PPP適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。主要包括：

• 市政設(shè)施（燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等）?/span>

• 交通設(shè)施（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等）；

• 公共服務(wù)（醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等）；

• 以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域。

項(xiàng)目具有投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高等特點(diǎn)。

1、政府負(fù)有提供責(zé)任

政府負(fù)有提供責(zé)任，是指在消費(fèi)過程中具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的公共產(chǎn)品。這類產(chǎn)品在市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)下無法實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，只有政府提供才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，包括向公民免費(fèi)提供的純公共產(chǎn)品及向消費(fèi)者收取一定費(fèi)用的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

政府不負(fù)有提供義務(wù)，不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目，不得采用PPP模式。

2、適宜市場(chǎng)化運(yùn)作

不涉及到國(guó)家機(jī)密，市場(chǎng)化運(yùn)作能夠有效提高公共產(chǎn)品供給效率、降低供給成本，適合社會(huì)資本長(zhǎng)期穩(wěn)定持續(xù)提供。

【非公開案例】中部省份某一省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，園區(qū)管理委員會(huì)為園區(qū)招商引資，將園區(qū)內(nèi)工業(yè)廠房、員工宿舍、行政辦公樓以及園區(qū)內(nèi)道路建設(shè)維護(hù)采取打包方式，合并成一個(gè)PPP項(xiàng)目包，通過競(jìng)爭(zhēng)性公開招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方，項(xiàng)目建成后的工業(yè)廠房、員工宿舍及行政辦公樓以極低的價(jià)格出租給入園企業(yè)，項(xiàng)目收益不足部分采取財(cái)政可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)機(jī)制予以補(bǔ)足。

該案例屬于典型的隨意擴(kuò)大PPP適用范圍和邊界問題。入園企業(yè)的工業(yè)廠房、宿舍及辦公樓，屬于純粹的商業(yè)性服務(wù)范圍，不屬于應(yīng)該由政府提供的公共服務(wù)范圍，政府沒有提供義務(wù)。因此這些均不屬于PPP適用范圍，也不得采取PPP模式。

PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，是指與中標(biāo)的社會(huì)資本方簽訂PPP項(xiàng)目合同的政府方或政府方代表，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。

財(cái)政部及發(fā)改委對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的適格要求略有不同。

1、財(cái)政部

三類主體可以作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。

• 政府本身；

• 政府指定（即授權(quán)）的有關(guān)職能部門；

• 政府指定（即授權(quán)）的事業(yè)單位（指的是有行政管理職能的事業(yè)單位及公益一類事業(yè)單位，三類、四類事業(yè)單位不可以作為實(shí)施機(jī)構(gòu)但可以作為社會(huì)資本方）。

國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)公司不得作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，即不得作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。

2、發(fā)改委

對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體較為寬泛，企事業(yè)單位均可以，只要具備政府授權(quán)即可。

值得注意的是，財(cái)金[2018]54號(hào)文附件2“限期整改項(xiàng)目清單”中，就有10戶PPP整改的原因?yàn)椤爸黧w不合規(guī)”，主要指的是實(shí)施主體不合規(guī)，多數(shù)項(xiàng)目的實(shí)施主體為國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)，而不是政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位。

從財(cái)政部角度來看，作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，以下兩項(xiàng)條件缺一不可：

1、限定范圍

PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)只能是①政府、②政府指定的有關(guān)職能部門和③事業(yè)單位三方中的其中一方，國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)不得代表政府作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。

2、政府授權(quán)

政府可以直接作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，政府有關(guān)職能部門或事業(yè)單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的，須獲得政府授權(quán)。

財(cái)政部示范項(xiàng)目“主體不合規(guī)”PPP案例包括北京市軌道交通十六號(hào)線、北京市軌道交通十四號(hào)線、河北省唐山市遵化市沙河水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目、云南省昆明市軌道交通4號(hào)線工程項(xiàng)目、云南省昆明市軌道交通5號(hào)線工程項(xiàng)目等重大工程項(xiàng)目，主要原因就是因?yàn)樨?cái)政部及發(fā)改委對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的適格主體要求不同所致。

根據(jù)財(cái)金54號(hào)文，財(cái)政部示范項(xiàng)目限期整改“主體不合規(guī)”PPP項(xiàng)目名單如下：

1、根據(jù)2018年4月27日甘肅省財(cái)政廳公開的甘財(cái)經(jīng)一[2018]34號(hào)文《關(guān)于PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)清查情況的通報(bào)》披露的信息，隴南市G316線長(zhǎng)樂至同仁公路兩當(dāng)縣楊店（甘陜界）至徽縣公路PPP項(xiàng)目建設(shè)，總投資75.3億元，BOT方式合作期限34年，回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)，納入財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目，目前處于執(zhí)行階段。

甘肅省財(cái)政廳對(duì)照財(cái)辦金[2017]92號(hào)文件規(guī)定的審核結(jié)果為：

項(xiàng)目完成立項(xiàng)審批，規(guī)范開展“兩個(gè)論證”，適宜采用PPP模式實(shí)施，實(shí)施方案獲得批復(fù)，建立了按效付費(fèi)機(jī)制，符合規(guī)范性要求。但甘肅省交通建設(shè)集團(tuán)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)不符合規(guī)定。

2、在同一文件中披露的同類“主體不合規(guī)”PPP案例還有蘭州市榆中縣和平污水處理廠項(xiàng)目。

該項(xiàng)目為市政工程項(xiàng)目，采取BOT模式運(yùn)作，回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)，合作期限30年，處于執(zhí)行階段。審查結(jié)論為：

完成立項(xiàng)審批，規(guī)范開展“兩個(gè)論證”，適宜采用PPP模式實(shí)施，實(shí)施方案獲得批復(fù)，建立了按效付費(fèi)機(jī)制，符合規(guī)范性要求。但榆中縣城投公司作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)不符合規(guī)定。

上述案例均因?yàn)閷?shí)施機(jī)構(gòu)為企業(yè)，而非政府、政府指定的有關(guān)職能部門和事業(yè)單位，不符合財(cái)金[2014]113號(hào)文及財(cái)金函[2016]47號(hào)文對(duì)于PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)適格要求。即：政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作，國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)公司不得作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同。

PPP社會(huì)資本方可以是已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，包括國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等，也可以是銀監(jiān)會(huì)大名單內(nèi)的退出類融資平臺(tái)公司，但銀監(jiān)會(huì)大名單內(nèi)的監(jiān)管類融資平臺(tái)不得作為社會(huì)資本方。

綜上，PPP社會(huì)資本方可以是國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)。

政府融資平臺(tái)公司如果已經(jīng)完成退出程序、并符合上述規(guī)定條件的，可以作為PPP的社會(huì)資本方參與PPP。

未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司（即監(jiān)管類融資平臺(tái)）不得作為社會(huì)資本方。

政府融資平臺(tái)公司作為PPP社會(huì)資本方的，必須同時(shí)符合以下兩個(gè)條件：

1、實(shí)質(zhì)要件

如果這個(gè)政府融資平臺(tái)公司在銀監(jiān)會(huì)大名單內(nèi)，就必須是退出類融資平臺(tái)。

所謂退出類平臺(tái)，是指按銀監(jiān)發(fā)[2013]10號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)除監(jiān)管的指導(dǎo)意見》要求，經(jīng)核查評(píng)估和整改后，具備商業(yè)化貸款條件，自身具有充足穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，能夠全額償還貸款本息，整體轉(zhuǎn)化為一般公司類客戶管理的融資平臺(tái)。

核心退出條件如下：

• 須符合現(xiàn)代公司治理要求，系按商業(yè)化原則運(yùn)作的企業(yè)法人。
  

• 資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下，財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)過會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)。

• 各債權(quán)銀行對(duì)平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)定性均為“全覆蓋”（指借款人自有現(xiàn)金流占其全部應(yīng)還債務(wù)本息比例100%[含]以上）。

• 存量貸款中需財(cái)政償還部分已納入地方財(cái)政預(yù)算管理，并已落實(shí)預(yù)算資金，且存量貸款的抵押擔(dān)保、期限、還款方式等已整改合格。

• 誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，無違約記錄，可持續(xù)獨(dú)立發(fā)展。

2、形式要件

符合國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)文規(guī)定：對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。

1、根據(jù)甘肅省財(cái)政廳《關(guān)于PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)清查情況的通報(bào)》（甘財(cái)經(jīng)一[2018]34號(hào)）公開披露的信息：張掖市甘州區(qū)思源實(shí)驗(yàn)學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目，教育項(xiàng)目，總投資2.4億元，運(yùn)作方式為BOT方式，回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助，項(xiàng)目處于執(zhí)行階段。

甘肅省財(cái)政廳對(duì)照財(cái)辦金[2017]92號(hào)文件規(guī)定審核結(jié)果為：

完成立項(xiàng)審批，規(guī)范開展“兩個(gè)論證”，適宜采用PPP模式實(shí)施，實(shí)施方案獲得批復(fù)，建立了按效付費(fèi)機(jī)制，符合規(guī)范性要求。存在問題：中標(biāo)人為甘肅興鼎建筑安裝工程有限責(zé)任公司，但項(xiàng)目公司的股東是兩位自然人，應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定運(yùn)作。

2、在同一文件中，相關(guān)案例還有平?jīng)鍪腥A亭縣城區(qū)集中供熱工程，屬于市政工程新建項(xiàng)目，財(cái)政部第四批示范項(xiàng)目，總投資6.23億元，采取BOT方式運(yùn)作，付費(fèi)機(jī)制為使用者付費(fèi)，處于執(zhí)行階段。審查結(jié)果為：

已完成立項(xiàng)審批，規(guī)范開展“兩個(gè)論證”，適宜采用PPP模式實(shí)施，實(shí)施方案獲得批復(fù)，建立了按效付費(fèi)機(jī)制，符合規(guī)范性要求。但PPP合同中兩個(gè)股東除中標(biāo)社會(huì)資本方外，還有一個(gè)自然人，應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定運(yùn)作。

上述案例均因?yàn)樯鐣?huì)資本方存在自然人，而非符合規(guī)定要求的企業(yè)。

PPP項(xiàng)目合規(guī)的運(yùn)作方式包括OM（委托運(yùn)營(yíng)）、MC（管理合同）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）和ROT（改建-運(yùn)營(yíng)-移交）等，但不包括各種形式的BT（建設(shè)-移交）模式。

無論是OM、MC還是BOT、BOO、TOT和ROT模式，PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式的最核心點(diǎn)就是：項(xiàng)目要有“實(shí)質(zhì)性的運(yùn)營(yíng)”（Management或Operation），而不能缺少實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，僅僅是BT（建設(shè)-移交）模式。

對(duì)于運(yùn)營(yíng)責(zé)任，財(cái)金[2018]54號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》提出“不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會(huì)資本方以外的第三方承擔(dān)”。

不過，這一點(diǎn)確實(shí)與前期財(cái)金[2014]156號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》附件PPP項(xiàng)目合同指南規(guī)定不符。

2014年的合同指南提出，部分項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)可以委托給專業(yè)運(yùn)營(yíng)商，根據(jù)不同PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式的特點(diǎn)，項(xiàng)目公司有時(shí)會(huì)將項(xiàng)目部分的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)事務(wù)交給專業(yè)運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)。

• 政府付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目公司可能會(huì)將大部分的運(yùn)營(yíng)事務(wù)交由專業(yè)運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)；

• 使用者付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目由于存在較大需求風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司可能僅僅會(huì)將部分非核心的日常運(yùn)營(yíng)管理事務(wù)交由專業(yè)運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)。

PPP項(xiàng)目合同中約定的項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)義務(wù)并不因項(xiàng)目公司將全部或部分運(yùn)營(yíng)維護(hù)事務(wù)分包給其他運(yùn)營(yíng)商實(shí)施而豁免或解除。

1、河北省保定市易縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目，被財(cái)金[2018]54號(hào)文列入限期整改項(xiàng)目清單，具體理由為“運(yùn)作不規(guī)范”。通過查詢財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)，該項(xiàng)目“運(yùn)作不規(guī)范”的可能原因如下：

• 第一，該P(yáng)PP項(xiàng)目為產(chǎn)業(yè)園區(qū)城鎮(zhèn)化綜合開發(fā)項(xiàng)目，于2015年發(fā)起設(shè)立。項(xiàng)目實(shí)施方案規(guī)定：政府與社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)比例為20%：80%，社會(huì)資本所持有項(xiàng)目公司80%股權(quán)，可由社會(huì)資本持有，也可由社會(huì)資本及其指定的第三方共同持有。該方案明顯觸及財(cái)辦金92號(hào)文列出的“由第三方代持社會(huì)資本方股份”這一不符合規(guī)范運(yùn)作的紅線。

• 第二，項(xiàng)目實(shí)施方案規(guī)定：土地整理投資設(shè)立資金周轉(zhuǎn)利用機(jī)制，土地整理由納入名錄制的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。在該項(xiàng)目中設(shè)立資金周轉(zhuǎn)利用機(jī)制，是指社會(huì)資本配合土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)土地整理工作而進(jìn)行的投資行為。待土地變成熟地后，通過土地招拍掛形成的收入進(jìn)入政府專項(xiàng)基金，用于支付給投資者作為投資者投資行為的合理收益。

• 第三，政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案的批復(fù)文件指出，該項(xiàng)目采取政府購(gòu)買服務(wù)方式支付服務(wù)費(fèi)用。將PPP項(xiàng)下政府付費(fèi)與政府購(gòu)買服務(wù)方式混為一談，明顯存在運(yùn)作不規(guī)范問題。

2、吉林市國(guó)電江北熱源項(xiàng)目被財(cái)金[2018]54號(hào)文列入限期整改項(xiàng)目清單，具體理由為“運(yùn)作不規(guī)范”。通過查詢財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)，該項(xiàng)目“運(yùn)作不規(guī)范”可能原因如下：

• 第一，項(xiàng)目實(shí)施方案要求項(xiàng)目竣工后由項(xiàng)目公司委托第三方國(guó)電吉林電廠運(yùn)營(yíng)。而且其后簽訂的PPP協(xié)議也明確指出，經(jīng)甲方書面同意，乙方可以委托第三方進(jìn)行生產(chǎn)運(yùn)行。該約定不符合財(cái)金[2018]54號(hào)文“不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會(huì)資本方以外的第三方承擔(dān)”政策規(guī)定。

• 第二，政府對(duì)實(shí)施方案的批復(fù)僅為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在政府公文處理專用單上簽字批示，沒有出具正式的實(shí)施方案批復(fù)。

• 第三，項(xiàng)目PPP協(xié)議明確：項(xiàng)目采取“特許經(jīng)營(yíng)+可行性缺口補(bǔ)助”付費(fèi)機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)項(xiàng)目公司獲取熱能銷售收入以補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)成本、還本付息、收回投資并獲取投資回報(bào)，不足部分由財(cái)政進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助。從文中理解可能存在固定回報(bào)的意思表示，不符合財(cái)金[2018]54號(hào)文“不得向社會(huì)資本承諾最低投資回報(bào)或提供收益差額補(bǔ)足”政策規(guī)定。

大多數(shù)PPP項(xiàng)目均涉及到項(xiàng)目建設(shè)，如BOT、BOO、ROT等模式，既然涉及到項(xiàng)目建設(shè)，就要符合項(xiàng)目建設(shè)要求具備項(xiàng)目建設(shè)合規(guī)手續(xù)，如可研、環(huán)評(píng)、土地等合規(guī)手續(xù)。

同時(shí)，涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目應(yīng)按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批和評(píng)估手續(xù)。

PPP項(xiàng)目的建設(shè)手續(xù)（可研、環(huán)評(píng)、土地等項(xiàng)目合規(guī)性審批手續(xù)），必須按照財(cái)金函[2016]47號(hào)文《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》要求，滿足合規(guī)性完備性要求。

涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目，應(yīng)按照財(cái)辦金[2017]92號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》要求，按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)。

1、根據(jù)甘財(cái)經(jīng)一[2018]34號(hào)披露的信息：嘉峪關(guān)市第一人民醫(yī)院南市區(qū)遷建項(xiàng)目，屬于醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，總投資5.9億元，合作期限12年，運(yùn)作模式為“TOT+BOT”，回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助。

甘肅省財(cái)政廳對(duì)照財(cái)辦金[2017]92號(hào)文件規(guī)定審核結(jié)果為：

完成立項(xiàng)審批，規(guī)范開展“兩個(gè)論證”，適宜采用PPP模式實(shí)施，實(shí)施方案獲得批復(fù)，建立了按效付費(fèi)機(jī)制，符合規(guī)范性要求。但TOT涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)。

評(píng)審意見為：退出管理庫(kù)，調(diào)至儲(chǔ)備清單。

2、嘉峪關(guān)市中醫(yī)院PPP項(xiàng)目、武威市古浪縣水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目，審核結(jié)果為：

完成立項(xiàng)審批，規(guī)范開展“兩個(gè)論證”，適宜采用PPP模式實(shí)施，實(shí)施方案獲得批復(fù)，建立了按效付費(fèi)機(jī)制，符合規(guī)范性要求。但TOT涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)。

評(píng)審意見為：退出管理庫(kù)，調(diào)至儲(chǔ)備清單。

3、本次因財(cái)金54號(hào)文雙退（退出示范庫(kù)并退出項(xiàng)目庫(kù)）的30個(gè)財(cái)政部示范項(xiàng)目之一，地處新疆自治區(qū)的喀什5A級(jí)景區(qū)立體停車庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目，作為財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目，項(xiàng)目投資總額1.08億元，列為市政工程項(xiàng)目。

退庫(kù)的原因?yàn)椤?/span>項(xiàng)目涉及環(huán)境問題，停止推進(jìn)”，屬于典型的PPP項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)（可研、環(huán)評(píng)、土地等項(xiàng)目合規(guī)性審批手續(xù)）不完備問題。

PPP項(xiàng)目整個(gè)生命周期包括識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交五大操作環(huán)節(jié)，涉及的規(guī)范性要求較多，這一塊也是PPP項(xiàng)目最容易出現(xiàn)問題的領(lǐng)域，應(yīng)嚴(yán)格按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》執(zhí)行相關(guān)流程。相關(guān)的規(guī)定主要有：

1、財(cái)金[2014]113號(hào)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》對(duì)PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等操作環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范。

2、財(cái)金函[2016]47號(hào)《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》規(guī)定，已進(jìn)入采購(gòu)階段或執(zhí)行階段的項(xiàng)目，未按政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定選擇社會(huì)資本合作方的不再列為備選項(xiàng)目。

3、政府采購(gòu)法。

當(dāng)前，很多政府為了支持政府所屬融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，采購(gòu)方式大多直接采取單一來源采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，其實(shí)是不符合政策規(guī)范要求的。不同采購(gòu)方式適用于不同采購(gòu)條件，不能簡(jiǎn)單的采取單一來源采購(gòu)方式。

采購(gòu)的環(huán)節(jié)和條件較為復(fù)雜，應(yīng)執(zhí)行《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》《政府采購(gòu)法》等政策規(guī)定。

某中部地級(jí)市政府為支持所屬融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為城市水務(wù)行業(yè)運(yùn)營(yíng)商，運(yùn)營(yíng)管理該地區(qū)所有的自來水及污水處理項(xiàng)目（計(jì)劃打造類似于重慶水務(wù)集團(tuán)水務(wù)上市目的），同時(shí)通過存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)為PPP模式為地方政府融得一筆資金，計(jì)劃將現(xiàn)有自來水項(xiàng)目采取PPP模式交由該融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理。

在社會(huì)資本采購(gòu)中，地方政府采取單一來源采購(gòu)方式直接選定該融資平臺(tái)公司為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方，經(jīng)營(yíng)期限30年，合同金額20億元。在受邀做物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告時(shí)了解到該信息后，經(jīng)多方協(xié)調(diào)后政府認(rèn)識(shí)到相關(guān)合規(guī)性問題，最后放棄PPP模式，直接將該自來水股權(quán)劃轉(zhuǎn)至該融資平臺(tái)公司。

不合規(guī)的類型還包括：

• 立項(xiàng)還未完成，為了趕工期，在沒有立項(xiàng)批復(fù)手續(xù)的情況下，直接跳過立項(xiàng)程序進(jìn)入采購(gòu)程序；

• 兩評(píng)一案即使未通過審核即進(jìn)入采購(gòu)程序；

• 錯(cuò)誤適用非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式等。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，是PPP模式區(qū)別于政府部門與社會(huì)資本方其它交易形式的顯著標(biāo)志。

在PPP模式中，政府部門盡可能地承擔(dān)自己有管理優(yōu)勢(shì)的伴生風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的具體經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)雙方風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān)，將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。

政府部門應(yīng)主要承擔(dān)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本應(yīng)主要承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施管理風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目組織和內(nèi)部協(xié)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)主要由雙方共同承擔(dān)。具體來講就是，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

實(shí)操中，不少PPP項(xiàng)目在合同體條款安排上提到項(xiàng)目公司可以將部分或者全部運(yùn)營(yíng)工作委托給第三方機(jī)構(gòu)。特別是之前很多PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方多為施工企業(yè)，不懂運(yùn)營(yíng)或者不想運(yùn)營(yíng)，于是就順?biāo)浦蹖⑦\(yùn)營(yíng)外包，在某些領(lǐng)域也出現(xiàn)政府主動(dòng)要求項(xiàng)目公司把運(yùn)營(yíng)委托給自己下屬的公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)的情形。

財(cái)政部辦公廳向湖北省辦公廳發(fā)出《關(guān)于請(qǐng)核查武漢市軌道交通8號(hào)線一期PPP項(xiàng)目不規(guī)范操作問題的函》稱，湖北省武漢市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)實(shí)施的武漢市軌道交通8號(hào)線一期PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)預(yù)成交公示于2月13日在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)發(fā)布。

公示信息及項(xiàng)目材料顯示，該項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)?shù)葐栴}。社會(huì)資本和武漢地鐵集團(tuán)（政府出資代表）共同設(shè)立“武漢地鐵股權(quán)投資基金（契約型）”，武漢地鐵集團(tuán)是劣后級(jí)出資人基金份額10%；聯(lián)合體是優(yōu)先級(jí)出資人占基金份額的90%。優(yōu)先級(jí)投資人實(shí)際為債性投資人，獲得固定收益的回報(bào)，地鐵運(yùn)營(yíng)由武漢地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)。

另外，該項(xiàng)目運(yùn)作模式也不符合財(cái)金[2018]54號(hào)文要求的：“不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會(huì)資本方以外的第三方承擔(dān)”。

所謂績(jī)效掛鉤，就是PPP項(xiàng)目涉及政府付費(fèi)、財(cái)政缺口補(bǔ)助的，應(yīng)建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，政府付款不能按照固定金額支付，而應(yīng)與項(xiàng)目公司提供公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，完成得好可以100%甚至獎(jiǎng)勵(lì)，完成不好就要扣減付費(fèi)。

政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式的應(yīng)建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，項(xiàng)目建設(shè)成本應(yīng)參與績(jī)效考核且與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不應(yīng)低于30%。財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南》“照付不議”條款與此不矛盾。

在財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）之前，大部分政府付費(fèi)項(xiàng)目都沒有建立完整的績(jī)效考核，也沒有將政府支出與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，即使掛鉤也是極少部分形式上的掛鉤，大部分支出還是固定支出。

財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌：一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

“兩評(píng)一案”（物有所值評(píng)價(jià)，財(cái)政承受能力論證，項(xiàng)目實(shí)施方案）是判斷是否適合采取PPP模式的關(guān)鍵，也是作為控制地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵屏障（紅線中的紅線）。

因此，“兩評(píng)一案”必須要經(jīng)過詳細(xì)論證并經(jīng)所屬政府財(cái)政部門及地方政府審批同意后方可采取PPP模式。

作為非政府部門的投資者、金融機(jī)構(gòu)或者相關(guān)第三方，判斷標(biāo)準(zhǔn)比較簡(jiǎn)單，主要是看以下兩點(diǎn)：

1、“兩評(píng)”（物有所值評(píng)價(jià)，財(cái)政承受能力論證）是否有論證依據(jù)，論證結(jié)果是否經(jīng)所屬政府財(cái)政部門審查同意并發(fā)文批復(fù)。

2、“一案”（項(xiàng)目實(shí)施方案）是否經(jīng)所屬政府同意并發(fā)文批復(fù)。

實(shí)操中，物有所值評(píng)價(jià)（VFM）相對(duì)較為容易，畢竟類比政府方自營(yíng)都是虛擬的，比較容易論證。

在財(cái)政承受能力方面，其實(shí)一開始，財(cái)政部就在財(cái)金[2015]21號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》和財(cái)金[2015]57號(hào)文《進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》中明確了：

每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

所以自始至終，財(cái)政部針對(duì)的只是“一般公共預(yù)算支出”。不過由于坊間“不超預(yù)算10%”這種簡(jiǎn)單的提法說多了，一度造成了部分人的誤解。好在后來財(cái)金函[2017]85號(hào) 《對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第2587號(hào)建議的答復(fù)》又更明確地重申了這一點(diǎn)：

每一年度需要從一般公共預(yù)算安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不超過一般公共預(yù)算的10%，將符合條件的PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理......且10%“上限”控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵(lì)地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目?！?/span>

所以，其實(shí)從政府性基金預(yù)算中，還是可以想方設(shè)法騰挪出一些空間的。這樣既能繼續(xù)安排PPP項(xiàng)目上馬，同時(shí)不觸碰一般公共預(yù)算支出10%的高壓線。

南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城綜合開發(fā)項(xiàng)目、河北保定易縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)項(xiàng)目（財(cái)金[2016]91號(hào)文發(fā)布的第三批示范項(xiàng)目）、武漢問津產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目協(xié)議中，都明確將土地出讓收入與新增稅收收入、非稅收入作為政府支付項(xiàng)目公司付費(fèi)資金的來源。將上述資金來源中的地方留存部分作為支付的資金來源，并逐年列入經(jīng)本級(jí)人大審批的財(cái)政預(yù)算中予以支付PPP項(xiàng)目。

根據(jù)財(cái)金54號(hào)文，財(cái)政部示范項(xiàng)目整改原因涉及“未按規(guī)定開展財(cái)政承受能力論證”的PPP項(xiàng)目合計(jì)37個(gè)，涉及投資金額1132.53億元，具體如下表：

當(dāng)前，財(cái)政部門正在就PPP財(cái)政承受能力論證政策修訂公開征求意見，可以看出，財(cái)政部門也已經(jīng)關(guān)注到存在的上述問題。

PPP項(xiàng)目期限最短不得低于10年，最長(zhǎng)不超過30年。

相對(duì)較容易判斷，PPP期限在10年和30年之間。

但是一般超過30年的也屬于正常。

因?yàn)檎咦允季洼^為明確，尚未發(fā)現(xiàn)因?yàn)槠谙薏缓弦?guī)的PPP項(xiàng)目。

PPP項(xiàng)目資本金在項(xiàng)目公司層面，會(huì)計(jì)核算上不得體現(xiàn)在負(fù)債類科目中，只能體現(xiàn)在權(quán)益類科目中；還款安排上不能作為債務(wù)管理定期還本付息，只能利潤(rùn)分配；擔(dān)保方式上不能由地方政府提供任何形式的擔(dān)保。

1、項(xiàng)目資本金在項(xiàng)目公司賬面上，不能是債務(wù)性資金，必須是權(quán)益性資金。

2、股東收益上，股東收益只能來源于項(xiàng)目公司利潤(rùn)分配，不能為利息支出，也不能為項(xiàng)目公司的固定支出，出資本金不具有定期返還要求除非減資或清算。

3、地方政府不得提供任何形式的回購(gòu)、固定收益等。

4、央企作為社會(huì)資本方的，不得對(duì)其他資本方股權(quán)投資承諾回購(gòu)。

財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）出臺(tái)前，PPP項(xiàng)目資本金普遍以有限合伙企業(yè)基金方式，以“小股大債”方式出資作為PPP項(xiàng)目資本金，以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金。

某PPP項(xiàng)目總投資100億元，項(xiàng)目資本金20億元。由央企為主的社會(huì)資本聯(lián)合體成功中標(biāo)，并與政府簽署了《PPP項(xiàng)目合同》注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，注冊(cè)資本3000萬(wàn)元，項(xiàng)目貸款資金（80億元）由某商業(yè)銀行A承擔(dān)。為解決項(xiàng)目資本金問題，基金管理公司作為普通合伙人（GP）發(fā)起設(shè)立有限合伙基金，基金規(guī)模20.02億元，存續(xù)期限10年。

其中，商業(yè)銀行B作為優(yōu)先級(jí)LP出資18億元；聯(lián)合體央企作為劣后級(jí)LP出資2億元；基金管理公司作為GP出資200萬(wàn)元，管理費(fèi)率0.5%。有限合伙基金設(shè)立后，出資1800萬(wàn)元受讓項(xiàng)目公司60%股權(quán)，其余資金以股東借款名義注入項(xiàng)目公司。

本案例中，存在著項(xiàng)目資本金“小股大債”問題。在項(xiàng)目資本金層面，項(xiàng)目公司初始設(shè)計(jì)的注冊(cè)資本金僅為3000萬(wàn)元，小部分資金進(jìn)入項(xiàng)目公司既作為注冊(cè)資本金，也作為項(xiàng)目資本金的股權(quán)投資部分。大部分資金以股東借款方式方式解決項(xiàng)目資本金問題。

PPP項(xiàng)目公開信息包括內(nèi)容較多，基本上涵蓋項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交五個(gè)階段的幾乎所有PPP信息。

按照財(cái)政部財(cái)金[2017]1號(hào)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》對(duì)PPP項(xiàng)目信息公開的要求，從項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交五個(gè)階段需要公開的信息逐一查詢即可。

1、江蘇省蘇州市軌道交通1號(hào)線工程項(xiàng)目，財(cái)政部第一批PPP示范項(xiàng)目，投資總額126.1億元，項(xiàng)目期限10年。該項(xiàng)目存在的問題為“未按規(guī)定進(jìn)行信息公開”。

2、湖北省武深高速嘉魚北段PPP項(xiàng)目，財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目，投資總額38.28億元，項(xiàng)目期限30年，存在的問題為“未按規(guī)定進(jìn)行信息公開”。

經(jīng)查詢財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目，該項(xiàng)目目前已進(jìn)入執(zhí)行階段，意味著項(xiàng)目前期手續(xù)、兩評(píng)一案、社會(huì)資本采購(gòu)、PPP合同等都已經(jīng)履行完畢，但發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目在識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)階段的信息并沒有完全按照財(cái)金[2017]1號(hào)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》的要求完全錄入。