余存冬律師，  江蘇良筑律師事務(wù)所副主任，  建造師，常州市民盟成員  ，南京大學(xué)法學(xué)院碩士 ， 擁有建筑行業(yè)從業(yè)背景，十年專職律師執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)。專業(yè)領(lǐng)域：建筑工程、房地產(chǎn)等領(lǐng)域，擔(dān)任多家施工企業(yè)的常年法律顧問。

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二、監(jiān)理“四控兩管一協(xié)調(diào)”的職責(zé)內(nèi)容，能否通過合同約定減少

前文一直圍繞法律、法規(guī)、國標(biāo)規(guī)范以及示范合同來討論監(jiān)理職責(zé)范圍，這其中還有關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)就是建設(shè)工程監(jiān)理合同。建設(shè)工程監(jiān)理合同對監(jiān)理的職責(zé)范圍有多大影響？監(jiān)理“四控兩管一協(xié)調(diào)”的職責(zé)能否在合同中增減？

（一）關(guān)于工程建設(shè)監(jiān)理合同的相關(guān)規(guī)定

1、建筑法未將監(jiān)理合同列為監(jiān)理單位實(shí)施監(jiān)督的依據(jù)

《建筑法》第三十一條規(guī)定，建設(shè)單位與其委托的工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)訂立書面委托監(jiān)理合同。第三十二條規(guī)定：建筑工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑工程承包合同，對承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督。第三十二條中明確了監(jiān)理工作的五大依據(jù)：法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件、建筑工程承包合同，唯獨(dú)沒有將監(jiān)理合同做為實(shí)施監(jiān)督的依據(jù)。

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程安全管理?xiàng)l例》直接賦予監(jiān)理企業(yè)質(zhì)量監(jiān)理、安全監(jiān)理的義務(wù)，未提及監(jiān)理單位與建設(shè)單位簽訂合同的事宜。

2、13版監(jiān)理規(guī)范中明確監(jiān)理合同是監(jiān)理依據(jù)

13版監(jiān)理規(guī)范總則1.0.6條規(guī)定，實(shí)施建設(shè)工程監(jiān)理應(yīng)遵循主要依據(jù)之一就是建設(shè)工程監(jiān)理合同及其他合同文件。并沿用了12版示范合同中監(jiān)理服務(wù)范圍延伸擴(kuò)張的規(guī)定，將監(jiān)理服務(wù)延伸到勘察、設(shè)計(jì)、保修階段及其他監(jiān)理服務(wù)。在第5章“工程質(zhì)量、造價(jià)、進(jìn)度控制及安全生產(chǎn)管理的監(jiān)理工作中”，規(guī)定了監(jiān)理工作的具體內(nèi)容。

3、12版示范文本通用條款中規(guī)定了22項(xiàng)監(jiān)理的最低工作內(nèi)容，只能增加不能減少。

12版示范文本在通用條款2.1監(jiān)理人工作范圍和內(nèi)容項(xiàng)下的2.1.2中規(guī)定：除專用條件另有約定外，監(jiān)理工作內(nèi)容包括22項(xiàng)內(nèi)容，涵蓋了質(zhì)量、工期、造價(jià)、安全等方面。但在與之對應(yīng)的專用條款2.1.2中，卻表述為“2.1.2 監(jiān)理工作內(nèi)容還包括”，其中用了個(gè)“還”字，意味著監(jiān)理工作內(nèi)容只能在通用條款的基礎(chǔ)上增加更多的工作內(nèi)容，而不能減少，即通用條款規(guī)定的22項(xiàng)監(jiān)理工作內(nèi)容是最低限度，如同打的的起步價(jià)。

（二）監(jiān)理合同中，能否約定監(jiān)理企業(yè)不承擔(dān)質(zhì)量或安全監(jiān)理的義務(wù)？又能否約定監(jiān)理單位無需承擔(dān)造價(jià)、工期、合同信息管理、各方關(guān)系協(xié)調(diào)義務(wù)？

1、質(zhì)量監(jiān)理和安全監(jiān)理的義務(wù)不能通過合同約定進(jìn)行刪減

如前所述，《建筑法》等上位法所規(guī)定的監(jiān)理單位對工程質(zhì)量、安全實(shí)施監(jiān)督，而監(jiān)督的依據(jù)又不包含監(jiān)理合同。12版示范文本通用條款更是規(guī)定了監(jiān)理單位包括質(zhì)量、安全在內(nèi)的22項(xiàng)最低的內(nèi)容要求，只能增加不能減少。那么就監(jiān)理單位質(zhì)量和安全監(jiān)理而言，是否就意味既是合同義務(wù)，更是法定的義務(wù)，而不能通過監(jiān)理合同約定進(jìn)行免除呢？

本人認(rèn)為，監(jiān)理合同雖然屬于民事合同，遵循平等自愿協(xié)商一致的訂立原則。雖然《合同法》第三百九十七條的規(guī)定：委托人可以特別委托受托人處理一項(xiàng)或者數(shù)項(xiàng)事務(wù)，也可以概括委托受托人處理一切事務(wù)。但《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程安全管理?xiàng)l例》兩者明確了監(jiān)理企業(yè)對工程質(zhì)量、安全所應(yīng)負(fù)有的監(jiān)督義務(wù)。鑒于監(jiān)理制度的設(shè)立宗旨以及上位法的規(guī)定，旨在確保對工程質(zhì)量、工程安全進(jìn)行有效監(jiān)督，而質(zhì)量和安全又關(guān)乎到不特定多數(shù)人的人身和財(cái)產(chǎn)安全，如果允許建設(shè)單位與監(jiān)理單位通過合同約定的方式，對質(zhì)量和安全這兩個(gè)監(jiān)理職責(zé)的核心問題進(jìn)行選擇性約定，勢必會(huì)使質(zhì)量與安全的監(jiān)督缺少了環(huán)節(jié)和主體。

2、對于造價(jià)控制、工期控制、合同和信息管理、各方關(guān)系協(xié)調(diào)等監(jiān)理職責(zé)內(nèi)容，可以通過合同約定進(jìn)行刪減

  （1）刪減并不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定

國務(wù)院的質(zhì)量管理?xiàng)l例、安全管理?xiàng)l例規(guī)定了監(jiān)理企業(yè)對工程質(zhì)量及安全的義務(wù)，但沒有造價(jià)管理?xiàng)l例或工期管理?xiàng)l例規(guī)定監(jiān)理對造價(jià)及工期等法定義務(wù)。因?yàn)橄鄬|(zhì)量和安全，造價(jià)和工期對社會(huì)公眾人身和財(cái)產(chǎn)安全的影響較小，從上位法的角度上，造價(jià)、合同信息管理等并不是法定的義務(wù)。雙方對于這些內(nèi)容，通過監(jiān)理合同明確是否需要監(jiān)理承擔(dān)義務(wù)，符合《合同法》第三百九十七條規(guī)定的，委托人可以特別委托受托人處理一項(xiàng)或者數(shù)項(xiàng)事務(wù)，也可以概括委托受托人處理一切事務(wù)。

實(shí)際上對于造價(jià)而言，實(shí)踐中也鮮有建設(shè)單位將簽證、變更、結(jié)算等造價(jià)問題委托給監(jiān)理企業(yè)完成，國有資金項(xiàng)目現(xiàn)場都有跟蹤審計(jì)單位把關(guān)，大的開發(fā)商都設(shè)有審計(jì)部層層審核把關(guān)，即使給監(jiān)理權(quán)利往往也僅局限于對工程量的現(xiàn)成核實(shí)確認(rèn)，造價(jià)歸自己決定。對于合同及信息管理，也是在12版示范合同中才出現(xiàn)的新名詞，還屬于新鮮事物，監(jiān)理單位在這上面如何作為也在探索階段。這些內(nèi)容本身具備合同對上述義務(wù)內(nèi)容刪減的客觀條件。

何況2016年6月13日住建部發(fā)文國辦發(fā)〔2017〕19 號(hào)，提及深化建筑業(yè)簡政放權(quán)改革中的主要內(nèi)容之一就是完善招投標(biāo)制度，在民間投資的房屋建筑工程中，探索由建設(shè)單位自主決定的發(fā)包方式。在這種大時(shí)代背景下，尤其對于在民營投資的房屋建筑工程中，將自主權(quán)更多地交由建設(shè)單位自主決定的發(fā)包方式，也為監(jiān)理合同義務(wù)的刪減提供了更多的可能。

（2）13版《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》強(qiáng)制性到推薦性的變化，使得刪減監(jiān)理工作內(nèi)容也不違反國家規(guī)范

我們注意到，《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》已由2000版的GB50319-2000變成了現(xiàn)行的2013版GB/T50319-2013，核心變化在于GB轉(zhuǎn)變?yōu)榱薌B/T。GB意味著是國家強(qiáng)制性規(guī)范，而GB/T則是國家推薦性規(guī)范。

按照《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》第七條規(guī)定，國家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。第十四條規(guī)定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，必須執(zhí)行。推薦性標(biāo)準(zhǔn)，國家鼓勵(lì)企業(yè)自愿采用。也就是說現(xiàn)行13版的《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)企業(yè)而非強(qiáng)制企業(yè)適用。

13版的《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》在第5章中，用整章的近幾十個(gè)條款規(guī)定了質(zhì)量、造價(jià)、進(jìn)度控制及安全生產(chǎn)管理的監(jiān)理工作。而這些內(nèi)容除質(zhì)量、安全生產(chǎn)管理法定職責(zé)外，其余都因規(guī)范強(qiáng)制性到推薦性的變化，使得建設(shè)單位與監(jiān)理單位通過合同刪減監(jiān)理工作內(nèi)容也并不違反國家規(guī)范的要求。

3、工程項(xiàng)目管理制度的發(fā)展，也使得監(jiān)理單位的職責(zé)向越發(fā)向質(zhì)量和安全集中，工期、造價(jià)、合同信息管理等職能等逐漸弱化而由由項(xiàng)目管理企業(yè)牽頭完成

2004年12月1日起實(shí)施的《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》規(guī)定建設(shè)工程項(xiàng)目管理制度，是指工程項(xiàng)目管理的企業(yè)受工程項(xiàng)目業(yè)主方委托，對工程建設(shè)全過程或分階段進(jìn)行專業(yè)化管理和服務(wù)活動(dòng)。

2017版《建設(shè)工程項(xiàng)目管理規(guī)范》將自2018年1月1日起實(shí)施，取代了2006版《建設(shè)工程項(xiàng)目管理規(guī)范》。

從發(fā)展趨勢及規(guī)范要求上，項(xiàng)目管理企業(yè)相對于監(jiān)理單位而言，在造價(jià)、工期、合同管理、關(guān)系協(xié)調(diào)上，更具專業(yè)能力。

（三）建設(shè)單位能否將質(zhì)量監(jiān)理、安全監(jiān)理分別發(fā)包給不同的監(jiān)理單位完成

1、分別發(fā)包違反上位法關(guān)于建設(shè)單位禁止肢解發(fā)包的規(guī)定

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的單位。建設(shè)單位不得將建設(shè)工程肢解發(fā)包。第七十八條規(guī)定，本條例所稱肢解發(fā)包，是指建設(shè)單位將應(yīng)當(dāng)由一個(gè)承包單位完成的建設(shè)工程分解成若干部分發(fā)包給不同的承包單位的行為。

以上規(guī)定建設(shè)單位不得將工程肢解發(fā)包給不同的承包單位，這里的“承包單位”雖未明確指的是監(jiān)理單位，但應(yīng)做廣義理解，指的是包括施工、設(shè)計(jì)、勘察、監(jiān)理在內(nèi)的施工主體。

試以設(shè)計(jì)單位舉例，建設(shè)單位不能將房屋的建筑、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)交A公司，而將水電、暖通另交B公司設(shè)計(jì)，因?yàn)榻ㄖ?、結(jié)構(gòu)、水電、暖通等構(gòu)成了一個(gè)工程完整的設(shè)計(jì)要素。同理，建設(shè)單位也不能將質(zhì)量監(jiān)理和安全監(jiān)理分別交不同的監(jiān)理單位完成，因?yàn)橘|(zhì)量和安全是建設(shè)工程互相交融不可分割的兩個(gè)核心要素。 

2、監(jiān)理單位資質(zhì)條件及監(jiān)理人員從業(yè)條件的設(shè)定，均涵蓋了質(zhì)量和安全雙重要求內(nèi)容而未有分開

《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》第三條規(guī)定，從事建設(shè)工程監(jiān)理活動(dòng)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)定取得工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)，并在工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)證書許可的范圍內(nèi)從事工程監(jiān)理活動(dòng)。第六條規(guī)定，工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)分為綜合資質(zhì)、專業(yè)資質(zhì)和事務(wù)所資質(zhì)。《注冊監(jiān)理工程師管理規(guī)定》第三條規(guī)定，注冊監(jiān)理工程師，是指經(jīng)考試取得監(jiān)理工程師資格證書，并按照本規(guī)定注冊，取得注冊監(jiān)理工程師注冊執(zhí)業(yè)證書和執(zhí)業(yè)印章，從事工程監(jiān)理及相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)的專業(yè)技術(shù)人員。

以上規(guī)定從監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)及人員從業(yè)條件的設(shè)定上，均未區(qū)分專項(xiàng)的質(zhì)量監(jiān)理企業(yè)或安全監(jiān)理企業(yè)，也沒有專項(xiàng)質(zhì)量監(jiān)理人員或安全監(jiān)理人員之分，設(shè)定及考核條件都是以質(zhì)量及安全內(nèi)容為核心要旨。