李俊麗

近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題高度重視，涉農(nóng)資金規(guī)模逐年擴(kuò)大，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)涉農(nóng)專項(xiàng)資金的審計(jì)力度也不斷增大，取得了較好成效。但由于涉農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)具有延伸力度要求高、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大、涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)。如何促進(jìn)涉農(nóng)專項(xiàng)資金分配好、使用好、管理好，使廣大農(nóng)民群眾真正受益，得到實(shí)惠，始終是審計(jì)工作的重點(diǎn)內(nèi)容。但是由于審計(jì)方法、手段有限，以及受制于體制、機(jī)制等原因，也存在一些不容忽視的問(wèn)題亟待解決?，F(xiàn)就開(kāi)展涉農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)的必要性，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、分析問(wèn)題存在的原因及建議對(duì)策，談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

一、開(kāi)展涉農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)的必要性

（一）強(qiáng)化涉農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)是加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管的要求。隨著國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金逐年增加，國(guó)債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重也在加大，由于涉農(nóng)專項(xiàng)資金點(diǎn)多面廣，資金來(lái)源渠道多，資金鏈條粗而長(zhǎng)；涉農(nóng)單位眾多，不僅涉及各行業(yè)各領(lǐng)域，涉及眾多部門，而且涉及千家萬(wàn)戶，情況復(fù)雜，為保障政府各種專項(xiàng)資金落到實(shí)處，并發(fā)揮效益，真正使農(nóng)民得到實(shí)惠，讓農(nóng)民放心，必須加大對(duì)涉農(nóng)專項(xiàng)資金的審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化涉農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)。

（二）強(qiáng)化涉農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)是充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中作用的要求。

審計(jì)機(jī)關(guān)必須緊緊圍繞國(guó)家建設(shè)新農(nóng)村目標(biāo)的貫徹落實(shí)，開(kāi)展有效的審計(jì)監(jiān)督，因此審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極開(kāi)展涉農(nóng)專項(xiàng)資金使用的真實(shí)性、合法性和效益性審計(jì)。具體而言就是為分配、管理和使用涉農(nóng)專項(xiàng)資金的單位和項(xiàng)目服務(wù)，促使他們管好和用好資金，同時(shí)促進(jìn)其完善規(guī)章制度，提高管理水平和使用效益，最終體現(xiàn)在為一方百姓服務(wù)，維護(hù)農(nóng)民群眾的切身利益。

（三）強(qiáng)化涉農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)是提升財(cái)政支農(nóng)資金使用效益的要求。通過(guò)運(yùn)用績(jī)效審計(jì)理論，對(duì)涉農(nóng)專項(xiàng)資金進(jìn)行深入剖析，重點(diǎn)查看涉農(nóng)專項(xiàng)資金的管理與使用情況，檢查其效益水平，評(píng)價(jià)和分析影響整體效益的因素，尋找提高其效益的途徑。另外，通過(guò)對(duì)決策失誤造成資金損失與浪費(fèi)、管理不善、使用效率低下和資產(chǎn)流失等問(wèn)題的揭露，促使相關(guān)部門提高對(duì)專項(xiàng)資金正確決策、科學(xué)水平和使用效能，維護(hù)資產(chǎn)安全，以最小的投入獲得最佳的效益。

二、涉農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)面臨的問(wèn)題

(一)涉及部門廣泛,需要全面拓展。涉農(nóng)專項(xiàng)資金是國(guó)家投入大量的專項(xiàng)資金用于“三農(nóng)”方面，以改善農(nóng)民的生活條件，提高農(nóng)民的生活水平。涉農(nóng)資金自上而下，逐級(jí)下?lián)?，最后資金通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）、村級(jí)進(jìn)入農(nóng)戶，涉及的部門多、鏈條長(zhǎng)，需要對(duì)分配過(guò)程是否公平、公正和合規(guī)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注?，F(xiàn)行的制度為了防范錢和事由一家獨(dú)管產(chǎn)生的種種弊端，通常采取錢由財(cái)政部門管控，事由農(nóng)業(yè)、農(nóng)技、土地等相關(guān)部門經(jīng)辦。因此，需要對(duì)財(cái)政以及相關(guān)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)技、土地等業(yè)務(wù)部門全部進(jìn)行審計(jì)。這種跨部門審計(jì)既分散了審計(jì)的精力，也增加了審計(jì)的難度。審計(jì)部門每年都對(duì)財(cái)政部門管理的專項(xiàng)資金進(jìn)行審計(jì)，這也是審計(jì)人員比較擅長(zhǎng)的，通過(guò)對(duì)專項(xiàng)資金的收入、撥付情況逐筆審查，如果沒(méi)有什么問(wèn)題審計(jì)基本就告結(jié)束；對(duì)業(yè)務(wù)部門審計(jì)只是一種表面形式的審計(jì)調(diào)查，審計(jì)開(kāi)展不深不透。此外，審計(jì)技術(shù)方法仍為就地手工搜集、整理、復(fù)核及分析各種信息，未充分利用現(xiàn)代審計(jì)新技術(shù)，也是一個(gè)急需改進(jìn)的方面。

(二)傳統(tǒng)審計(jì)方法，需要全面突破。國(guó)家通過(guò)加大涉農(nóng)資金審計(jì)來(lái)提高涉農(nóng)資金的使用效益，從而可以產(chǎn)生更大的收益。但從目前的審計(jì)結(jié)果來(lái)看，通過(guò)涉農(nóng)資金審計(jì)達(dá)到涉農(nóng)資金使用效益更高的效果并不理想。主要表現(xiàn)為：一是審計(jì)監(jiān)督滯后，缺少全程跟蹤監(jiān)控。許多涉農(nóng)項(xiàng)目是事后監(jiān)督，特別是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)土資源整治項(xiàng)目、生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等，大都未能事前事中介入，使審計(jì)的效果大打折扣。如土地平整項(xiàng)目，因是事后監(jiān)督，許多項(xiàng)目的隱蔽工程由于事前沒(méi)有參與監(jiān)督，其工程量只能依靠甲乙雙方的簽證來(lái)進(jìn)行審計(jì)確定，項(xiàng)目建設(shè)的真實(shí)性難以反映。

又如許多農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目從申報(bào)立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收常常長(zhǎng)達(dá)幾年，建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、采購(gòu)、供貨等單位常常發(fā)生諸多變化，如人事變動(dòng)、企業(yè)改制、市場(chǎng)價(jià)格變化、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地變化等，導(dǎo)致涉農(nóng)項(xiàng)目審計(jì)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)資料收集難、找人調(diào)查詢問(wèn)難、落實(shí)取證簽字難等。二是審計(jì)領(lǐng)域狹義，資金使用效益關(guān)注不夠。

合規(guī)性和財(cái)務(wù)賬目基礎(chǔ)審計(jì)注重于揭露和查處問(wèn)題，特別注重有無(wú)大案要案線索，審計(jì)成果的大小也是以問(wèn)題的多少來(lái)衡量的。如目前審計(jì)查出的問(wèn)題主要類型為：部分專項(xiàng)工程未進(jìn)行招標(biāo)、投標(biāo)；部分項(xiàng)目決策失誤，個(gè)別項(xiàng)目投資損失較大；部分專項(xiàng)工程未經(jīng)過(guò)竣工審核；專項(xiàng)資金未按時(shí)下?lián)?、滯留賬面；部分政府單位擠占專項(xiàng)資金；地方配套資金不到位；資金分散、使用效果不明顯等等，均是常規(guī)性審計(jì)結(jié)果，對(duì)提高資金使用效益作用不大。

而開(kāi)展經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，是更高一級(jí)的審計(jì)，要求較高，需要方方面面的專業(yè)人才和復(fù)合型的知識(shí)結(jié)構(gòu)，如環(huán)保專業(yè)人士、決策分析評(píng)估人士、土地專家等，以我們目前的水平和力量開(kāi)展還存在諸多困難。因此，在現(xiàn)有的審計(jì)條件下，如何打破局面，有效地開(kāi)展經(jīng)濟(jì)效果更明顯的績(jī)效審計(jì)也是審計(jì)機(jī)關(guān)需要考慮和進(jìn)行探索的事情。

(三)審計(jì)局限性，需全面拓展提升。審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不是主要目標(biāo)，如何解決問(wèn)題才是最終目的。實(shí)際審計(jì)中發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題受制于體制、機(jī)制的原因，難以解決，造成屢查屢犯的惡性循環(huán)。審計(jì)查出問(wèn)題后，能否全面披露也是一個(gè)問(wèn)題。

現(xiàn)行的審計(jì)體制，地方審計(jì)相當(dāng)于當(dāng)?shù)卣膬?nèi)審部門，如對(duì)同級(jí)政府或相關(guān)部門存在的專項(xiàng)資金問(wèn)題，一些審計(jì)機(jī)關(guān)很難在審計(jì)報(bào)告中予以反映和處理，即使個(gè)別提出有針對(duì)性的建議，由于有些問(wèn)題不是地方能夠解決的，提出來(lái)也沒(méi)有效果，這使得財(cái)政涉農(nóng)資金審計(jì)的作用及效益大大減弱。

三、強(qiáng)化涉農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)的對(duì)策

(一)改進(jìn)審計(jì)方法，提高審計(jì)質(zhì)量。一是從審查財(cái)務(wù)資料為主轉(zhuǎn)向?qū)彶闃I(yè)務(wù)流程手續(xù)為主。從以往查處的涉農(nóng)補(bǔ)貼領(lǐng)域貪污受賄問(wèn)題看，問(wèn)題主要出在業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，如對(duì)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼購(gòu)機(jī)者資格、機(jī)型審查方面的缺失，導(dǎo)致補(bǔ)貼錯(cuò)誤發(fā)放。

為此，要研究如何從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)向業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)徲?jì)轉(zhuǎn)換，把業(yè)務(wù)方面審計(jì)作為涉農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)的重中之重，著力對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象的申報(bào)資料、手續(xù)、有關(guān)部門的審核結(jié)果、交易的真實(shí)性，補(bǔ)貼資金的真正受益者與政策規(guī)定[來(lái)自wwW.lw5u.com]是否相符等各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)。二是從賬面審查為主轉(zhuǎn)向延伸調(diào)查為主。涉農(nóng)資金涉及千家萬(wàn)戶，點(diǎn)多面廣，如果不進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，就賬論賬，一些違法違規(guī)問(wèn)題很難識(shí)破。為此，我們要在延伸調(diào)查方面下功夫，通過(guò)核查分析，找準(zhǔn)突破口，有的放矢，取得震撼效果。三是從手工審計(jì)為主轉(zhuǎn)向計(jì)算機(jī)審計(jì)為主。

涉農(nóng)資金由于惠及普通百姓，逐級(jí)下?lián)埽詈蟮矫恳粦艮r(nóng)戶手中，補(bǔ)貼資金很少，如果仍沿用傳統(tǒng)的手工審計(jì)，核查結(jié)果只能是這一戶或幾戶的情況，不能從總體上查明情況。運(yùn)用計(jì)算機(jī)審計(jì)，將政策規(guī)定、補(bǔ)貼對(duì)象申報(bào)信息、資格審查信息、補(bǔ)貼資金發(fā)放信息等整合到一起，進(jìn)行比對(duì)分析，可以起到事半功倍的效果。

(二)關(guān)口前移，加大全程跟蹤審計(jì)力度。對(duì)涉農(nóng)專項(xiàng)資金采用跟蹤審計(jì)的方式，能夠及時(shí)查處和糾正資金在撥付、使用、管理中存在的違規(guī)問(wèn)題，促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施和按時(shí)完工，并且達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目的審計(jì)，在項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)階段時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)要提前介入，參與審核把關(guān)有關(guān)事項(xiàng)，參與監(jiān)督招投標(biāo)過(guò)程；在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)要定期實(shí)施監(jiān)控，及時(shí)掌控隱蔽工程及重要環(huán)節(jié)的情況，為項(xiàng)目決算打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。對(duì)涉及農(nóng)民直接利益的資金審計(jì)，要按照資金流向?qū)Ω鱾€(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全程監(jiān)督審查。同時(shí)，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部涉及“三農(nóng)”問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。要把農(nóng)業(yè)部門、縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)任職期間對(duì)涉農(nóng)政策的落實(shí)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民收入的提高等作為履行責(zé)任的重點(diǎn)之一，予以檢查和評(píng)價(jià)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行職責(zé)。

(三)注重效益審計(jì)，逐步完善效益指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。涉農(nóng)專項(xiàng)資金效益指標(biāo)評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括三個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)體系、社會(huì)效益指標(biāo)體系、生態(tài)效益指標(biāo)體系。只有建立完善的效益指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，才能使財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目效益在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多方面體現(xiàn)出來(lái)。

對(duì)涉農(nóng)資金效益審計(jì)的重點(diǎn)要從關(guān)注資金真實(shí)性和合法性向效益性進(jìn)行轉(zhuǎn)移，逐步建立以政策為重點(diǎn)，以資金為主線，以效益為目標(biāo)的效益審計(jì)工作方法和體系。在審計(jì)過(guò)程中，重點(diǎn)關(guān)注由于決策失誤、管理不善等造成的涉農(nóng)資金使用效益低下和損失浪費(fèi)等問(wèn)題，并通過(guò)績(jī)效評(píng)估，對(duì)資金管理和使用效益進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，提出加強(qiáng)和改進(jìn)管理的審計(jì)建議，促進(jìn)資源的合理配置和高效回報(bào)。

(四)涉農(nóng)審計(jì)問(wèn)題的處理應(yīng)與建立長(zhǎng)效機(jī)制相結(jié)合。涉農(nóng)資金的安排和使用涉及國(guó)計(jì)民生,應(yīng)嚴(yán)肅處理涉農(nóng)資金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,但目的并不是審計(jì)處理,根本是為了健全完善各項(xiàng)制度，規(guī)范管理，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)立足“審、幫、促”，將審計(jì)處理與建立健全長(zhǎng)效機(jī)制結(jié)合起來(lái)，針對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性、傾向性、苗頭性的問(wèn)題，應(yīng)分析原因、找準(zhǔn)根源，及時(shí)向政府及有關(guān)部門提出建議，促進(jìn)各項(xiàng)管理制度的健全和完善，從機(jī)制和體制上保證涉農(nóng)資金正常有序地使用和管理，使國(guó)家的各項(xiàng)支農(nóng)惠民政策能夠落到實(shí)處。另外，在審計(jì)實(shí)踐中，應(yīng)特別注意違規(guī)的物資、設(shè)備、工程等招標(biāo)投標(biāo)行為,使涉農(nóng)審計(jì)問(wèn)題的處理與涉農(nóng)資金管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，提高涉農(nóng)資金使用效益。

四、加強(qiáng)涉農(nóng)資金管理的建議

（一）加強(qiáng)調(diào)查研究，注重源頭治理。一是嚴(yán)格項(xiàng)目申報(bào)評(píng)審制度，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的篩選和審核，對(duì)不符合申報(bào)要求和條件的應(yīng)予剔除；對(duì)需地方財(cái)政配套的，應(yīng)事先落實(shí)好配套資金，沒(méi)有落實(shí)相關(guān)配套資金的項(xiàng)目不予申報(bào)。二是涉農(nóng)資金投放盡可能打捆集中使用，避免范圍廣、項(xiàng)目雜、資金散、效率低。三是應(yīng)建立中央涉農(nóng)資金整合聯(lián)席會(huì)議制度，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，分別申報(bào)，控制總額，定向分擔(dān)”的原則，對(duì)涉農(nóng)資金進(jìn)行集中整合，避免發(fā)生“撒胡椒面”、重復(fù)交叉的現(xiàn)象。

（二）理順部門責(zé)任，履行監(jiān)管職責(zé)。一是逐步理順政府各部門的職責(zé)，解決宏觀經(jīng)濟(jì)管理、資金管理、行業(yè)管理等部門之間職責(zé)權(quán)限和范圍劃分不清，管理職能交叉重疊等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)職責(zé)到位，從根本上杜絕政府各有關(guān)管理部門既是項(xiàng)目的管理者，又是項(xiàng)目的實(shí)施者、監(jiān)督者，避免各職能部門為其所屬單位謀利益。二是堅(jiān)持“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“行業(yè)主管、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，進(jìn)一步明晰和落實(shí)涉農(nóng)資金各部門責(zé)任，做到有權(quán)就有責(zé)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。涉農(nóng)資金主管部門是管理監(jiān)督責(zé)任主體，對(duì)資金有效安全負(fù)全責(zé)，應(yīng)結(jié)合部門實(shí)際，細(xì)化責(zé)任，落實(shí)措施，堵塞漏洞。財(cái)政、審計(jì)是涉農(nóng)資金監(jiān)管的法定單位，要加強(qiáng)日常監(jiān)管，適時(shí)開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督和組織專項(xiàng)檢查，認(rèn)真進(jìn)行問(wèn)題整改。三是強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。要強(qiáng)化責(zé)任追究，對(duì)涉農(nóng)資金主管部門在監(jiān)督管理工作中存在失職、監(jiān)督不到位、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題查處不力等行為，嚴(yán)格予以問(wèn)責(zé)處理，提高制度的剛性約束。

（[來(lái)自WWw.lw5u.com]三）加強(qiáng)規(guī)范管理，促進(jìn)資金使用效益。一是按照“專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)資金的管理，涉農(nóng)資金主管部門要按照涉農(nóng)資金管理規(guī)定，及時(shí)按項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度審核、撥付資金，進(jìn)一步完善資金撥付程序。二是對(duì)資金數(shù)額較大的涉農(nóng)項(xiàng)目，要實(shí)行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、政府采購(gòu)制、合同管理制。要從涉農(nóng)項(xiàng)目批復(fù)、備案、公示、招標(biāo)、實(shí)施、驗(yàn)收、檔案等環(huán)節(jié)入手，規(guī)范管理和監(jiān)督程序。三是定期公開(kāi)涉農(nóng)資金流程、分配發(fā)放過(guò)程、將涉農(nóng)資金全面納入政務(wù)公開(kāi)的范疇，使涉農(nóng)資金更加透明陽(yáng)光，自覺(jué)接受群眾和社會(huì)的監(jiān)督。四是實(shí)行備案制度，將涉農(nóng)專項(xiàng)資金的名稱、來(lái)源、數(shù)量、項(xiàng)目安排去向、實(shí)施單位等情況在同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和財(cái)政部門備案。（作者單位：周口市審計(jì)局）