武漢大學法學院  洪浩教授

一、問題的提出

在我國檢察制度改革中，學界和實務界關于在公訴案件的審前程序中實行“捕訴合一”模式或“捕訴分離”模式的爭論由來已久。一般認為，所謂“捕訴合一”模式，即指由檢察機關的員額檢察官或辦案組織全面負責辦理，集中行使對公訴案件的審查批捕權和公訴權。所謂“捕訴分離”模式，即指由檢察機關的辦案組織或員額檢察官負責辦理公訴案件，分別獨立行使審查批捕權和公訴審查權。

法學界對“捕訴合一”的觀點主要分成兩大派別。支持者的理由如下：首先，“捕訴合一”能提高效率，解決實際辦案過程中“案多人少”的現(xiàn)實問題。其次，“捕訴合一”能夠強化檢察官對偵查過程的監(jiān)督，方便其在證據(jù)收集和程序推進等方面引導偵查行為。再次，“捕訴合一”有利于律師辯護，保障人權。因為在“捕訴分離”的情況下，負責審查批捕和審查起訴的檢察官往往不是同一個人，辯護律師可能需要說服兩個人；而在“捕訴合一”的模式下，辯護律師只需要說服一人即可。最后，“捕訴合一”可以提高檢察官的專業(yè)能力，因為承辦檢察官需要同時掌握審查批捕和審查起訴的專業(yè)知識。反對者強調(diào)“捕訴合一”會存在如下流弊：首先，“捕訴合一”制度侵蝕了審查逮捕檢察官的中立性，影響檢察機關的憲法定位。因為公訴權是行政權，而審查批捕權是司法權，將兩者賦予同一檢察官行使會使權力發(fā)生混同，導致審查批捕與公訴的同質(zhì)化。其次，“捕訴合一”會削弱檢察機關的內(nèi)部制約，可能降低案件辦理質(zhì)量。審查批捕與公訴由兩個部門行使，可以形成檢察內(nèi)部的制約；而這兩個部門的“合一”會消減其內(nèi)部制約關系，減少案件監(jiān)督的程序，從而可能增加冤假錯案的幾率。最后，作為公訴案件的控訴方，檢察機關同時行使逮捕審查權和公訴權，一定意義上會壓縮辯護空間和機會。畢竟“讓原告來做自己案件的法官，那只有上帝才能擔任辯護人”。

在檢察機關內(nèi)設機構(gòu)的改革實踐中，關于“捕訴合一”模式改革也呈現(xiàn)出不同的實然樣態(tài)：部分檢察院實行以“捕訴合一”為主、“捕訴分離”為輔的混合模式，部分檢察院實行的是“捕訴合一”的辦案模式，還有些實行的是“捕訴分離”辦案模式。依照現(xiàn)行刑事訴訟法和人民檢察院組織法之規(guī)定，檢察機關內(nèi)設機構(gòu)的主要功能在于承載法律賦予檢察機關的各項職能，并確保各項職能得到專業(yè)化及高效率的履行，且西方的三權分立理論與我國獨創(chuàng)“議行合一”的政權結(jié)構(gòu)形式不符，用其來否定我國的“捕訴合一”模式的充分性不足。

筆者認為，檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關是我國現(xiàn)行憲法決定的。同時，現(xiàn)行刑事訴訟法規(guī)定，在公訴案件中檢察機關享有審查批捕權和審查起訴權。應該說，我國檢察權具有司法權和行政權的雙重屬性，既是現(xiàn)行法律規(guī)范的基本要求，也是我國檢察制度的改革與創(chuàng)新。因此，在厘定“捕訴合一”模式的內(nèi)涵、性質(zhì)和特點等基礎上，梳理其歷史沿革，進而確立其正當性及限度，有利于我國檢察制度創(chuàng)新和發(fā)展，助力制度自信的樹立。

二、“捕訴合一”模式的厘定

作為我國“議行合一”政體下的二級權力形式之一，我國檢察權具有司法權和行政權的雙重屬性。具體來說，我國的檢察權具有行政權的本質(zhì)屬性，但又具有司法權的行為特征。宏觀上，我國的檢察權是一種混合型的權力，它是行政權和司法權的集合體。微觀上，我國的逮捕權、公訴權等具有本土化的內(nèi)容，表現(xiàn)為一種混合性的權力。應該說，具有司法屬性的審查逮捕權和兼有行政屬性的公訴權是當下檢察制度的主要權能。這也是我們討論“捕訴合一”模式正當性的制度基礎。筆者擬從“捕訴合一”模式的內(nèi)涵入手，剖析 “捕訴合一”模式的性質(zhì)以及特點。

根據(jù)我國2012年修訂的《刑事訴訟法》第3條之規(guī)定，批準逮捕和提起公訴由檢察機關負責。同時，我國人民檢察院組織法也規(guī)定，檢察機關辦理刑事公訴案件時，可以組織內(nèi)設機構(gòu)分別行使批捕權和公訴權等檢察職能。從立法規(guī)定看，檢察機關在辦理公訴案件中適用“捕訴合一”模式，即由具體的員額檢察官或辦案組織合并行使批準逮捕和提起公訴等職權并無不當。有學者指出，在檢察機關大部制改革背景下，“捕訴合一”是指由同一個部門同時承擔批捕、起訴職能，有些還特指由同一位檢察官一桿子辦到底，同時負責同一個案件的批捕、起訴和出庭支持公訴工作。還有學者強調(diào)，“捕訴合一”即批捕權與起訴權由同一業(yè)務部門行使。在實務部門改革過程中，對于“捕訴合一”的做法也不完全相同，有些檢察院將批捕和起訴整合成一個部門，批捕和起訴的職能由同一檢察官行使；有些檢察院則在將批捕和起訴整合成一個部門后，還是由不同的檢察官分別行使不同的職能，即部門合并，檢察官的職能并沒有合并。有學者從法理上分析，“捕訴合一”實質(zhì)上是將裁判權與追訴權交由同一主體行使。不難看出，前述學者主要是從權力的主體、權力的內(nèi)容以及部門等因素來界定“捕訴合一”的內(nèi)涵。其定義雖具有一定的合理性，但仍存在著不周延性。當下檢察機關提出“捕訴合一”制度改革的目標之一是為了解決“案多人少”、司法供給不足的矛盾。從提升司法效能的角度出發(fā)，必然要涉及部門、人員和權力的整合。所以，筆者認為，我國的“捕訴合一”模式是指：檢察機關在公訴案件辦理中將內(nèi)設的偵查監(jiān)督（審查批捕）部門和公訴部門整合，使同一員額檢察官或者辦案組同時享有審查批捕、審查起訴、提起公訴和出庭支持公訴等權力，并由其對案件質(zhì)量負責的制度。

根據(jù)2018年修改后的《憲法》第37條第2款，2012年《刑事訴訟法》第85條、第167條以及1986年《人民檢察院組織法》第12條、第13條等法律之規(guī)定，審查批捕權和公訴權是我國檢察機關的法定權力。審查批捕的主要任務是審查逮捕是否滿足法定條件，并對偵查階段的訴訟行為進行監(jiān)督，保障人權，確保刑事訴訟的順利進行。公訴的主要任務是查明犯罪事實是否清楚、證據(jù)是否確實充分，偵查活動是否合法等，保障人權，確保無罪的人不受刑事追究。因此，對于我國“捕訴合一”模式的性質(zhì)可以做如下的解讀：首先，審查批捕權和公訴權都是檢察機關的法定內(nèi)部職能，審查批捕權具有純粹的司法屬性，而公訴權具有行政屬性，所以“捕訴合一”模式是一種兼有司法和行政屬性的內(nèi)部混合權力模式。其次，審查批捕程序和公訴程序是刑事審前中前后不同、循序遞進的兩道“工序”，審查批捕程序在前，公訴程序在后?！安对V合一”模式并沒有將審查批捕程序與公訴程序合二為一，它是一種“形合而實不合”的模式。最后，審查批捕程序和公訴程序都具有對偵查（調(diào)查）結(jié)果的全面檢驗的作用，且都承擔著控制犯罪、保障人權的責任。在目的和功能上，批捕程序和公訴程序具有耦合性。在訴訟機制上表現(xiàn)為通過對證據(jù)的審查、對犯罪嫌疑人的訊問以及對辯護意見的聽取等，決定偵查行為是否合法。所以，“捕訴合一”是一種具有高度內(nèi)部耦合性的程序混合模式。

自2007年以降，檢察機關逐步推行“捕訴合一”模式的制度改革。目前已有部分市縣區(qū)檢察機關全面實現(xiàn)了這種模式的調(diào)整。從已完成“捕訴合一”模式改革的實踐情況來看，其主要表現(xiàn)出“四個合一”的特點，即：部門合一、權力合一、主體合一以及責任合一等。具體而言，其一，從部門的整合情況來看，檢察機關將行使批捕權的偵查監(jiān)督部門與行使公訴權的公訴部門整合成了一個部門，或稱“職務犯罪檢察部”或“知識產(chǎn)權犯罪檢察部”等，體現(xiàn)出了審查批捕部門和公訴部門合一的特點。其二，從權力的性質(zhì)上看，具有司法屬性的審查批捕權和具有行政本質(zhì)屬性的公訴權合一，形成了一個兼具司法行政并以行政為主的混合權力。其三，從人員角度來看，在“捕訴合一”模式下，批捕權和公訴權都由同一員額檢察官或獨立辦案組織行使，權力主體合一。其四，審前程序的司法責任同一。根據(jù)《國家賠償法》第17條第1款第2項，對逮捕后不起訴的責任應當由審查批捕的檢察官承擔；而起訴所產(chǎn)生的責任應當由享有公訴職能的檢察官承擔。在“捕訴合一”的模式下，因為審查逮捕和審查起訴由同一員額檢察官或者辦案組織負責，所以審前程序相關的司法責任都由同一檢察官或者辦案組織承擔。

三、我國“捕訴合一”模式改革的正當性基礎

在我國刑事訴訟中，檢察機關是承擔審查逮捕權和公訴權的法律主體。我國憲法、人民檢察院組織法和刑事訴訟法都明確規(guī)定了檢察機關同時享有審查逮捕權和公訴權等權力。在公訴案件的辦理中，確立“捕訴合一”抑或“捕訴分離”模式均屬于檢察機關自主權衡和選擇的結(jié)果，是檢察機關根據(jù)法律實踐情況，結(jié)合辦案需要權衡利弊綜合評價后之抉擇。隨著司法體制改革和監(jiān)察體制改革之深化，檢察機關的職能已經(jīng)發(fā)生了重大變化。其中，“案多人少”和“兩法銜接”是檢察機關當下必須直面的現(xiàn)實問題。通過對我國檢察機關“捕訴合一”模式試點運行情況的觀察和相關資料的梳理，筆者認為，“捕訴合一”模式在提高效率、強化監(jiān)督、保障人權和兩法銜接等方面具有重要作用，符合我國司法實踐的客觀規(guī)律，具有一定的正當性。

在“捕訴合一”模式中，一位員額檢察官或獨立的辦案組織既要負責案件的審查批捕也要負責這個案件的審查起訴。從訴訟程序上看，它具有提高效率、降低司法成本的功效。首先，從案件辦案時間上看，“捕訴合一”模式可以減少承辦人閱卷、訊問、制作文書等重復性勞動的時間。因為，負責審查起訴和審查批捕的是同一檢察官或辦案組織，其在審查批捕階段已經(jīng)接觸過案件的材料，對案件相對熟悉。經(jīng)測算，“捕訴合一”模式下，辦理單人單筆的簡單案件，閱卷、訊問、制作文書環(huán)節(jié)可節(jié)約50%左右的時間；辦理多人多筆的復雜案件，可節(jié)約25%左右。其次，從辦案檢察官配置上看，在“捕訴分離”的制度下，一個案件至少需要兩個以上的檢察官進行審查?；趩T額制改革的要求，其司法成本相對較高；而在“捕訴合一”模式下，一個案件的審查批捕、審查起訴、提起公訴和出庭支持公訴只需一個檢察官或辦案組織承辦，大大節(jié)約了司法成本。最后，從程序運行和銜接的角度來看，在“捕訴合一”模式下，由于負責審查批捕的檢察官對審查起訴標準也熟悉，在審查批捕后能針對偵查機關后續(xù)的偵查行為提出科學合理的意見，以降低退回補充偵查的概率、防范程序倒流。在深化司法改革的背景下，刑事訴訟中的檢察機關要面臨著公安機關和監(jiān)察委員會等機關移送審查的大量案件，其案多人少的矛盾已日漸突出，檢察機關在辦理公訴案件時選擇“捕訴合一”模式以提高訴訟效率、降低司法成本，具有一定的正當性。

根據(jù)我國憲法、刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機關是我國的法律監(jiān)督機關。在刑事訴訟中，檢察機關的主要職能是對偵查機關、審判機關和執(zhí)行機關的偵查、司法、執(zhí)法行為進行監(jiān)督。在檢警關系上，與域外檢警一體或者檢察指導、引導警察的司法制度不同，我國檢察機關與公安機關之間是分工負責、互相配合和互相制約的關系。同時，我國檢察機關能夠介入偵查程序的手段和措施較少，且大多沒有強制性；在實踐層面，隨著監(jiān)察體制改革，檢察機關的“反貪反瀆”等偵查部門已經(jīng)轉(zhuǎn)隸至國家監(jiān)察委員會，在辦理刑事案件中檢察機關由于案多人少也容易出現(xiàn)監(jiān)督不足的問題?！安对V合一”的制度改革，可以緩解甚至解決前述問題：首先，“捕訴合一”模式有助于承辦檢察官較早地運用審查的思維指導案件偵查工作，督促偵查部門注重證據(jù)的收集和固定時機，落實以審判為中心的刑事訴訟制度改革。其次，“捕訴合一”模式可以將審查逮捕的職權和公訴等職權整合起來，強化訴訟監(jiān)督力度。再次，在“捕訴分離”的情況下，審查逮捕和審查起訴不是同一個人，“批捕檢察官只關注把握批捕的法定條件，保證批捕不會出錯就行”，一般不會去研究和把握捕后案件偵查的情況；而公訴的檢察官也沒有權力介入審查起訴前的監(jiān)督。所以，在批準逮捕后到審查起訴的階段會形成一個偵查監(jiān)督“真空地帶”；而“捕訴合一”模式中審查逮捕和審查起訴都由一個檢察官或辦案組織負責，可以強化訴訟監(jiān)督，填補中間的“真空”。最后，“捕訴合一”模式可以實現(xiàn)檢察引導偵查。在“捕訴合一”制度下，負責審查逮捕和審查起訴的是同一個檢察官或辦案組織，對審查起訴的標準和審查逮捕的標準把握更加一致、專業(yè)?；跈z察官的主觀責任，在批準逮捕后，員額檢察官應當會按照審查起訴的標準引導公安機關收集和完善證據(jù)，從而減少退回補充偵查（調(diào)查）等逆程序的情形發(fā)生。

在我國，逮捕作為一種強制措施，其主要目的為了保障刑事訴訟的順利進行。2012年新修訂的刑事訴訟法進一步明確：保障人權是我國刑事訴訟目的之一。

在審前程序中我國檢察機關同時具有控制犯罪和保障人權的雙重職責。檢察機關“捕訴合一”模式的改革在一定程度上具有保障人權和防范冤假錯案的程序價值。首先，從檢察官辦案的親歷性角度看，“捕訴合一”模式增強了員額檢察官程序上的親歷性。在“捕訴分離”模式下，員額檢察官往往只負責案件的一個階段，難以把握案件的全局，可能形成片面性的結(jié)論。而在“捕訴合一”的模式下，審查、逮捕、出庭支持公訴均由同一個員額檢察官負責，檢察官對案件全局的把握更加全面和準確，有利于減少冤假錯案。2003年至今，實行“捕訴合一”的W高新區(qū)檢察院捕后不起訴、捕后判無罪、起訴后判無罪案件均為0。其次，從刑事辯護律師的視角看，“捕訴合一”模式有助于刑事辯護的連貫性。在“捕訴分離”模式中，刑事辯護律師在不同的訴訟階段可能面臨著不同的檢察官，而每個承辦檢察官的理念、責任、經(jīng)驗和法律知識等有異，必然會影響刑事辯護的展開。在“捕訴合一”模式中，從審查逮捕、審查起訴到出庭支持公訴，辯護律師只需要與一個承辦檢察官交流、溝通即可，其辯護的難度明顯小于“捕訴分離”模式下控辯對抗的制度安排。

2018年3月通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）賦予了監(jiān)察委員會留置的權力。留置期間可以長達6個月。毋庸置疑，留置屬于短期限制人身自由的措施。根據(jù)《監(jiān)察法》第47條的規(guī)定，檢察機關對于監(jiān)察委員會移送起訴的案件應當按照刑事訴訟法對被調(diào)查人采取強制措施。在普通刑事案件辦理過程中，審查逮捕一般處于偵查階段，且審查逮捕和審查起訴處于循序遞進的訴訟程序中。在職務犯罪案件的調(diào)查程序中，并沒有監(jiān)察委員會向檢察機關申請逮捕的制度安排。對于需要限制人身自由、保障調(diào)查順利進行的，監(jiān)察委員會可以直接對被調(diào)查人采取留置措施。但是，在監(jiān)察委員會向檢察機關移送審查起訴的時候，證據(jù)材料和被調(diào)查人都已轉(zhuǎn)移到檢察機關。在審查起訴階段，對被調(diào)查人是否需要采取或變更強制措施是必須要解決的現(xiàn)實問題。在“捕訴分離”模式下，審查逮捕等強制措施的權力一般由偵查監(jiān)督部門行使；而監(jiān)察委員會移送的職務犯罪案件由檢察機關的公訴部門受理審查。在這種情況下，如果被調(diào)查人滿足逮捕的條件，公訴部門因為沒有批準逮捕的權力無法及時有效地采取或變更強制措施，必然會造成兩法銜接的不順暢。而在“捕訴合一”模式下，審查逮捕權和審查起訴權都由同一承辦檢察官行使，此類問題則能夠很順利地解決：面對監(jiān)察委員會移送起訴的案件，審查起訴的承辦檢察官對于滿足逮捕條件的被調(diào)查人可以直接決定逮捕，以推進“兩法銜接”、保障刑事訴訟的順利進行。由此可見，“捕訴合一”模式與目前的監(jiān)察體制改革相適應，有助于深化監(jiān)察體制改革。