美國(guó)作為世界上耕地面積最大的國(guó)家，地廣人稀，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理水平也一直處于領(lǐng)先水平。但在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，人地關(guān)系也曾一度激化，產(chǎn)生糧食短缺和資源環(huán)境問(wèn)題。作為世界上最先研究耕地保護(hù)的國(guó)家， 美國(guó)耕地保護(hù)效果明顯，強(qiáng)調(diào)土地的社會(huì)職能和利益，實(shí)行集中垂直管理。美國(guó)政府在法律、行政、經(jīng)濟(jì)方面制定了耕地保護(hù)的綜合措施，耕地保護(hù)目標(biāo)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)、住房、交通等方面，建立了各層次的耕地保護(hù)體系，實(shí)行了許多行之有效的耕地保護(hù)手段。

加大耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與激勵(lì)力度

從英、美等發(fā)達(dá)國(guó)家的耕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)看，政府部門(mén)要提高農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性，必須通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、稅費(fèi)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面激勵(lì)農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與農(nóng)民的增產(chǎn)增收掛鉤，促使農(nóng)民改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，并應(yīng)用現(xiàn)代化、集約式農(nóng)業(yè)科技技術(shù)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)政府可以借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的成功經(jīng)驗(yàn)，加大耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與激勵(lì)力度，對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū)和商品糧基地可適當(dāng)加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度，糧食調(diào)入省份或地區(qū)則應(yīng)對(duì)糧食調(diào)出區(qū)域進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償。同時(shí)，創(chuàng)新耕地占補(bǔ)平衡利益機(jī)制，由建設(shè)占地區(qū)需對(duì)補(bǔ)充耕地區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償，保證補(bǔ)貼工作的公平公正。建立長(zhǎng)效獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于保護(hù)效果好、成績(jī)突出的地方政府及個(gè)人給予經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。

加快科技創(chuàng)新，推進(jìn)耕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)

英國(guó)實(shí)行環(huán)保型農(nóng)業(yè)政策，環(huán)境部早于1981年就已制定《野生生物、田園地域法》，提倡劣質(zhì)地轉(zhuǎn)為草地和林地，由政府支付補(bǔ)助金；1986 年，由農(nóng)漁業(yè)糧食部制定《農(nóng)業(yè)法》，指定“環(huán)保農(nóng)業(yè)地區(qū)”并予以補(bǔ)貼。自20世紀(jì)80年代起，如果農(nóng)場(chǎng)主每年將其20％的土地作為永久性休耕地、輪耕地，其所享受的補(bǔ)貼可達(dá)200美元，如因“保護(hù)環(huán)境原因或自然資源等原因”而進(jìn)行休耕，每年每英畝可提供高達(dá)650美元的補(bǔ)貼。而如果只是作為臨時(shí)性非農(nóng)用途，其所享受的補(bǔ)貼為150美元。美國(guó)在20世紀(jì)30年代后的土地立法的重點(diǎn)也在于對(duì)土地資源特別是對(duì)土壤的保護(hù)。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視耕地質(zhì)量的保護(hù)與土地生態(tài)功能的發(fā)揮。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的耕地保護(hù)主要側(cè)重于耕地?cái)?shù)量的保護(hù)。雖然政府已經(jīng)明確提出“三位一體”耕地保護(hù)管理理念，但相關(guān)部門(mén)在政策執(zhí)行過(guò)程中的協(xié)同性、針對(duì)性仍有待提高。我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)法律體系正處于起步階段，與發(fā)達(dá)國(guó)家存在著一定的差距，在法律的制定、執(zhí)行方面應(yīng)多吸取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上因地制宜進(jìn)行修訂，并針對(duì)各個(gè)省市地區(qū)制定區(qū)域性法規(guī)。此外，要突出科技在耕地保護(hù)管理中的作用，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的農(nóng)村技術(shù)體系，提高資源利用效率、改善生態(tài)環(huán)境、保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，在保護(hù)耕地過(guò)程中要注重保護(hù)與耕地有關(guān)的各種景觀，充分考慮“土地—社會(huì)—生態(tài)”耦合系統(tǒng)發(fā)展的不確定性和復(fù)雜性，實(shí)施科學(xué)的適應(yīng)性、動(dòng)態(tài)化耕地質(zhì)量提升和管理策略。

建立耕地保護(hù)的公眾參與和監(jiān)督機(jī)制

美國(guó)在1933年和1977年分別頒布《土壤保護(hù)法》和 《土壤和水資源保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，又相繼制定了耕地儲(chǔ)備計(jì)劃、土壤保持計(jì)劃以及用地和養(yǎng)地結(jié)合計(jì)劃等，提出土地使用權(quán)人及所有權(quán)人在防止與清除土壤污染方面的法律義務(wù)，也同時(shí)明確聯(lián)邦政府在此方面的行政權(quán)限，這一系列設(shè)立專項(xiàng)規(guī)范農(nóng)民耕地保護(hù)行為的舉措使得美國(guó)耕地價(jià)值不遭受損失。   

我國(guó)的土地所有制決定了政府在土地管理、耕地保護(hù)方面的主導(dǎo)地位，我國(guó)當(dāng)前的政策并未把農(nóng)戶納入耕地保護(hù)責(zé)任體系，農(nóng)戶將自身當(dāng)作耕地保護(hù)主體的意識(shí)不強(qiáng)。未來(lái)應(yīng)把農(nóng)戶納入耕地保護(hù)主體范圍，采取相應(yīng)措施激勵(lì)激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地的責(zé)任心與積極性，形成對(duì)村集體及地方政府用地行為的監(jiān)督和制約。除了政府、農(nóng)民外，耕地保護(hù)的政策制定、規(guī)劃編制、宣傳教育、監(jiān)督檢查方面，都應(yīng)讓廣大公眾積極參與，如建立相關(guān)地方政府違法征(占)用耕地的群眾舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，用經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)公眾參與耕地保護(hù)監(jiān)督；同時(shí)創(chuàng)造條件讓非盈利私人組織積極參與耕地保護(hù)，創(chuàng)造一個(gè)良好的耕地保護(hù)社會(huì)氛圍。

大力推進(jìn)土地綜合整治工作，注重建立長(zhǎng)效管理機(jī)制

土地整治工作成效明顯的國(guó)家當(dāng)屬日本。二戰(zhàn)后，日本政府開(kāi)始高度重視農(nóng)業(yè)的原始積累作業(yè)，大力保護(hù)有限的耕地資源。日本在1888年就已開(kāi)始實(shí)施町村合并計(jì)劃，町村合并之后，農(nóng)村居民點(diǎn)的占地減少，支離破碎的土地得到了集中并且進(jìn)行了重新的開(kāi)墾和整理，間接增加了耕地的數(shù)量，也為此后耕地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)。我國(guó)部分地區(qū)片面追求城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的增加，擅自開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，存在跨區(qū)域掛鉤、占優(yōu)補(bǔ)劣、圈占農(nóng)地等現(xiàn)象，對(duì)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量造成了嚴(yán)重?fù)p害。2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》，提出“以增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為目標(biāo)，以維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”。由此，應(yīng)集中開(kāi)展土地綜合整治，建立長(zhǎng)效的耕地質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)與質(zhì)量培育機(jī)制，采取切實(shí)措施加大耕地污染治理力度，保障有限的耕地得以永續(xù)利用。

促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用，減輕耕地占用壓力

在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，實(shí)行城市“增長(zhǎng)管理”是調(diào)控農(nóng)用地非農(nóng)化和耕地占用的一種有效手段，對(duì)城市規(guī)模和城市外圍化發(fā)展的城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行控制十分必要。日本的耕地保持與城市化發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)也告訴我們，雖然從短期來(lái)看，城市擴(kuò)張占用耕地為主要表現(xiàn)，但從長(zhǎng)期發(fā)展角度來(lái)看，城市通過(guò)吸引人口聚集所產(chǎn)生的集聚效應(yīng)能減少耕地占用。關(guān)鍵在于要選擇與國(guó)土資源條件相適應(yīng)的城市化發(fā)展方式和速度，在保持城市化與工業(yè)化同步發(fā)展的同時(shí)，可以考慮結(jié)合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，設(shè)立城市發(fā)展控制邊界，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍保持適度規(guī)模，集約利用城市土地。

我國(guó)城市人均建設(shè)用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家人均水平，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用潛力十分巨大。可以考慮合理布局城市空間結(jié)構(gòu)，通過(guò)舊城改造、開(kāi)發(fā)整理盤(pán)活存量建設(shè)用地，充分挖掘城市內(nèi)部土地使用潛力，而不是通過(guò)占用耕地來(lái)滿足建設(shè)用地的需求。在設(shè)立城市增長(zhǎng)界限時(shí)，要進(jìn)行科學(xué)論證，充分考慮與協(xié)調(diào)城市發(fā)展和耕地保護(hù)及農(nóng)民土地權(quán)益，使增長(zhǎng)界限兼具合理性和可行性。

作者單位：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院