千百年來，縣域治理對于國家治理和社會發(fā)展的基礎(chǔ)作用一直沒有改變。當前中國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)軌的巨大變革中，準確把握縣域特點，著力提升治理能力，是實現(xiàn)縣域良善治理進而推動國家健康發(fā)展的根本要求和關(guān)鍵所在。

認知縣域治理的基本特點

方圓百里，人口數(shù)十萬，并存城市、集鎮(zhèn)、村落三類人居型態(tài)，擁有縣級、鄉(xiāng)級、村級三個治理層級，這是縣域的基本特征。今日中國，具有這種空間形態(tài)和治理模式的縣域，不僅包括縣（旗）、縣級市，也還包括設(shè)區(qū)市的下設(shè)區(qū)。

從國家治理視角來看，縣域治理具有基礎(chǔ)性。整個中國，縣域面積占了80%以上，縣域人口占了70%以上。沒有縣域的穩(wěn)定，難有整個國家的穩(wěn)定；沒有縣域的發(fā)展，難有國家整體的提升。正是“鳳陽小崗村的承包經(jīng)營機制”以及“蘇南模式”“溫州模式”等源于縣域治理的改革創(chuàng)新，推動了整個中國近40年持續(xù)高速發(fā)展，徹底改變了中國人的生存面貌和國際地位?？h域政府是國家與社會的結(jié)點，沒有縣域政府的“承上啟下”“表情達意”，中央政府和上級政府就是“懸浮政府”，統(tǒng)一國家無從建構(gòu)，整個社會也會散亂無序。

從轉(zhuǎn)型發(fā)展視角來看，縣域治理具有根本性。今日中國正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，中國能否成功轉(zhuǎn)型進而實現(xiàn)民族復(fù)興，重點和難點都在縣域。一方面，在當前國際的發(fā)展態(tài)勢和競爭格局下，長三角、珠三角的一些發(fā)達縣域必須通過“騰籠換鳥”，邁向更為優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會形態(tài)。一些欠發(fā)達縣域，必須尋得符合自身特點和未來要求的有效途徑，實行跨越發(fā)展。另一方面，處于深刻變遷中的縣域，社會穩(wěn)定風險高企。據(jù)國家統(tǒng)計局的通報，全國90%以上的進京到省信訪、走訪個案初發(fā)地都在縣域。因而，在轉(zhuǎn)型時期，縣域治理肩負推動發(fā)展和維護穩(wěn)定兩項特別重大責任。

從社會系統(tǒng)視角來看，縣域治理具有獨立性。中國縣域形同“微型國家”，擁有完整的社會生態(tài)系統(tǒng)和國家管制功能，縣域政府的運行擁有較大自主性和獨立性。即便是最小的縣域，其資源儲量，也基本可以提供縣域社會運行和存續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施與生存資料?？h域之內(nèi)，一座城市，多個集鎮(zhèn)，廣大鄉(xiāng)村，基本均衡分布；生產(chǎn)系統(tǒng)、商業(yè)系統(tǒng)、生活系統(tǒng)，“五臟六腑，一應(yīng)俱全”。

從結(jié)構(gòu)功能視角來看，縣域治理具有繁復(fù)性。不論組織結(jié)構(gòu)還是功能構(gòu)成，縣域治理都極為復(fù)雜。就組織結(jié)構(gòu)而言，呈現(xiàn)典型“錐體”特征，縱向形成“縣級-鄉(xiāng)級-村級”金字塔式結(jié)構(gòu)，層級之間有著法理或事實上的隸屬關(guān)系，依靠“命令-服從”機制運行；橫向形成“黨委-國家機關(guān)-人民團體與社會組織”的同心圓式結(jié)構(gòu)，圈層之間由內(nèi)向外確立“領(lǐng)導(dǎo)-被領(lǐng)導(dǎo)”的連結(jié)機制和“決策-執(zhí)行”的運行方式。就功能構(gòu)成而言，經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等等，幾乎無所不包。同時，縣域政府屬于基層政府，具有執(zhí)行性和事務(wù)性的特征，“上面千根線，下面一根針”，職責無法上推和下移，事務(wù)具體而實在。由此，縣域政務(wù)可謂繁復(fù)不堪。

直面縣域治理的現(xiàn)實困境

一是資源稀缺。在中央集權(quán)和偏重城市的制度安排和政策取向下，縣域政府處于邊緣地位和弱勢狀態(tài)，權(quán)力空間逼仄，政策資源稀缺，擁有的事權(quán)、財權(quán)與擔負的職責、功能不夠匹配。同時，城市中心主義的政策導(dǎo)向和資源配置，使得人才、資金、技術(shù)乃至勞務(wù)等各類資源集聚大中城市，縣域資源匱乏，縣域治理常?！扒蓩D難為無米之炊”。

二是公信不足。不管公事還是私事，“有事找政府”成了民眾信條。與此相對，政府的能力和資源卻是有限的，民眾需求難以得到一視同仁的對待和滿足，部分人的正當利益和合法權(quán)益遭受漠視和忽略。縣域政府身處管理前臺，直接與民接觸、為民辦事，政府“有心無力”和“無心無力”的所有過失最后幾乎都由其背負，公信力在此過程中逐步流失。此外，縣域政府遠離權(quán)力中心，在缺乏有力監(jiān)督和有效制約的情況下，縣域也容易滋生蠻狠施政和權(quán)力腐敗等問題。

三是社會羸弱。當下，傳統(tǒng)民間社會自主行動的組織資源幾近消解，宗族組織體系土崩瓦解，國家成了農(nóng)村社會的唯一公共權(quán)威。農(nóng)民之間缺乏橫向的直接聯(lián)系，社會范圍內(nèi)的平等合作難以達成。同時，社會自凈能力顯著降低，一切不良社會行為只有仰仗政府加以約束，這些又反過來加深了農(nóng)民對國家的依附。由于缺少社會的庇護和約束，在國家權(quán)力不能及或有所疏忽的地方，極端惡性事件便時有發(fā)生。同時，民眾所有的怨恨和不滿都有可能指向政府，導(dǎo)致基層政府和民眾沖突事件愈演愈烈。

把握縣域治理的變革之道

首先，要轉(zhuǎn)變治理方式。一方面，變政府單方治理為社會合作治理。良善的縣域治理是強大的政府與成熟的社會合作共治的結(jié)果。應(yīng)建立合作治理模式，確立政府合理的職能范圍和權(quán)力邊界，明確社會事務(wù)的責任主體，使政府和民眾共同承擔社會責任，彼此在各自擅長的領(lǐng)域充分發(fā)揮作用。另一方面，變管控模式為服務(wù)模式。管控模式的背后是政府本位和權(quán)力崇拜的思想，往往陷入“一管就死，一放就亂”和“越維越不穩(wěn)”的治理困局。服務(wù)模式體現(xiàn)了對民眾權(quán)利、社會責任和生存智慧的尊重與認可，更適合現(xiàn)代治理的內(nèi)在需求。

其次，要優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。總結(jié)省直管縣試點經(jīng)驗，擴大縣級政府事權(quán)和財權(quán)，按照城市治理的規(guī)律和要求，賦予相應(yīng)的權(quán)力和資源。層級設(shè)置要因地制宜，突出差別，不必也不應(yīng)強求一致，可以如安徽銅陵一樣撤銷街道，也可如有些縣域“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)擴權(quán)”，還可像另一些縣域“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)縣（市）派出機構(gòu)”，實現(xiàn)資源下沉、權(quán)力下放。另外，縣域施政團隊必須具備經(jīng)濟發(fā)展能力、社會保障能力、宏觀調(diào)控能力和生態(tài)維護能力，這些能力需均衡發(fā)展，不可偏廢。

再次，要增強社會自治能力。鼓勵政治精英、文化精英、經(jīng)濟精英重返故里或入籍鄉(xiāng)村，著力提高鄉(xiāng)村能人的道德品質(zhì)和知識素養(yǎng)，促進各類精英參與鄉(xiāng)村事務(wù)和縣域治理。要大力發(fā)展社會組織，從法律法規(guī)上為其成長提供保障，從資金、人才等方面提供支持，同時對其運行進行監(jiān)管，嚴控邪教、黑幫等非法組織生長。要清晰界定政府與社會之間的權(quán)利和職能，真正落實社區(qū)居民在社區(qū)自治中的主體地位。社區(qū)居民，不論身份性質(zhì)與居住期限，擁有平等的參與社區(qū)事務(wù)和享受社區(qū)服務(wù)的權(quán)利，盡相應(yīng)的義務(wù)，既對自身負責，也對鄰居負責。社區(qū)服務(wù)重視服務(wù)對象的個性化需求和人格維護，強調(diào)服務(wù)主體與服務(wù)對象之間的人格平等。

最后，要完善治理機制。明確政府部門職責，整合相關(guān)力量，提高公共服務(wù)的覆蓋范圍和公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。就目前我國的普遍現(xiàn)狀和已有的改革經(jīng)驗來看，應(yīng)努力構(gòu)建社會化公共服務(wù)保障體系、多元化社會矛盾調(diào)處體系、動態(tài)化社會治安防控體系、人性化實有人口管理體系、系統(tǒng)化綜合信息管理體系。同時，還要不斷完善工作規(guī)程。強化政府工作的法治化和程序化，避免個人利益、個人意志和個人情感對政府行為的不當影響，保證公民在政府公共行政過程中得到公正對待。堅持以效率和效益并重的原則開展政府績效評價，準確把握社會局勢和民眾意愿的變化，適時制定和實施符合時代要求和公眾意愿的公共政策。

（作者系南京大學政府管理學院副教授）