工商行政處罰案件審核，是指工商行政管理機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)對辦案機(jī)構(gòu)已經(jīng)調(diào)查終結(jié)并提出處理意見的行政處罰案件在下達(dá)行政處罰決定之前進(jìn)行的審查，包括提出書面認(rèn)定意見或者改正、補(bǔ)足建議，是一種內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度。審核的相關(guān)規(guī)定，散見于《中華人民共和國行政處罰法》和《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》等法律、法規(guī)和部門規(guī)章。

工商行政處罰案件審核的實(shí)質(zhì)是部門內(nèi)部對行政處罰案件的自查自糾。其作用在于維護(hù)行政相對人合法權(quán)益、防止辦案機(jī)關(guān)及辦案人員發(fā)生濫用職權(quán)等違法行政行為、提高行政效率、促進(jìn)本部門依法行政,同時(shí)加強(qiáng)對各單位行政執(zhí)法工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決執(zhí)法辦案中存在的問題，從嚴(yán)規(guī)范行政處罰行為，提高案件質(zhì)量。

一、案件審核的原則

案件審核必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，遵循合法及時(shí)、客觀公正、有錯(cuò)必糾、監(jiān)督與指導(dǎo)相結(jié)合、教育與懲處相結(jié)合的原則。工商部門內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)在對本部門行政處罰案件進(jìn)行審核時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持以下原則：

（一）合法性原則

合法即依法行政。工商機(jī)關(guān)作為執(zhí)法部門，首先要確保自身行為具有合法性。行政處罰案件本身的合法性，是行政訴訟中審查的重點(diǎn)，因此也是工商行政處罰案件審核的重點(diǎn)。

行政主體的合法，行政主體是個(gè)抽象的概念，指依法取得行政職權(quán)，能以自己名義獨(dú)立進(jìn)行行政管理活動，作出影響相對人權(quán)利、義務(wù)的行政行為，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果的行政組織。并非所以行政機(jī)關(guān)都是行政主體，行政主體具有合法性，簡單的說就是首先對行政相對人的違法行為依法具有管轄權(quán)。越權(quán)本身即是一種違法行政行為，如果涉及其他部門的職權(quán)，即使違法行為存在，或者違法經(jīng)營金額、違法性質(zhì)超過一定界線，構(gòu)成法律規(guī)定的應(yīng)由其他部門管轄，比如應(yīng)由公安部門處理的，工商機(jī)關(guān)也不應(yīng)進(jìn)行管轄。地域管轄、級別管轄情況也是如此。

行政處罰程序合法，程序違法行為如超過法定時(shí)限、未告知當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)、未按規(guī)定進(jìn)行聽政等較為常見。

對行政處罰對象的正確，如當(dāng)事人的認(rèn)定、當(dāng)事人是否具有完全的民事行為能力等，都在審查范圍之內(nèi)。

適用法律正確，我國法律較為完善，亦較為龐雜，法律之間常見交錯(cuò)、甚至沖突，新法與舊法之間對同一行為的規(guī)定甚至可能相反。所以，辦案機(jī)構(gòu)是否嚴(yán)格“以法律為準(zhǔn)繩”，對案件進(jìn)行準(zhǔn)確定性，遵照上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的原則選擇適用法律，都是對工商行政處罰案件的審核范圍之內(nèi)。

（二）合理性原則

合理性原則的確立，主要是基于行政處罰自由裁量權(quán)的存在和防止其濫用，適用的目的在于對行政處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督，要求作出的行政處罰客觀、適度，最大限度的符合理性。例如《企業(yè)年度檢驗(yàn)辦法》中對公司未按規(guī)定接受企業(yè)年度檢驗(yàn)的處罰幅度為一萬以上十萬以下。不同地域、不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同經(jīng)營狀況的公司對行政處罰的承受能力也各不相同，此類行政處罰案件的處罰幅度，應(yīng)根據(jù)公司狀況、本地經(jīng)濟(jì)情況、公司違法情節(jié)、性質(zhì)及影響等因素進(jìn)行衡量，審查此處罰幅度是否必須、是否恰當(dāng)，以及此處罰是否能達(dá)到維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序、規(guī)范公司經(jīng)營行為的實(shí)際效果。

罰款并不是行政處罰的目的。行政處罰的立法目的是為了矯正當(dāng)事人違法法律正義、危害法律保護(hù)的社會秩序的違法行為，預(yù)防違法行為再次發(fā)生。所以，以體現(xiàn)立法目的為行政處罰的出發(fā)點(diǎn)，才能切實(shí)的貫徹和落實(shí)公平、正義，作到最大限度的合理。

合理性原則體現(xiàn)在行政處罰中，一個(gè)基本要求就是對違法行為的客觀危害程度、主觀惡性予以公正、客觀、科學(xué)的評估?！缎姓幜P法》對這一要求亦有明確的規(guī)定，即“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為根據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。

（三）案件審核的效率原則

行政機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)資金來源于納稅人的稅款，無論是辦案人員還是案件審核人員，都應(yīng)該充分的珍惜和有效的利用，提高行政效能是行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，也是建設(shè)服務(wù)型政府、執(zhí)法為民的要求。因此，為減少執(zhí)法成本，提高工作效率，保證執(zhí)法質(zhì)量，行政處罰案件審核應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持行政效率原則。

案件審核超過一定的期限即是對公共資源的浪費(fèi)。所以，不能因?yàn)檫^分強(qiáng)調(diào)公正而忽略效率，更不能為了使自己對案件的審核工作放心而久拖不決。例如就偏遠(yuǎn)的基層工商所辦案而言，從立案開始，到提請扣留封存、提交核審意見、提交調(diào)查終結(jié)報(bào)告、報(bào)送行政處罰告知書、提交行政處罰決定審批表、最后領(lǐng)取行政處罰決定書，到上級機(jī)關(guān)要往返數(shù)次，如果案審過程中案件審核人員未“一次性告知”辦案人員需要補(bǔ)充的材料等問題，往返更甚，極端的情況是辦案人員用一天時(shí)間即取完了案件的全部材料，而用一個(gè)月甚至更長時(shí)間來應(yīng)付法制機(jī)構(gòu)冗長的審查。

所以，案件審核機(jī)構(gòu)及審核人員可以參照對外服務(wù)的模式，在一定期限內(nèi)核查案件情況，并在審核完畢后“一次性告知”辦案機(jī)構(gòu)需要補(bǔ)充調(diào)查的問題。

二、案件審核的內(nèi)容

審查辦案機(jī)構(gòu)報(bào)送的案件材料是否符合：“對承辦案件具有管轄權(quán)；事實(shí)清楚；證據(jù)充分；定性準(zhǔn)確；處罰適當(dāng)；程序合法；各類法律文書使用規(guī)范。”的條件。具體審查：

（一）所辦案件是否具有管轄權(quán)：1．所辦案件是否屬于工商部門管轄范圍；2．所辦案件是否符合地域管轄原則；3．所辦案件是否超越級別管轄。

有的案件認(rèn)定事實(shí)完全錯(cuò)誤，如將侵犯植物新品種權(quán)案件認(rèn)定為商標(biāo)侵權(quán)案件，而侵犯植物新品種權(quán)不屬工商部門管轄。

（二）行政處罰相對人的基本情況是否清楚：1．行政處罰相對人是否具有法定責(zé)任能力；2．行政處罰相對人是否是行政違法主體；3．行政處罰相對人的名稱是否準(zhǔn)確無誤；（自然人的姓名是否與其身份證件上的名稱相符，法人和其他組織的名稱是否與其營業(yè)執(zhí)照上的名稱相符。）

如，按照我國法律的規(guī)定，未經(jīng)登記的非法組織不能作為法律關(guān)系主體，對以未經(jīng)登記成立的非法組織（如無照的企業(yè)）的名義從事違法經(jīng)營時(shí)，本應(yīng)以該非法組織的出資人或開辦者作為處罰的當(dāng)事人，卻錯(cuò)誤地將該非法組織列為當(dāng)事人。

（三）案件事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否充分：1．證據(jù)是否充分有效，是否具有客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性；2．作為行政處罰前提和基礎(chǔ)的客觀情況是否清楚明確，對違法所得或者非法經(jīng)營額的計(jì)算是否準(zhǔn)確有據(jù)。

有的案件所認(rèn)定的事實(shí)，如非法收購的糧食具體數(shù)量、當(dāng)事人非法經(jīng)營額等，在案卷中并無相關(guān)的證據(jù)來證實(shí)。有的案件認(rèn)定關(guān)鍵事實(shí)不夠準(zhǔn)確，如不合格產(chǎn)品的貨值金額等出現(xiàn)計(jì)算錯(cuò)誤，或者認(rèn)定事實(shí)時(shí)使用了“金額XXX余元”等不確切的詞語。有的案件證據(jù)太薄弱，甚至僅有1份當(dāng)事人詢問筆錄，而無其他印證材料，一旦當(dāng)事人翻供后果將很嚴(yán)重。

（四）案件定性是否準(zhǔn)確；

（五）適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確：1．適用法律、法規(guī)、規(guī)章及適用條款是否正確，有無適用未生效或者已經(jīng)失效的法律、法規(guī)、規(guī)章的情況；2．適用法律、法規(guī)、規(guī)章的處罰種類、范圍是否恰當(dāng)。

（六）處罰是否適當(dāng)；行政處罰幅度是否適度合理，有無畸輕畸重、顯失公平的情況；

（七）程序是否符合法律規(guī)定；

例如有的案件未履行行政處罰事先告知程序，或者符合聽證的要求卻未告知當(dāng)事人有權(quán)要求聽證，或者未見當(dāng)事人簽署的《送達(dá)回證》。有的案件履行了行政處罰事先告知程序后，經(jīng)對當(dāng)事人陳述申辯意見進(jìn)行復(fù)核等原因，最終定性處罰依據(jù)、所認(rèn)定的違法事實(shí)等發(fā)生了變化，但作出行政處罰決定前卻未再次告知當(dāng)事人。

（八）行政執(zhí)法文書是否統(tǒng)一規(guī)范；

如采取扣留措施時(shí)，僅出具《扣留財(cái)物通知書》，而未同時(shí)出具省工商局統(tǒng)一制發(fā)并編有號碼的《罰沒財(cái)物暫扣單》（四聯(lián)單）。

（九）草擬的行政處罰決定書是否格式規(guī)范、用語嚴(yán)謹(jǐn)，有無概念不清或者其他容易引起誤解和爭議的情況；

 如處罰決定書、扣留（封存）財(cái)物通知書告知當(dāng)事人權(quán)利錯(cuò)誤。有的案件應(yīng)同時(shí)告知復(fù)議權(quán)和直接起訴權(quán)，卻只告知復(fù)議權(quán)或只告知直接起訴權(quán)；有的案件屬于復(fù)議前置案件，卻又告知了直接起訴權(quán)；有的雖然告知了直接起訴權(quán)但未告知訴訟期限和向哪個(gè)法院起訴，或者告知訴訟期限錯(cuò)誤（如依《商標(biāo)法》、《廣告法》處罰的案件直接起訴期限為15天，卻錯(cuò)誤地告知為3個(gè)月）。

（十）其他應(yīng)當(dāng)審核的事項(xiàng)。

三、“以事實(shí)為根據(jù)”的證據(jù)材料審查

行政訴訟法對行政案件證據(jù)的要求是合法性、真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性，要求充分、確鑿。據(jù)以對案件定性的事實(shí)及證據(jù)材料，如果不能事實(shí)清楚，就不能證據(jù)確鑿，也不能定性準(zhǔn)確，更不能達(dá)到處罰適當(dāng)。因此，對案件事實(shí)的審查是具體的案件審核過程中的重點(diǎn)。對案件事實(shí)的審查主要應(yīng)針對案件證據(jù)材料進(jìn)行書式審查，避免因過多的聽取辦案人員陳述而對案件的認(rèn)定產(chǎn)生影響。

（一）對案件來源的審查。如投訴、舉報(bào)、監(jiān)督檢查的原始材料，現(xiàn)場檢查筆錄、現(xiàn)場照片等第一手材料，防止“釣魚執(zhí)法”、報(bào)復(fù)陷害等違法行政行為的出現(xiàn)。是對案件事實(shí)進(jìn)行核查的第一步，保證案件來源的真實(shí)、客觀。

（二）對材料客觀性、真實(shí)性的審查，重點(diǎn)在于材料的真實(shí)性。如是否存在辦案人員造假、辦案人員被欺騙提取的是虛假材料、當(dāng)事人說謊、當(dāng)事人有意提供虛假材料、當(dāng)事人翻供、當(dāng)事人及證人、利害關(guān)系人之間的證言不一致等情況，區(qū)分出原始證據(jù)和傳來證據(jù)、直接證據(jù)和間接證據(jù)、書證物證和證言等證據(jù)之間的主次，進(jìn)行真實(shí)性的對比，作出對某證據(jù)采信與否、是否作為定案的主要證據(jù)等決策。

（三）對證據(jù)關(guān)聯(lián)性的審查。無數(shù)張票據(jù)中可能只有一張是與本案有關(guān)的，證據(jù)材料如果與本案無關(guān)，提取得再多也無意義。同時(shí)，對證據(jù)的選擇不能抓大放小，只看重幾個(gè)本案的關(guān)鍵證據(jù)而忽略其他證據(jù)，或者過分關(guān)注細(xì)節(jié)，陷于某個(gè)不影響定案的次要證據(jù)的論證不可自拔。

（四）對證據(jù)證明作用審查。行政處罰適用“無罪推論”，工商行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查的出發(fā)點(diǎn)，是為了證明當(dāng)事人無違法行為、違法行為輕微或存在應(yīng)當(dāng)適用從輕、減輕處罰的情節(jié)，而不是適用“有罪推論”一步一步的去證明當(dāng)事人違法。“有罪推論”導(dǎo)致的結(jié)果就是執(zhí)法人員帶著有色眼鏡看問題，盯著“證明當(dāng)事人違法”的目標(biāo)走進(jìn)有目的、有選擇取證的死胡同。這種取證方式容易造成所取的證據(jù)材料目標(biāo)單一、掛一漏萬，有利于當(dāng)事人的證據(jù)被忽略，以至于當(dāng)事人利用這些被忽略的證據(jù)取得行政訴訟勝訴的結(jié)果。

（五）對證據(jù)材料細(xì)節(jié)的審查。有句話叫“細(xì)節(jié)決定成敗”，一個(gè)細(xì)小的錯(cuò)誤出現(xiàn)在即使不算關(guān)鍵的材料上，也可能成為使證據(jù)鏈斷裂、案件性質(zhì)顛覆的“蟻穴”。這種細(xì)小的錯(cuò)誤可能是辦案人員疏忽大意造成的，嚴(yán)重的是當(dāng)事人故意留下的。例如，未甲存在違法經(jīng)營行為， 1月5日的時(shí)候向工商機(jī)關(guān)提供了作為其違法經(jīng)營重要證據(jù)的1月1日收款票據(jù)，而該票據(jù)落款日期為1月10日，如果工商機(jī)關(guān)以該票據(jù)作為定案的重要證據(jù)，則無疑掉了當(dāng)事人的陷阱。

（六）根據(jù)已有材料對案件過程的掌握。凡事皆有起因、經(jīng)過、結(jié)果，違法案件也有其來龍去脈，正如流水作業(yè)一樣，違法行為也是“從產(chǎn)到銷一條線”。當(dāng)事人購進(jìn)原料、生產(chǎn)、銷售過程，即是從準(zhǔn)備到實(shí)施，再到獲取利潤的過程。與案件有關(guān)的每個(gè)步驟的事實(shí)，都應(yīng)有證據(jù)材料進(jìn)行支撐，且這些材料要和“流水線”一樣環(huán)環(huán)相扣，由一張張的照片組成一部完整的電影。證據(jù)材料應(yīng)與案件事實(shí)想吻合，例如甲生產(chǎn)有產(chǎn)品100份，銷售有80份，被查扣10份，則剩余10份商品的去向須調(diào)查清楚，未查明的，則不能認(rèn)為案件事實(shí)清楚、調(diào)查終結(jié)。同時(shí)如前所述，案件審核時(shí)應(yīng)審查是否存在“案件事實(shí)與證據(jù)材料吻合”的造假材料的情況。

（七）注意審查證據(jù)之間的相互影響關(guān)系。違法案件中存在有部分“代人受過”的情況，例如：某案中，甲公司委托自然人乙發(fā)布戶外廣告，未經(jīng)戶外廣告登記，乙以妻子的名義開設(shè)有一家廣告公司，該公司營業(yè)執(zhí)照處于有效期內(nèi)，但無足夠的可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)。案發(fā)后，甲公司未逃避罰款、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，強(qiáng)迫乙與其簽定戶外廣告發(fā)布合同。乙因是自然人，不能承擔(dān)未經(jīng)登記擅自發(fā)布戶外廣告的違法責(zé)任，以其妻子公司的名義補(bǔ)簽戶外廣告發(fā)布合同。本案中，甲、以即惡意串通，只有結(jié)合已取得的其他材料，利用證據(jù)之間的相互沖突，才能推翻其補(bǔ)簽的合同，使案件事實(shí)得以澄清。

    （八）證據(jù)是否充分。證據(jù)不充分、確鑿的情況主要有：1.證據(jù)不完全，實(shí)行“演繹推理”。論證當(dāng)事人違法行為成立，要求證據(jù)能完全證明，如果只有部分證據(jù)來推斷當(dāng)事人違法行為成立，就會影響行政案件的定性。2.適用從輕減輕、從重處罰情節(jié)證據(jù)不充分。3.認(rèn)定的事實(shí)不完整。一是缺少違法事實(shí)的定性敘述。有的《行政處罰決定書》只敘述違法行為的現(xiàn)象和過程，未從法律的角度進(jìn)行歸納。敘述的違法事實(shí)部分無定性敘述。二是何人、何時(shí)、何地、何事、何情節(jié)等要素不全，該交待的事項(xiàng)沒有向當(dāng)事人交待清楚。這種情況在無照經(jīng)營案件中表現(xiàn)得尤為突出。

    四、案審出現(xiàn)異議時(shí)的情況

一是辦案人員與案件審核人員意見的差異。辦案人員與案件審核人員之間的意見不可能完全相同，甚至可能出現(xiàn)兩者意見相左的情況。首先，辦案人員處在執(zhí)法辦案的第一線，較多的接觸當(dāng)事人、了解案件情況，無論是直覺、知識、經(jīng)驗(yàn)，還是先入為主的印象，或者個(gè)人思維方式、情感傾向等原因，往往從案發(fā)時(shí)起即形成自己對案件的意見。而案件審核人員接觸的是辦案人員遞交的案卷材料、辦案人員對案情的陳述，進(jìn)而形成自己的審核意見。此時(shí)，應(yīng)按照案件審核實(shí)行的合議制度，法制機(jī)構(gòu)的工作人員各自對案件的合法性與合理性提出充分意見后，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出審核意見、提交案審會討論。

二是根據(jù)案件材料推導(dǎo)出的不同案件事實(shí)。根據(jù)“疑罪從無”的原則，當(dāng)有材料能夠證明案件事實(shí)存在其他可能性時(shí)，應(yīng)采用疑罪從無的原則進(jìn)行審查。有時(shí)一個(gè)材料可以推導(dǎo)出兩個(gè)以上的不同結(jié)果。對那些根據(jù)材料可以推導(dǎo)出存在其他當(dāng)事人、當(dāng)事人可能存在其他身份等導(dǎo)致案件事實(shí)認(rèn)定走向歧途的情況，辦案人員及案件審核人員均應(yīng)審慎對待，不能倉促的急于結(jié)案。不能因?yàn)榘讣嬖谄渌赡苄远箤?shí)際的當(dāng)事人逃避懲罰或者使被處罰人承受不適當(dāng)?shù)奶幜P。

其次是因?yàn)椴牧现g的相互沖突，導(dǎo)致推導(dǎo)出不同的結(jié)果。有時(shí)是兩個(gè)以上不同的材料將案件引向兩個(gè)以上不同的方向。材料之間相互沖突，誰是誰非？此時(shí)應(yīng)首先審查沖突材料的真實(shí)性、與本案的關(guān)聯(lián)性、分清真?zhèn)魏妥C明力大小，分清是否存在兩個(gè)以上的真實(shí)存在的違法事實(shí)。

五、關(guān)于案件審核人員角色的定位

案件審核人員不能站在辦案人員、當(dāng)事人的立場來看問題，而是需要站在客觀、公正的旁觀者立場，甚至站在作為反對者的行政相對人的立場來看待案件。

案件審核人員的合格角色應(yīng)是：案件的法官、當(dāng)事人的律師、辦案人員的顧問。即應(yīng)使自己的案件審核工作處于行政訴訟之中，以法官的眼光來客觀、公正，不帶著對本部門、辦案人員、當(dāng)事人感情色彩的中立立場來看待案件；以當(dāng)事人的辯護(hù)律師的法律職業(yè)眼光及反方的立場來審視工商行政處罰案件的缺陷和錯(cuò)誤；以辦案人員顧問的身份幫助辦案人員查漏補(bǔ)缺、提高辦案水平、促進(jìn)執(zhí)法辦案的規(guī)范。

只有如此，才能“旁觀者清”，不帶感情傾向的、清楚、冷靜的找出案件不足之處、彌補(bǔ)調(diào)查取證過程中的缺陷，規(guī)范行政執(zhí)法行為、避免行政訴訟敗訴、充分起到辦案人員“鏡子”的作用。