■ 徐煥東

我國政府采購制度建設與監(jiān)管體系和模式形成的一個重要特點是，一方面按照基本制度和法律規(guī)范實施，形成筆者此前所述的主流模式；另一方面，由于我國政府采購制度建設尚處于初期的探索階段，各種新情況、新問題頻繁出現(xiàn)，各級、各地情況存在很大差異，有些則是因為具體的條件限制，如縣級政府采購采取了與法律規(guī)定不太一致、但在一定條件下卻行之有效的方式。因此，主流模式之外，一些部門和地方也在不斷創(chuàng)新，并在基本法律框架內(nèi)，形成了各具特色的體系與模式，筆者暫且稱之為“ 非主流模式”。而且這些模式仍處于進一步的發(fā)展變化之中，甚至如公共資源交易等，產(chǎn)生了與現(xiàn)行法律框架完全不同的運行方式和監(jiān)管體系。

下面，筆者就一些有代表性的非主流監(jiān)管體系與模式作歸納梳理。

一、“管”“采”“裁”一體的運行模式

部分縣級（含縣級市）政府采購采取了“管”“采”“裁”一體的運行模式和監(jiān)管體系，即管理者、實施者、裁決者都是同一部門。

筆者最近幾年到全國不少省份調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有一部分省、市，特別是市以下，政府采購監(jiān)督管理與操作實施實際上并沒有分離，有些仍由同一家機構(gòu)主管，有些采取采購機構(gòu)掛靠其他單位、但仍由財政部門代管的方式，即實際上還是財政部門一家管，未實現(xiàn)所謂的“管”“采”分離。但更普遍的是，由于《政府采購法》未對縣級政府采購機構(gòu)的設置特別是集中采購機構(gòu)的設置作出具體要求，因此，縣級大部分是在財政部門下設政府采購管理辦公室，同時設立集中采購機構(gòu)。有的是兩塊牌子，聯(lián)合辦公；有的僅設一個政府采購管理辦公室，既承擔政府采購操作實施的職能，也承擔監(jiān)督管理職責。此外，在縣級政府采購監(jiān)管模式中，有些縣因為采購規(guī)模較小，加上實行統(tǒng)一的監(jiān)督管理和操作，政府采購集中程度高，也基本不使用代理機構(gòu)。這樣做的好處是，如果沒有腐敗成份，其效率高，管理也比較有力度。但是，如果存在腐敗行為，發(fā)生尋租的機會也很高。

二、財政部門重點監(jiān)督管理，采購操作實行競爭性外包代理

目前來看，我國政府采購監(jiān)督管理的重點主要放在操作實施環(huán)節(jié)。操作主要由集中采購機構(gòu)進行，監(jiān)管由財政部門設立一個處（科）室，配以少量人員，進行管理。比如不少省級政府采購監(jiān)督管理只有四五個人負責有關事務。但是，有的地區(qū)則將政府采購監(jiān)管放在更重要的地位，在政府高度重視監(jiān)管、實行集中采購的同時，不設立代表政府的集中采購機構(gòu)參與采購實施，而是集中委托相對固定的代理機構(gòu)代理實施。這種模式以山東省煙臺市實施的時間最長，也最具代表性。

煙臺政府采購模式是其整體財政支出管理模式的組成部分。煙臺市建立的，是以部門預算為基礎、以投資評審為支撐、以政府采購為手段、以國庫集中支付為保障的“四位一體”財政支出管理模式。筆者將其中的政府采購運行與監(jiān)督管理模式概括為以下幾點。

1.確立完整的政府采購理念，拓寬政府采購規(guī)范范圍。

煙臺市政府采購模式是傾向完整的政府“大采購”的認識和理念而建立的。所謂完整的“大采購”理念，就是政府采購的對象和范圍全面、完整，盡量涵蓋采用財政資金采購的貨物、工程和服務；政府采購的內(nèi)容和過程全面、完整，包括從采購需求提出、需求評估和論證、采購預算編制與審批、采購實施、合同授予與糾紛處理等全過程。

2.提高管理機構(gòu)職能和“級別”，強化采購專業(yè)化管理。

與其他省市采購管理辦公室不同的是，煙臺市設立的政府采購管理辦公室（以下簡稱采購辦），其規(guī)格為正處級事業(yè)單位，級別上與煙臺市財政局平級，采購辦下設綜合科、采購管理科、財務監(jiān)督科，編制20多人。主要職責為編制政府采購預算、審核政府采購計劃、提報具體采購事項、審批采購方式、組織采購活動、簽訂及履行合同、抽查驗收、結(jié)算付款、投訴處理及相關法律責任?？梢哉f，煙臺采購辦是全國范圍內(nèi)“級別”高、人數(shù)多、管理事務寬的政府采購管理辦公室之一。

3.不設立政府集中采購機構(gòu)的集中采購。

煙臺市不設立政府集中采購機構(gòu)，過去很長一段時間里，是通過招標的方式，選擇一定量的社會中介代理機構(gòu)，委托其代理采購。近年對代理市場實行放開選擇。代理費相對固定，不與標的金額掛鉤。而采購辦對采購人項目報批、采購機構(gòu)及專家抽取、項目組織到后期驗收及合同管理各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督管理。

需要說明的是，雖然不設立集中采購機構(gòu)，但其采購同樣是集中進行的，仍然應該屬于集中采購模式。政府設立統(tǒng)一的集中采購大廳，需要集中在大廳實施采購，采購程序也是統(tǒng)一的。所不同的是，采購組織過程實行的是政府購買服務代理的方式，并不影響集中采購的規(guī)模和特征。

4.同類項目和產(chǎn)品實行聯(lián)項、合并采購，擴大采購規(guī)模和集中監(jiān)督效果。

對于市直各采購單位，功能需求大體相同的工程、貨物或服務，制訂統(tǒng)一標準。比如對一般辦公用的電腦，每季度由專家論證目前辦公適用標準及配置標準，確定標準后，下一季度均按照該標準進行采購。確定統(tǒng)一的使用功能標準，為集中、合并采購奠定了基礎。對各采購人在一定時期內(nèi)需采購的內(nèi)容和項目進行分類統(tǒng)計，將同類、同標準的項目合并，做出合并采購的決定。

5.工程采購納入統(tǒng)一的監(jiān)管范圍。

煙臺市將政府工程采購納入統(tǒng)一的監(jiān)管范圍。工程招標投標在技術和專業(yè)上，由建設委員會等進行管理；在資金管理、資金支付等方面，由采購辦管理；招標投標的監(jiān)督與控制方面，采購辦也參與監(jiān)督管理，或者說雙方合作進行監(jiān)督管理。

煙臺模式在獲得不同方面的肯定之后，2008 年 12 月山東省在省內(nèi)推廣煙臺的做法，該省多地實行了這種模式。比如泰安等地也將工程采購納入政府采購監(jiān)管范圍，或與工程主管部門聯(lián)合監(jiān)管。只是其他地方在監(jiān)管機構(gòu)級次和設置方面，并沒有完全采取煙臺的做法。當然，自公共資源交易平臺整合以來，山東各地又有了許多新的變化。

三、將政府采購納入公共資源交易監(jiān)督管理體系

建立公共資源交易中心，將狹義的政府采購與其他公共資源的買賣進行整合，融入公共資源交易監(jiān)督管理體系。將政府公共資源的買賣進行整合，據(jù)筆者了解，2004年中部沿海某省部分地區(qū)已經(jīng)開始了這種整合。當時，筆者應邀為某省財政廳進行一項政府采購操作與監(jiān)管權(quán)限變更是否合適的論證——該省一些市、縣政府將政府的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、工程招投標、政府采購等整合到一起，實行統(tǒng)一監(jiān)督管理，財政部門的管理權(quán)限也隨之改變了。筆者調(diào)查分析得出的基本結(jié)論是：首先，政府采購是日常性的需求滿足行為，是政府主體為滿足履職職能進行社會管理、提供公共服務所進行的采購行為，并不是以商業(yè)利益為目的的資源交易，沒有必要進入統(tǒng)一的交易市場；其次，政府采購是一個相對較長而且復雜的過程，包括采購人提出需求、需求論證、采購預算編制、審批、采購方式選擇，直到采購驗收和合同履約，是一個完整、統(tǒng)一的過程，而所謂交易中心、交易監(jiān)督管理局，一般只負責“購買”的過程；第三，政府采購是有完整法律制度規(guī)范的，法律規(guī)定政府采購監(jiān)督管理的主管機構(gòu)是同級政府財政部門，地方行政機關對這種管理權(quán)限作出改變或轉(zhuǎn)讓，從法律角度看并不合適。

但是，之后幾年時間，情況有了很大變化，各地公共資源交易事業(yè)迅速發(fā)展，并不斷將政府采購納入其統(tǒng)一平臺或統(tǒng)一監(jiān)管。許多地方由本地省委、市委發(fā)文強制推行，甚至一些地方出現(xiàn)了躍進式發(fā)展，大量投入資金，限定時間內(nèi)必須建設交易大樓。一些地方甚至認為采購也必須帶上“交易”光環(huán)，有些省市將原本的政府采購中心更名為政府采購交易中心，可見資源交易在觀念和實施方面推進的力度與速度。

在公共資源交易實施和監(jiān)督管理方面，將政府采購融合進入及實施管理的方式，在不同時期、不同地區(qū)有很大差異，形成了不同模式。其中，一度被認為最有代表意義的方式，就是安徽省合肥市的“一委一辦一中心”。即“一個招投標管理委員會、一個招標投標管理辦公室、一個招標投標中心”，后來改為一個公共資源交易管理委員會、一個公共資源交易管理局、一個公共資源交易中心。更多的地方已改為公共資源交易中心、公共資源交易監(jiān)督管理局的模式，如湖北、廣西、甘肅等地都成立了公共資源交易中心和公共資源管理局。在整個公共資源交易實施與管理發(fā)展過程中，雖然各地情形多種多樣，但歸納起來，大體上有以下幾種。

1.成立公共資源交易中心，未納入狹義的政府采購。

相當一部分地區(qū)成立了公共資源交易中心，或?qū)⒃械恼袠送稑酥行母臑楣操Y源交易中心。其中，有些中心以工程招標投標、產(chǎn)權(quán)交易、國土使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等為主，狹義的政府采購（只涉及政府貨物和服務采購部分）并沒有納入公共資源交易范疇，而是相對獨立，或以原來的集中采購機構(gòu)方式繼續(xù)履行政府集中采購職責。但不少地方正在或正準備將政府采購納入統(tǒng)一的交易市場。

2.將政府采購操作實施劃歸到交易中心，但財政部門的監(jiān)管職權(quán)并沒有被剝離。

這種模式是將政府采購的操作實施納入公共資源交易中心，并入統(tǒng)一的交易場所或服務平臺。無論是集中采購機構(gòu)還是社會中介代理機構(gòu)，都必須在公共資源交易中心內(nèi)操作實施采購項目，但仍由原來各職能部門履行監(jiān)管職責。這種模式在全國內(nèi)比較普遍。

有所不同的是，政府采購的實施有些是由交易中心的政府公共機構(gòu)人員操作，有些則由社會中介代理機構(gòu)操作。有些交易中心相對松散，工程招標投標、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易等平臺和機構(gòu)相對獨立，只是集中在一起辦公而已；而有些公共資源交易中心則是一個完整統(tǒng)一的機構(gòu)，多種交易買賣都由交易中心統(tǒng)一安排和組織實施。

3.集中交易，統(tǒng)一監(jiān)管。

該模式的特點為：一方面，設立公共資源交易中心，將包括工程招標、政府采購、土地轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的所謂“交易”，都放在交易中心平臺操作實施；另一方面，設立公共資源交易監(jiān)督管理機構(gòu)，將原來各職能部門的監(jiān)管權(quán)限統(tǒng)一賦予公共資源交易監(jiān)督管理機構(gòu)（或稱招標投標管理局、公共資源交易監(jiān)督管理局），對公共資源交易實行集中、統(tǒng)一的監(jiān)督管理。

這種模式以安徽省合肥市最為典型。如，2013年通過的《合肥市公共資源交易監(jiān)督管理條例》規(guī)定，市、縣（市）人民政府公共資源交易監(jiān)督管理機構(gòu)，對本行政區(qū)域內(nèi)公共資源交易實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。特別值得注意的是，該條例第七條規(guī)定，財政、發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設、國土資源、工商行政管理、交通運輸、水務、房地產(chǎn)管理、國有資產(chǎn)管理等有關部門，在各自職責范圍內(nèi)協(xié)同做好有關的公共資源交易監(jiān)督管理工作。也就是說，財政等職能部門已經(jīng)不是主管機構(gòu)，而是協(xié)同管理機構(gòu)，各種投訴也并不在各職能部門，而是統(tǒng)一由公共資源監(jiān)督管理機構(gòu)履行職責。

這種模式的另一個特征是，政府成立公共資源交易中心，其隸屬于公共資源監(jiān)督管理局，由監(jiān)督管理局進行直接、全方位的監(jiān)督管理。這種模式還可以進一步細分，如合肥市設立了公共資源交易管理委員會，有的地方則只設立了監(jiān)督管理局和交易中心，沒有設立管理委員會。

4.集中交易，統(tǒng)一監(jiān)管，交易與監(jiān)管分離。

第四種運行模式與第三種基本類似，不同的是，第四種模式是設立公共資源交易中心和監(jiān)督管理局，但二者不存在隸屬關系，遵循“政府主導、管辦分離、集中交易、全面監(jiān)督”原則，即“運動員”與“裁判員”分離。

5.集中交易，職能部門管理與交易監(jiān)督管理局綜合監(jiān)管。

還有些地區(qū)“二者兼顧”，既成立公共資源交易中心，將政府各種買賣實行集中交易，也成立公共資源交易監(jiān)督管理局，但監(jiān)督管理局并不干涉各行政職能部門的監(jiān)管權(quán)。財政部門的政府采購預算管理、投訴處理等行政監(jiān)管權(quán)按照法律規(guī)定繼續(xù)行使，公共資源交易局并不直接代替；公共資源交易監(jiān)督管理局的監(jiān)管重點放在交易環(huán)節(jié)和交易過程，同時也監(jiān)督各行政職能部門在公共資源交易監(jiān)管中是否到位和越位。如某省的模式可歸納為“按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離的原則，建成分塊布局、物理隔離、集中受理、分段管理、全程監(jiān)控的交易平臺，同時形成部門監(jiān)管、綜合監(jiān)督、行政監(jiān)察三位一體的監(jiān)督管理模式”。

在各地紛紛探索并試驗公共資源交易運行和監(jiān)督管理模式，特別是在為實行分散監(jiān)管的“物理整合”、還是實行統(tǒng)一監(jiān)管的“化學整合”而糾結(jié)時， 2015年11月，國務院辦公廳關于公共資源交易的運行模式的頂層意見終于出臺了。在對公共資源交易立法之前，《國務院辦公廳關于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》對公共資源交易平臺建設及管理機制一錘定音：首先，強調(diào)建立統(tǒng)一平臺，各級政府整合分散設立的工程建設項目招標投標、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等交易平臺，平臺以電子平臺為基礎和方向，在統(tǒng)一的平臺體系上實現(xiàn)信息和資源共享；其次，監(jiān)督管理機制方面，規(guī)定各級招標投標行政監(jiān)督、財政、國土資源、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門要按照職責分工，加強對公共資源交易活動的監(jiān)督執(zhí)法，依法查處公共資源交易活動中的違法違規(guī)行為。最后，強調(diào)健全行政監(jiān)督部門與監(jiān)察、審計部門協(xié)作配合監(jiān)督機制和加強社會監(jiān)督。

值得關注的是，在《政府采購法》出臺前以及《政府采購法》及其實施條例均未對公共資源交易平臺及監(jiān)督管理體制進行規(guī)范的情況下，按照國務院辦公廳關于公共資源交易平臺建議的要求，政府采購運行模式是否會出現(xiàn)實質(zhì)性的改變？上述模式仍然處于非主流模式，還是可能成為政府采購運行的主流模式？這些都是值得觀察和思考的問題。

總之，我國政府采購的監(jiān)管體制與運行模式，除法律規(guī)定的基本的、主流的模式之外，在實踐中還不斷有新的模式產(chǎn)生。特別是公共資源集中交易方式產(chǎn)生后，政府采購的監(jiān)督管理和運行方式也在不斷變化，甚至可能淹沒于公共資源交易的大概念、大框架中。在這種形勢下，政府采購監(jiān)管體系如何設計，后續(xù)如何發(fā)展，值得業(yè)內(nèi)人士重點探討。

（作者單位：中央財經(jīng)大學政府管理學院）