一.美國(guó)國(guó)會(huì)與總統(tǒng)的概況及其權(quán)力

根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦憲法的規(guī)定，國(guó)會(huì)是美國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，它由參議院與眾議院組成。這種兩院制是康涅狄格妥協(xié)的結(jié)果①。參議院現(xiàn)有議員100名，其議席分配的原則是各州不論面積大小、人口多少，一律兩席，以體現(xiàn)各州在聯(lián)邦中的平等地位。參議員代表本州，任期6年，可連選連任，每2年改選1/3，以保持參議院的穩(wěn)定。另外副總統(tǒng)是參議院的當(dāng)然議長(zhǎng)。眾議院現(xiàn)有議員435名，其席位分配的原則是按各州人口占全國(guó)人口的比例分配到各州，但每個(gè)州至少應(yīng)有一個(gè)席位，當(dāng)選眾議員任期2年，可連選連任。

美國(guó)參、眾兩院的共有權(quán)力：首先是立法權(quán)，美國(guó)聯(lián)邦憲法明確規(guī)定，全部立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)，制定法律是美國(guó)國(guó)會(huì)的首要權(quán)力。其次是監(jiān)督政府的權(quán)力。根據(jù)美國(guó)憲法的規(guī)定，國(guó)會(huì)在立法權(quán)、財(cái)政權(quán)、人事任免權(quán)、彈劾權(quán)、條約批準(zhǔn)權(quán)、否決之否決權(quán)和調(diào)查權(quán)等方面擁有對(duì)政府監(jiān)督與制約的權(quán)力。除此之外，參、眾兩院的共同權(quán)力還包括：征收稅收，償付國(guó)債，計(jì)劃合眾國(guó)的國(guó)防與公共福利，鑄造貨幣，接受新州加入等等。除了以上兩院共有的權(quán)力之外，參眾兩院還分別擁有各自特殊的權(quán)力。參議院擁有的特殊權(quán)力是：（1）批準(zhǔn)總統(tǒng)與外國(guó)締結(jié)的條約。按照美國(guó)憲法的規(guī)定，總統(tǒng)與外國(guó)簽定的條約必須經(jīng)過(guò)參議院2/3以上議員的同意，方能生效。（2）批準(zhǔn)總統(tǒng)任命的高級(jí)官員。（3）審判彈劾案。彈劾是一種特殊的審判程序，根據(jù)這一程序，參議院即作為審訊被控犯有重大罪行的聯(lián)邦官員。②受彈劾的官員非經(jīng)出席審訊的參議院2/3以上同意，不得定罪。（4）在特殊的情況下，有權(quán)選舉副總統(tǒng)。眾議院擁有的特殊權(quán)力是：（1）提出財(cái)政案。根據(jù)聯(lián)邦憲法的規(guī)定，美國(guó)的財(cái)政案必須由眾議院提出，參議院只有修改、補(bǔ)充的權(quán)力。（2）提出彈劾。按照聯(lián)邦憲法規(guī)定，彈劾案只能由眾議院提出。（3）在特殊的情況下，有權(quán)選舉總統(tǒng)。[1]根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定，總統(tǒng)是國(guó)家元首、政府首腦兼武裝部隊(duì)總司令。美國(guó)總統(tǒng)也是世界上最有權(quán)力的職位之一。在國(guó)會(huì)提出立法倡議，即立法倡議權(quán)；他還有權(quán)召集國(guó)會(huì)特別會(huì)議；在司法方面，總統(tǒng)提明任命聯(lián)邦法官，包括最高法法院成員在內(nèi)，但要獲得參議院的認(rèn)可；還可以對(duì)任何被判破壞聯(lián)邦法律的人——被彈劾者除外——作完全或有條件的赦免；在行政方面，總統(tǒng)可以發(fā)布法令、條例和指示，可以任免公務(wù)官員，但高級(jí)官員（包括內(nèi)閣部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)、助理部長(zhǎng)等）要得到參議院的批準(zhǔn)；有權(quán)征召各州的國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)為聯(lián)邦服務(wù)；在戰(zhàn)爭(zhēng)或國(guó)家危急時(shí)，國(guó)會(huì)可以予總統(tǒng)更大的權(quán)力，以處理國(guó)家經(jīng)濟(jì)和保護(hù)合眾國(guó)的安全。有權(quán)宣布緊急狀態(tài)，統(tǒng)帥和指揮武裝部隊(duì)；在外交事務(wù)中，他負(fù)責(zé)合眾國(guó)和外國(guó)之間的關(guān)系。有權(quán)代表美國(guó)同外國(guó)政府建立外交關(guān)系和締結(jié)行政協(xié)定等。有權(quán)任命任命大使，但締結(jié)條約和任命大使均須經(jīng)由參議院的批準(zhǔn)?？偨y(tǒng)每屆任期四年，連選可連任一次。在總統(tǒng)死亡、辭職或喪失能力的情況下，由副總統(tǒng)接替總統(tǒng)的職務(wù)。

二．美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)的監(jiān)督

英國(guó)功利主義哲學(xué)家穆勒和曾任美國(guó)總統(tǒng)的威爾遜就反復(fù)強(qiáng)調(diào)，在看待立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力實(shí)踐時(shí)，要更注意其對(duì)監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用。所謂國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能是指：“國(guó)會(huì)必須持續(xù)地檢討行政當(dāng)局是否有效地執(zhí)行了國(guó)會(huì)所通過(guò)的法案?！蓖栠d寫(xiě)道：“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對(duì)所見(jiàn)到的一切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職”。 從重要性的角度看，通過(guò)立法進(jìn)行決策無(wú)疑是國(guó)會(huì)最重要的活動(dòng)，但是就日常政治來(lái)講，監(jiān)督是國(guó)會(huì)進(jìn)行得最頻繁的行為。從某種意義上說(shuō)，立法是特定時(shí)刻的事件，而監(jiān)督是無(wú)時(shí)無(wú)刻不在發(fā)生的過(guò)程。

具體地說(shuō)，國(guó)會(huì)對(duì)以總統(tǒng)為首的行政部門(mén)的監(jiān)督涉及五個(gè)方面的內(nèi)容：第一，行政方面執(zhí)行法律的情況；第二，行政方面使用國(guó)會(huì)撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，行政方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置；第五，行政方面的決策程序。國(guó)會(huì)主要通過(guò)行使以下權(quán)力來(lái)監(jiān)督以總統(tǒng)為首的政府。

（一）．立法權(quán)。

立法權(quán)為國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能提供了基本的保障。所有行政機(jī)構(gòu)中的部、署、委、局的設(shè)立與撤銷，以及其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，都是由國(guó)會(huì)立法明確規(guī)定的。國(guó)會(huì)可以聯(lián)合決議的形式批準(zhǔn)或否決總統(tǒng)提出的行政改組計(jì)劃。所有總統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)提出的立法倡議，都必須經(jīng)國(guó)會(huì)審議并制定成法律才能實(shí)施。有時(shí)國(guó)會(huì)還通過(guò)立法直接干預(yù)總統(tǒng)行使權(quán)力的方式。比如，1973年國(guó)會(huì)推翻了尼克松總統(tǒng)的否決而通過(guò)了《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法》，限制了總統(tǒng)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力。又如，針對(duì)此前總統(tǒng)經(jīng)常擅自扣壓國(guó)會(huì)已經(jīng)批準(zhǔn)的撥款的做法，國(guó)會(huì)在1974年通過(guò)了《預(yù)算與扣壓撥款控制法 》(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974)，限制總統(tǒng)獨(dú)自決定扣壓國(guó)會(huì)撥款的權(quán)力。

（二）．財(cái)政權(quán)。

就監(jiān)督而言，國(guó)會(huì)的“錢(qián)袋權(quán)”可能是最有效的。從法律上講，美國(guó)政府支出的每一分錢(qián)都必須經(jīng)由國(guó)會(huì)通過(guò)撥款法批準(zhǔn)。如果國(guó)會(huì)不通過(guò)撥款法，政府機(jī)構(gòu)就會(huì)因無(wú)錢(qián)運(yùn)轉(zhuǎn)而陷入停頓。1995年底和1996年初，因共和黨國(guó)會(huì)議員與克林頓總統(tǒng)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，撥款法遲遲未能通過(guò)，結(jié)果聯(lián)邦政府的部分機(jī)構(gòu)兩次關(guān)門(mén)，引發(fā)美國(guó)公眾的強(qiáng)烈不滿。

（三）．人事任免權(quán)。

根據(jù)美國(guó)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，總統(tǒng)提名任命的部分官員須經(jīng)參議院批準(zhǔn)，這種人事批準(zhǔn)權(quán)是國(guó)會(huì)制約行政當(dāng)局的一個(gè)重要手段。在需經(jīng)參議院批準(zhǔn)的職務(wù)中，最重要的是內(nèi)閣級(jí)部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)和助理部長(zhǎng)、駐外大使 、聯(lián)邦各級(jí)法院法官(包括最高法院大法官)、法院的聯(lián)邦執(zhí)行官和聯(lián)邦檢察官。[1]一般來(lái)說(shuō)，參議院對(duì)內(nèi)閣部長(zhǎng)的提名大都予以批準(zhǔn)，迄今為止，總統(tǒng)提名的內(nèi)閣級(jí)部長(zhǎng)僅有8人遭到參議院拒絕，但參議院對(duì)助理部長(zhǎng)的提名則嚴(yán)格審查。參議院人事批準(zhǔn)權(quán)的監(jiān)督功能主要體現(xiàn)在兩方面：一是通過(guò)拒絕提名或發(fā)出相應(yīng)威脅對(duì)政府的政策趨向加以制約；二是通過(guò)舉行提名聽(tīng)證會(huì)，對(duì)候選官員個(gè)人的政策取向加以制約，有時(shí)候要求候選官員作出明確的政策承諾。

（四）．彈劾權(quán)。

根據(jù)美國(guó)憲法，國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)犯有叛國(guó)罪、賄賂或其他重罪和輕罪的“總統(tǒng)、副總統(tǒng)和合眾國(guó)的所有文職官員”進(jìn)行彈劾。近代彈劾制度始于14世紀(jì)的英國(guó)。自1789年以來(lái)，共有14名聯(lián)邦官員受到眾議院彈劾，13人受到參議院審判。其中，法官9人，參議員1人 ，總統(tǒng)2人，部長(zhǎng)1人。③最終只有4人被判有罪，均為法官。彈劾權(quán)是一項(xiàng)令人生畏的權(quán)力，對(duì)總統(tǒng)和其他政府官員具有巨大的威懾力。

（五）．條約批準(zhǔn)權(quán)。

總統(tǒng)與外國(guó)政府訂立的條約必須經(jīng)參議院批準(zhǔn)，這也是美國(guó)憲法明確授予參議院的權(quán)力。按照聯(lián)邦憲法總統(tǒng)與外國(guó)簽定的條約必須經(jīng)過(guò)參議院2/3以上議員同意才能生效。如1919年國(guó)會(huì)否決了威爾遜總統(tǒng)在法國(guó)與其他協(xié)約國(guó)簽定的《凡爾賽和約》。

（六）．立法否決權(quán)。

所謂立法否決，就是國(guó)會(huì)在一項(xiàng)法律中寫(xiě)入這樣的條款：總統(tǒng)或行政機(jī)構(gòu)根據(jù)該法委托的權(quán)力，可以為執(zhí)行該法而采取行動(dòng)和制定行政條例，但是這些行動(dòng)和條例必須得到 國(guó)會(huì)的同意方可付諸實(shí)施；國(guó)會(huì)可以在一定期限內(nèi)(一般為30到90天)以兩院共同決議或一院決議，甚至一個(gè)委員會(huì)的決議否決該項(xiàng)行動(dòng)或規(guī)章。與一般法律不同，這項(xiàng)決議無(wú)需總統(tǒng)簽署。對(duì)于國(guó)會(huì)行使監(jiān)督功能而言，立法否決權(quán)是比較有效的手段。立法否決權(quán)始于1932年，直至1983年，1983年6月，美國(guó)最高法院在查哈訴移民歸化局一案中，以7∶2的票數(shù)裁決立法否決權(quán)違憲，作出了對(duì)行政當(dāng)局有利的決定。最高法院認(rèn)為，如果允許國(guó)會(huì)干涉行政機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，就違反了三權(quán)分立的憲法原則。此后，此項(xiàng)權(quán)力就改為否決之否決權(quán)，即先形成兩院共同決議，然后送總統(tǒng)簽署，若總統(tǒng)不同意，國(guó)會(huì)就必須以兩院2/3的多數(shù)票推翻總統(tǒng)的反對(duì)才能通過(guò)該項(xiàng)法律。

（七）．調(diào)查權(quán)。

國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)的基本作用是：監(jiān)督行政過(guò)程，收集立法信息，在特別重大的問(wèn)題上發(fā)揮作用，讓人民了解政府運(yùn)作情況。國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)的運(yùn)用一般涉及如下方面：第一，圍繞行使立法權(quán)進(jìn)行的調(diào)查；第二，選舉調(diào)查；第三，政治調(diào)查，主要指涉及有關(guān)行政部門(mén)及其工作人員違法行為的調(diào)查；第四，涉及有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯公民權(quán)利的調(diào)查。

三．美國(guó)總統(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)的制衡

在1787年召開(kāi)的制憲會(huì)議上，各州代表們對(duì)總統(tǒng)的產(chǎn)生方式爭(zhēng)論不休，經(jīng)過(guò)討論，大會(huì)本以原則通過(guò)了弗吉尼亞方案，即總統(tǒng)由國(guó)會(huì)產(chǎn)生。但麥迪遜等人對(duì)弗吉尼亞方案發(fā)動(dòng)了激烈攻擊，他們說(shuō)：“若聽(tīng)任國(guó)會(huì)這一立法部門(mén)選舉行政首長(zhǎng)，建立的行政部門(mén)一定是一個(gè)腐敗無(wú)能的機(jī)構(gòu)；一個(gè)自由的政府必須有立法、行政、司法三個(gè)平行部門(mén)所組成?！边@一有說(shuō)服力的陳述得到多數(shù)代表認(rèn)同。[2](P12)從中可以知道總統(tǒng)從國(guó)會(huì)中獨(dú)立出來(lái)并對(duì)國(guó)會(huì)形成制衡是多么重要。

總統(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)的制衡主要通過(guò)以下方面體現(xiàn)出來(lái)：

第一，通過(guò)聯(lián)邦憲法賦予總統(tǒng)的權(quán)力。美國(guó)憲法第3條第三款還明確規(guī)定：'總統(tǒng)應(yīng)不時(shí)向國(guó)會(huì)報(bào)告聯(lián)邦情況，并向國(guó)會(huì)提出他認(rèn)為必要的和妥善的措施供國(guó)會(huì)審議。'[3](P170) 盡管依據(jù)憲法，總統(tǒng)僅僅擁有權(quán)力向國(guó)會(huì)提出政策建議，但實(shí)際上總統(tǒng)早已成為立法的一個(gè)主要發(fā)起者。在建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，國(guó)會(huì)一直居于主導(dǎo)地位，總統(tǒng)對(duì)于立法的介入和影響力相對(duì)有限。但隨著時(shí)間的推移，總統(tǒng)在這一政治體系中的角色越來(lái)越明顯，這在20世紀(jì)30年代羅斯?？偨y(tǒng)上臺(tái)以后變得更加突出?？偨y(tǒng)逐漸擔(dān)負(fù)起立法領(lǐng)導(dǎo)人的角色，并努力提高對(duì)國(guó)會(huì)的影響力，以獲得他們所需要的立法，或者阻止他們反對(duì)的立法在國(guó)會(huì)中通過(guò)。從此，歷任美國(guó)總統(tǒng)都尋求擔(dān)負(fù)起國(guó)會(huì)立法的領(lǐng)導(dǎo)角色，為國(guó)會(huì)提供議事日程，確立國(guó)會(huì)的立法重點(diǎn)。另外，聯(lián)邦憲法還賦予總統(tǒng)立法否決權(quán)，對(duì)國(guó)會(huì)通過(guò)的法律有否決權(quán)，只有國(guó)會(huì)參、眾兩院都以2/3多數(shù)通過(guò)才能否決總統(tǒng)的否決，這在一般情況下是很難做到的。最后，按照聯(lián)邦憲法總統(tǒng)還有權(quán)在特殊情況下召集國(guó)會(huì)特別會(huì)議。

第二，通過(guò)政黨的紐帶。在一般情況下總統(tǒng)是他所屬的政黨的當(dāng)然領(lǐng)袖，這樣與總統(tǒng)同屬一政黨的國(guó)會(huì)議員在一般情況下會(huì)支持總統(tǒng)。這一方面是由于總統(tǒng)和本黨議員同屬一黨，在許多問(wèn)題的價(jià)值取向上相互一致，本黨議員更多地認(rèn)同總統(tǒng)的政策理念。另一個(gè)因素是總統(tǒng)表現(xiàn)的好壞有時(shí)會(huì)直接影響到本黨的形象，而這又關(guān)系到選民對(duì)于同屬一黨的國(guó)會(huì)議員的看法，所以本黨議員還是較多地支持總統(tǒng)的工作，不想令總統(tǒng)過(guò)于尷尬。當(dāng)然，還是有一些人是出于對(duì)本黨的忠誠(chéng)和對(duì)于反對(duì)黨的不信任而支持總統(tǒng)的。如在1993年和1994年，國(guó)會(huì)對(duì)于克林頓的支持率高達(dá)86.4%，而到了1995年，卻急劇降到了二戰(zhàn)以來(lái)的歷史新低，僅有36.2%。 究其原因，最重要的是因?yàn)閲?guó)會(huì)中政黨力量的變化?？肆诸D上臺(tái)前兩年，面對(duì)的是由本黨控制的國(guó)會(huì)，民主黨議員給予克林頓強(qiáng)有力的支持。而經(jīng)過(guò)1994年國(guó)會(huì)中期選舉，共和黨獲得大勝，重新控制了國(guó)會(huì)兩院，而在金里奇等的統(tǒng)帥下，黨派斗爭(zhēng)激烈，因而導(dǎo)致府會(huì)關(guān)系緊張，使得克林頓的支持率急劇下滑。

第三，通過(guò)總統(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)的游說(shuō)。由于政黨作用突出，所以總統(tǒng)主要是通過(guò)對(duì)國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的游說(shuō)工作來(lái)爭(zhēng)取國(guó)會(huì)的支持。但隨著70年代國(guó)會(huì)改革的進(jìn)行，國(guó)會(huì)變得民主化，權(quán)力也相應(yīng)分散，這使得總統(tǒng)必須加大游說(shuō)的廣度和力度，也使游說(shuō)這一手段變得越來(lái)越重要?？偨y(tǒng)的成就如何在很大程度上依據(jù)他們能否成功地勸說(shuō)國(guó)會(huì)通過(guò)他們的立法議事日程，正如美國(guó)學(xué)者諾伊施塔特所指出的，總統(tǒng)的力量是'說(shuō)服的力量'。

總統(tǒng)游說(shuō)也可以分為直接游說(shuō)和間接游說(shuō)兩大類?？偨y(tǒng)的直接游說(shuō)主要包括兩個(gè)方面。一是總統(tǒng)親自出面游說(shuō)國(guó)會(huì)議員，總統(tǒng)可以通過(guò)面對(duì)面的交談，闡述自己的立場(chǎng)，解釋其中的利害關(guān)系，曉之以理，盡量爭(zhēng)取議員的支持?？偨y(tǒng)或者親自前往國(guó)會(huì)山會(huì)見(jiàn)議員，也可以邀請(qǐng)國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人或者關(guān)鍵議員來(lái)白宮會(huì)面，協(xié)商事宜。如約翰遜曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)國(guó)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)于國(guó)會(huì)的運(yùn)作了如指掌，同國(guó)會(huì)其它領(lǐng)導(dǎo)人也非常熟悉。他定期在星期二同國(guó)會(huì)中的民主黨領(lǐng)袖一道共進(jìn)早餐，手下的官員也密切地同這些領(lǐng)導(dǎo)人交往，從而使得約翰遜能夠有效地對(duì)國(guó)會(huì)施加影響。二是通過(guò)國(guó)會(huì)聯(lián)絡(luò)處和其它相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作人員來(lái)對(duì)國(guó)會(huì)進(jìn)行游說(shuō)。這些相關(guān)機(jī)構(gòu)主要處理有關(guān)國(guó)會(huì)的兩大事務(wù)：一是游說(shuō)國(guó)會(huì)，推銷總統(tǒng)提出的立法建議；二是進(jìn)行立法管理工作，對(duì)于立法法案的提交、要求以及預(yù)算案進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào)。盡管國(guó)會(huì)對(duì)于這類行政游說(shuō)也曾試圖加以限制，比如國(guó)會(huì)曾在1919年通過(guò)法案，禁止行政部門(mén)使用國(guó)會(huì)撥給的經(jīng)費(fèi)對(duì)于國(guó)會(huì)議員進(jìn)行游說(shuō)或者施加壓力，但是由于國(guó)會(huì)還需要行政部門(mén)提供必要的信息，闡述相應(yīng)的政策立場(chǎng)，所以在執(zhí)行時(shí)就很難將二者區(qū)分開(kāi)來(lái)，因而也就難以發(fā)揮這類法案的作用?？偨y(tǒng)的間接游說(shuō)也主要包括兩個(gè)方面。一是總統(tǒng)利用大眾媒體的作用，越過(guò)國(guó)會(huì)，適時(shí)向公眾發(fā)表演說(shuō)，讓公眾認(rèn)識(shí)到其立場(chǎng)或所提議案的重要性，敦促他們支持自己的立場(chǎng)，并發(fā)起'草根游說(shuō)'，動(dòng)員選民給國(guó)會(huì)議員寫(xiě)信、打電話，讓議員們感知到壓力。如第二次世界大戰(zhàn)期間，羅斯?？偨y(tǒng)利用'爐邊談話'，多次通過(guò)廣播對(duì)公眾發(fā)表講話，闡述自己的施政計(jì)劃，呼吁民眾給予支持，間接地對(duì)國(guó)會(huì)施加了影響力。二是鼓動(dòng)相關(guān)的利益集團(tuán)去游說(shuō)國(guó)會(huì)議員，向國(guó)會(huì)施加壓力。如約翰遜總統(tǒng)在向國(guó)會(huì)提交1965年基礎(chǔ)和再教育法案之前，他就已經(jīng)同天主教徒、新教徒、猶太人和教育組織結(jié)成聯(lián)盟。

四．美國(guó)國(guó)會(huì)與總統(tǒng)間制衡的缺陷

雖然根據(jù)1787年憲法制定的美國(guó)政治制度是一套比較完備的資本主義政治制度，但完備并不是完美，在具體操作過(guò)程中，三權(quán)分立的實(shí)施并不像制定者想象中的那樣美好。它的缺陷主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）．行政方面。

雖然聯(lián)邦憲法規(guī)定，總統(tǒng)對(duì)最高法院法官、大使、公使、中情局局長(zhǎng)、各部部長(zhǎng)等高級(jí)官員任命要經(jīng)過(guò)參議院出席議員一半以上同意方能生效，但總統(tǒng)往往通過(guò)賦予想要重用的親信、幕僚以不必經(jīng)過(guò)參議院批準(zhǔn)的官銜，如助理、總統(tǒng)私人秘書(shū)等等，在授予重大責(zé)任。如尼克松總統(tǒng)在第一任上，任命基辛格為總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理，比國(guó)務(wù)卿羅杰斯的作用大很多。這就降低了國(guó)會(huì)的權(quán)威。

（二）.外交方面。

雖然聯(lián)邦憲法規(guī)定，總統(tǒng)與外國(guó)簽定的條約必須經(jīng)過(guò)參議院2/3以上議員同意方能生效，但是總統(tǒng)通過(guò)進(jìn)行簽訂行政協(xié)定的方法避開(kāi)國(guó)會(huì)的限制。這樣，每位總統(tǒng)都以大量的行政協(xié)定代替條約，甚至簽訂秘密協(xié)定，來(lái)避開(kāi)參議院的牽制。

從1789年至1985年，美國(guó)政府與外國(guó)訂立的條約與行政協(xié)定之比是：1320比10873。特別是20世紀(jì)40年代后，行政協(xié)定的數(shù)量一直是條約的20倍以上。這種現(xiàn)象的高潮是20世紀(jì)的60和70年代。當(dāng)時(shí)，使國(guó)會(huì)特別惱火的不僅是條約與行政協(xié)定之比絕對(duì)不平衡，更重要的是總統(tǒng)只是將一些無(wú)關(guān)緊要的國(guó)際協(xié)議交參議院批準(zhǔn)，而至關(guān)重要的互助和軍事協(xié)定卻連招呼都不打一聲。比如，當(dāng)參議院正在批準(zhǔn)保護(hù)墨西哥古代文物和維修紅海中的某些航標(biāo)燈的條約的時(shí)候， 總統(tǒng)卻在用行政協(xié)定作出關(guān)于美國(guó)在越南、老撾、朝鮮和泰國(guó)的軍事存在的重大決定。

（三）.立法方面。

根據(jù)美國(guó)憲法的規(guī)定，立法權(quán)歸屬國(guó)會(huì)，但國(guó)會(huì)通過(guò)的議案必須經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)才能成為法律?？偨y(tǒng)不僅有直接否決權(quán)，而且還有擱置否決權(quán)（口袋否決）。根據(jù)憲法規(guī)定，總統(tǒng)在接到國(guó)會(huì)遞交的議案10天內(nèi)恰逢國(guó)會(huì)休會(huì)，使總統(tǒng)無(wú)法將議案退還時(shí)，該議案不能成為法律，總統(tǒng)也不需要象正常否決那樣提出否決的理由。國(guó)會(huì)不能推翻擱置否決，被擱置否決的議案也不能移交下一屆國(guó)會(huì)。顯然，擱置否決在一定意義上是一種絕對(duì)否決權(quán)，是總統(tǒng)們制衡國(guó)會(huì)的殺手劍。歷屆總統(tǒng)嘗運(yùn)用這一措施，屢試不爽。而最高法院對(duì)此睜一只眼閉一只眼，回避對(duì)擱置否決權(quán)做出明確結(jié)論。

（四）．戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)方面。

戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)問(wèn)題曾使制憲者們頗費(fèi)心機(jī)。他們決意防止美國(guó)總統(tǒng)像歐洲許多君主那樣隨意發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)。麥迪遜認(rèn)為：“行政部門(mén)是最熱心于戰(zhàn)爭(zhēng)而且最易于發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力部門(mén)。故此，經(jīng)過(guò)仔細(xì)考慮，(憲法)將戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題賦予立法部門(mén)解決。”[4](P354)在設(shè)法防止總統(tǒng)隨意發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的同時(shí)，制憲者們又不想剝奪總統(tǒng)對(duì)突然襲擊作出反應(yīng)的權(quán)力?；诖耍麄冏詈髮椃ú莅纲x予國(guó)會(huì)的“發(fā)動(dòng)”(make)戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力改為“宣布”(declare)戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力。不過(guò)，當(dāng)時(shí)人們普遍關(guān)注的是第一點(diǎn)，并認(rèn)為憲法已經(jīng)做到了這點(diǎn)。1789年，在致杰斐遜的一封信中，麥迪遜曾欣慰地說(shuō)：“我們已成功地找到了一條限制戰(zhàn)爭(zhēng)的途徑，即通過(guò)把進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力從行政部門(mén)轉(zhuǎn)到立法部門(mén)，從花費(fèi)者手中轉(zhuǎn)到付帳者手中”.1793年，華盛頓總統(tǒng)宣布美國(guó)在英法戰(zhàn)爭(zhēng)中保持中立。這意味著拒絕履行美國(guó)在1778年與法國(guó)簽訂的條約所規(guī)定的義務(wù)。對(duì)這一完全由總統(tǒng)單方面作出的決定，親法議員和報(bào)紙立刻表示反對(duì)，認(rèn)為該行動(dòng)超越了總統(tǒng)職權(quán)范圍，侵犯了國(guó)會(huì)的權(quán)力。隨之而來(lái)的是漢密爾頓和麥迪遜之間的一場(chǎng)辯論。漢密爾頓認(rèn)為，制定外交政策實(shí)際上是行政部門(mén)的職能，憲法賦予國(guó)會(huì)的宣戰(zhàn)和批準(zhǔn)條約的權(quán)力只是總統(tǒng)行政權(quán)力中的例外；嚴(yán)格地說(shuō)，國(guó)會(huì)有宣戰(zhàn)權(quán)，而總統(tǒng)則有裁決條約規(guī)定的國(guó)家義務(wù)的權(quán)力；他的職責(zé)就是保護(hù)和平，直到宣戰(zhàn)。而麥迪遜認(rèn)為，對(duì)宣戰(zhàn)權(quán)的理解不能如此嚴(yán)格，因?yàn)檫@使總統(tǒng)可以先就條約或中立問(wèn)題作出決定或采取其他行動(dòng)，造成既成事實(shí)，從而阻礙國(guó)會(huì)就美國(guó)是否有必要宣戰(zhàn)作出自己的判斷。[2]因此，宣戰(zhàn)權(quán)必須包括所有保證其行之有效的其他權(quán)力。漢密爾頓和麥迪遜的辯論并沒(méi)有澄清具體問(wèn)題，但卻暴露出國(guó)會(huì)與總統(tǒng)間分享戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)的不平衡性。國(guó)會(huì)有批準(zhǔn)戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力，而總統(tǒng)有處理外交關(guān)系和戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力以及對(duì)突然襲擊作出反應(yīng)的權(quán)力。這種分權(quán)的不平衡性就在于一方可能壓過(guò)另一方：總統(tǒng)可憑借自己的外交權(quán)，造成既成事實(shí)，吞沒(méi)國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)權(quán)；而國(guó)會(huì)則可憑借自己的批準(zhǔn)權(quán)，阻撓總統(tǒng)行使外交權(quán)。美國(guó)著名政治學(xué)家詹姆斯·L·森德奎斯特形象地將此稱為：“事實(shí)上，憲法將兩個(gè)對(duì)手置于拳擊場(chǎng)，敲響鈴，讓他們無(wú)休止地打斗下去。

美國(guó)自建國(guó)至今，與其他國(guó)家發(fā)生了約200次武裝沖突，但經(jīng)國(guó)會(huì)宣戰(zhàn)的只有5次:1812年的第二次對(duì)英獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)、1846年的美墨戰(zhàn)爭(zhēng)、1898年的美西戰(zhàn)爭(zhēng)、第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)。特別是在越南戰(zhàn)爭(zhēng)中，約翰遜利用職權(quán)一再向國(guó)會(huì)隱瞞實(shí)情，阻礙國(guó)會(huì)作出正確判斷，而在作出決定的過(guò)程中，他根本不讓國(guó)會(huì)參與，后人將越南戰(zhàn)爭(zhēng)稱為“總統(tǒng)的戰(zhàn)爭(zhēng)”。 由此可以看出，不宣而戰(zhàn)是總統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力擴(kuò)張的一個(gè)重要表現(xiàn)，體現(xiàn)了總統(tǒng)在戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)方面的優(yōu)勢(shì)地位。在這種情況下，國(guó)會(huì)為了捍衛(wèi)自己應(yīng)有的權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)總統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)的監(jiān)督和限制，于1973年11月，通過(guò)了戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法案，強(qiáng)調(diào)憲法賦予國(guó)會(huì)的宣戰(zhàn)權(quán)，要求分享戰(zhàn)爭(zhēng)的決策權(quán)。法案還規(guī)定，在涉及與別國(guó)直接軍事對(duì)抗、武裝力量進(jìn)人外國(guó)領(lǐng)土和大規(guī)模增加駐外軍隊(duì)人數(shù)等方面的動(dòng)用武力行動(dòng)之前，總統(tǒng)必須和國(guó)會(huì)磋商，之后也必須定期與國(guó)會(huì)磋商。動(dòng)用武力之后48小時(shí)內(nèi)必須書(shū)面通報(bào)國(guó)會(huì)?？偨y(tǒng)向國(guó)會(huì)通報(bào)之后，如果在60天內(nèi)國(guó)會(huì)沒(méi)有宣戰(zhàn)，也沒(méi)有給總統(tǒng)繼續(xù)動(dòng)用武力的授權(quán)，總統(tǒng)必須在其后30天內(nèi)撤出美國(guó)軍隊(duì)。此外法案還規(guī)定國(guó)會(huì)在任何時(shí)候可用不經(jīng)總統(tǒng)的兩院聯(lián)合決議撤出美國(guó)軍隊(duì)。戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法案在表面上確認(rèn)和增加了國(guó)會(huì)的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力，大大限制了總統(tǒng)的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力，事實(shí)上并非如此。許多都事前沒(méi)與國(guó)會(huì)磋商、事后沒(méi)有向國(guó)會(huì)通報(bào)。就連1991年的海灣戰(zhàn)爭(zhēng)，布什總統(tǒng)制定、宣布的“沙漠盾牌“計(jì)劃和對(duì)伊拉克進(jìn)行軍事封鎖.向海灣派駐20萬(wàn)軍隊(duì)的重大軍事行動(dòng)，總統(tǒng)事前都未同國(guó)會(huì)磋商，只是事后用電話通知了國(guó)會(huì)。至于國(guó)會(huì)擁有的戰(zhàn)爭(zhēng)撥款權(quán)更不能起到限制總統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力的作用。只要總統(tǒng)把戰(zhàn)爭(zhēng)打響，就很容易形成全國(guó)支持總統(tǒng)的局面。在這種情況下，國(guó)會(huì)不愿承擔(dān)因不撥款而導(dǎo)致美國(guó)失敗的責(zé)任，總統(tǒng)得到國(guó)會(huì)的戰(zhàn)爭(zhēng)撥款輕而易舉，國(guó)會(huì)的戰(zhàn)爭(zhēng)撥款權(quán)也就形同虛設(shè)。

雖然美國(guó)國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間的制衡存在一些缺陷，但從整體上來(lái)看是一種比較完備的資本主義政治制度，它一方面防止了專制獨(dú)裁的出現(xiàn)，另一方面防止了“多數(shù)人的暴政”的出現(xiàn)，除外，它把行政部門(mén)追求的效率的立法部門(mén)追求的民主比較有機(jī)地結(jié)合在一起 ，使美國(guó)自建國(guó)以來(lái)一直維持著比較穩(wěn)定的政治秩序。

中國(guó)現(xiàn)在正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)問(wèn)題不斷突現(xiàn)出來(lái)，政治制度改革的步伐跟不上經(jīng)濟(jì)改革的步伐和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。所以我們可以在認(rèn)清中國(guó)國(guó)情的前提下，借鑒美國(guó)政治制度中有益于中國(guó)民主政治建設(shè)的部分，這樣可以使我們?cè)诿裰髡谓ㄔO(shè)中少走彎路，節(jié)約政治制度改革的成本，為建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治開(kāi)辟一條新道路。