起訴期限是一直行政案件程序?qū)彶槔@不開(kāi)的問(wèn)題。針對(duì)這一問(wèn)題，2018年2月8日實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》對(duì)之前舊司法解釋的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了整合、修改、完善，小編在參閱一些案例、文章、法條的基礎(chǔ)上對(duì)其中涉及起訴期限的幾個(gè)要點(diǎn)進(jìn)行歸納梳理，以便讀者研究交流。

一

正確認(rèn)識(shí)訴訟時(shí)效與起訴期限的區(qū)別

訴訟時(shí)效是民法上的概念，人民法院不應(yīng)當(dāng)主動(dòng)審查。而對(duì)于行政訴訟起訴期限，人民法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進(jìn)行審查，不用等待當(dāng)事人的申請(qǐng)，也不必基于當(dāng)事人的抗辯。

二

行政訴訟起訴期限的起算點(diǎn)

行政訴訟法規(guī)定的起訴期限是從行政相對(duì)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為之日起開(kāi)始計(jì)算，而不是從知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為違法之日起開(kāi)始計(jì)算。因此，當(dāng)事人知曉行政行為內(nèi)容后，應(yīng)當(dāng)在法定期限及時(shí)提起訴訟，以免因法律認(rèn)識(shí)上的誤解而喪失訴權(quán)。

三

行政機(jī)關(guān)未告知起訴期限的，起訴期限由2年變?yōu)?年

已廢止的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)２年?！毙陆忉尩诹臈l將其改為：“行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)1年?！敝赃@樣修改，一方面是為了敦促當(dāng)事人及時(shí)啟動(dòng)權(quán)利救濟(jì)程序，及早解決行政糾紛，使不確定的行政法律關(guān)系盡快確定下來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)行政管理的效率；另一方面是為了防止時(shí)間過(guò)久，導(dǎo)致證據(jù)缺失，致使案件事實(shí)難以查清，不利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

四

不知道行政機(jī)關(guān)作出行政行為的最長(zhǎng)保護(hù)期限未變

新解釋第六十五條規(guī)定：“對(duì)于公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算，但最長(zhǎng)不得超過(guò)行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定的起訴期限?！毙姓V訟法第四十六條第二款規(guī)定：“因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過(guò)二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過(guò)五年提起訴訟的，人民法院不予受理?！币簿褪钦f(shuō)，涉及不動(dòng)產(chǎn)案件的最長(zhǎng)保護(hù)期為20年，其他案件為5年。但是需要注意的是，新解釋第九條將不動(dòng)產(chǎn)案件界定為“因行政行為導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)而提起的訴訟。”因此，對(duì)于其他與不動(dòng)產(chǎn)有關(guān)的行政行為，想利用20年保護(hù)期進(jìn)行起訴已不可能。

適用20年或者5年最長(zhǎng)保護(hù)期限規(guī)定的前提，是當(dāng)事人既不知道起訴期限，也不知道行政行為的內(nèi)容。如果當(dāng)事人在此期間已經(jīng)知道了行政行為的內(nèi)容，那么起訴期限就要從知道行政行為之日起計(jì)算，不再適用最長(zhǎng)起訴期限。

五

對(duì)行政不作為的起訴期限明確為6個(gè)月

行政訴訟法第四十七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?strong>該條只規(guī)定了起訴期限的起算時(shí)間，由于行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)當(dāng)然也不會(huì)告訴行政相對(duì)人起訴期限，因此在實(shí)踐中對(duì)行政不作為是否可以適用2年起訴期限的存有爭(zhēng)論。

新解釋第六十六條對(duì)此予以明確：“公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起6個(gè)月內(nèi)提出?！彼?，對(duì)于依申請(qǐng)的行政不作為，最高人民法院認(rèn)為只能適用6個(gè)月的起訴期限，而不能適用2年的起訴期限。

六

認(rèn)可了對(duì)無(wú)效行政行為沒(méi)有起訴期限的限制

對(duì)于請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，是否受到起訴期限的限制，實(shí)踐中一直存在爭(zhēng)議。最高人民法院曾在判決中認(rèn)為根據(jù)一般訴訟原理，請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，仍須于適當(dāng)期間內(nèi)提起，如果時(shí)過(guò)境遷又重提舊事，則難以維持法律秩序的安定，并不無(wú)濫用訴權(quán)之嫌疑，因此可以適用起訴期限的規(guī)定。

新解釋雖然沒(méi)有明確規(guī)定請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效是否受起訴期限的限制，但是第九十四條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無(wú)效情形，經(jīng)釋明，原告請(qǐng)求撤銷行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決；原告請(qǐng)求撤銷行政行為但超過(guò)法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請(qǐng)求的，判決駁回其訴訟請(qǐng)求。”該條規(guī)定的內(nèi)在邏輯是建立在請(qǐng)求撤銷與請(qǐng)求確認(rèn)無(wú)效的起訴期限不同的基礎(chǔ)上，而新司解釋又沒(méi)有規(guī)定確認(rèn)無(wú)效的起訴期限，但德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等已經(jīng)將行政訴訟類型化的國(guó)家或地區(qū)均將起訴期限主要適用于撤銷之訴，確認(rèn)無(wú)效之訴不受時(shí)效限制。因此，可以理解為新解釋已經(jīng)認(rèn)可了確認(rèn)無(wú)效之訴不適用起訴期限的理論。該條還要求，人民法院對(duì)是否屬于無(wú)效行政行為的情形，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)審查釋明，防止當(dāng)事人以起訴確認(rèn)行政行為無(wú)效而規(guī)避起訴期限，濫用訴權(quán)。

另外，新解釋第一百六十二條又規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院不予立案?！币部梢杂∽C該司法解釋認(rèn)可了大陸法系國(guó)家對(duì)確認(rèn)無(wú)效之訴，不受時(shí)效限制的理論。但是最高人民法院出于現(xiàn)實(shí)考慮，又規(guī)定了只對(duì)2015年5月1日之后做出的無(wú)效行政行為，不受起訴期限的限制。

七

當(dāng)事人在民事訴訟中對(duì)行政行為提出異議的，行政訴訟起訴期限可以扣除

最高人民法院行政庭《關(guān)于權(quán)利人在民事訴訟中對(duì)行政行為提出異議行政訴訟起訴期限是否應(yīng)當(dāng)扣除的答復(fù)》明確，對(duì)于行民交叉案件，權(quán)利人在提起民事訴訟過(guò)程中，對(duì)被訴行政行為提出異議的，可視為其主張權(quán)利。民事案件進(jìn)入審理階段，行政訴訟的起訴期限可從民事裁判文書(shū)生效之日起從重新計(jì)算。

八

當(dāng)事人因申訴信訪等行為耽誤的期間不屬于法定應(yīng)扣除的期間

當(dāng)事人單方向有關(guān)部門申訴信訪，因申訴信訪耽誤的期間，屬于當(dāng)事人自身放棄通過(guò)法定訴訟途徑解決爭(zhēng)議耽誤起訴期限的情形，不屬于行政訴訟法第四十八條規(guī)定的應(yīng)予扣除的情形。