，“調(diào)查權(quán)取代偵查權(quán)意味著職務(wù)犯罪案件的辦理將呈現(xiàn)一種全新的與以往偵查至公訴的模式不同的調(diào)查至公訴模式。這一全新模式或?qū)⒋嬖诙喾N隱憂，尤其是‘調(diào)查中心主義’格局或?qū)⒊尸F(xiàn)，‘非典型’錯(cuò)案的風(fēng)險(xiǎn)增加，被調(diào)查人的權(quán)利保障弱化等?！?span>[8]從改革后的情況來看，監(jiān)察委在辦案過程中擁有的諸如留置、查封、扣押、凍結(jié)等多項(xiàng)權(quán)力均涉及公民人身與財(cái)產(chǎn)。因此人大對(duì)其開展監(jiān)督的同時(shí)，監(jiān)督中心與重點(diǎn)更應(yīng)側(cè)重執(zhí)法法律監(jiān)督，比如對(duì)落實(shí)《監(jiān)察法》以及《刑事訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)的情況；是否在法律框架內(nèi)啟動(dòng)程序、依法履職；在辦案過程中是否對(duì)公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成侵犯等情形開展執(zhí)法檢查，確保監(jiān)督工作既不失位，也不越位，更有效，更有公信力。

（4）強(qiáng)調(diào)監(jiān)督保密要求。監(jiān)察改革后，原隸屬于檢察院的職務(wù)犯罪調(diào)查、預(yù)防等職能并入監(jiān)察委，形成包括監(jiān)察、調(diào)查、處置三大職權(quán)在內(nèi)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。監(jiān)察委在行使調(diào)查、留置等職權(quán)時(shí)，可以采取談話、訊問、詢問、查詢等措施，對(duì)公職人員依法履職、秉公執(zhí)法、廉潔從政以及道德操守情況實(shí)施監(jiān)督，并調(diào)查處置公職人員貪污賄賂等違法犯罪行為。經(jīng)監(jiān)察調(diào)查后構(gòu)成犯罪的案件需要移送檢察機(jī)關(guān)按照刑事訴訟程序處理。作為刑事訴訟程序的前置環(huán)節(jié)，在移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴之前，監(jiān)察辦案的調(diào)查處置本質(zhì)上仍然是一個(gè)“去偽存真”、“抽繭剝絲”的監(jiān)察程序而非司法程序。為不妨礙調(diào)查處置，以確保案件可以隨時(shí)接受程序各環(huán)節(jié)的嚴(yán)格縝密審查，當(dāng)前監(jiān)察程序?qū)q護(hù)律師的介入采取了十分審慎的態(tài)度。因此調(diào)查留置階段的保密性要求要高于司法程序，同理，人大對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督保密性要求同樣要高于司法監(jiān)督，總之開展監(jiān)督應(yīng)以維護(hù)好監(jiān)察程序運(yùn)行特別是正當(dāng)程序理念的落實(shí)為基本歸宿。

[1]數(shù)據(jù)引自當(dāng)?shù)乇O(jiān)察委工作報(bào)告。

[2]2015年3月，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議記者會(huì)新聞發(fā)言人傅瑩闡述人大監(jiān)督工作。

[3]杜鑫：“關(guān)于人大如何適應(yīng)監(jiān)察體制改革，為建設(shè)‘新福建’提供有力保障的思考”，載《廈門日?qǐng)?bào)》，2017年9月28日。

[4]2018年3月13日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)關(guān)于《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法[草案]》的說明。

[5]張兆松、張利兆：《強(qiáng)化人大對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督的思考》，載《法治研究》，2010年第11期。

[6]陳馬多里、曾福明、黃旼、熊莉君（杭州市人大常委會(huì)內(nèi)司工委）：“加強(qiáng)人大司法監(jiān)督工作的調(diào)研與思考”，2013-02-25。

[7]2015年3月，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議記者會(huì)新聞發(fā)言人傅瑩闡述人大監(jiān)督工作。

[8]李?yuàn)^飛（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院）：《“調(diào)查—公訴”模式研究》，載《法學(xué)雜志》2018年第6期。