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國有土地使用權(quán)出讓中，出讓方和受讓方簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，土地管理部門作為國家所有權(quán)的代表以民事主體身份收取土地出讓金，同時又作為國家土地管理的行政機(jī)關(guān)，以行政主體身份對合同的履行實施監(jiān)督管理權(quán)、處罰權(quán)等。這個過程中，民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系交織在一起。當(dāng)前在我國，行政合同的概念僅限于理論探討，在法律上還沒有明確化。國有土地使用權(quán)出讓合同履行發(fā)生爭議時，土地管理部門在執(zhí)法實踐中自行摸索，各自采取不同的解決辦法。由于判例的影響，司法實踐中，大量的此類合同糾紛由民庭受理，適用民事訴訟的有關(guān)規(guī)則來審查土地管理部門的行政行為，更使土地管理部門無所適從。 國有土地出讓合同的性質(zhì)是行政合同 對兼有民事與行政法律關(guān)系的合同，其屬性應(yīng)以居于主導(dǎo)、核心地位的那一種法律關(guān)系來認(rèn)定。如果以行政法律關(guān)系為主導(dǎo)，則是行政合同；如以民事法律關(guān)系為主導(dǎo)，則是民事合同。毋庸置疑，國有土地使用權(quán)出讓合同必然具有契約性，即具有合同的性質(zhì)。合同雙方法律地位平等，按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，遵循要約、承諾的有關(guān)規(guī)定簽訂合同，合同的履行也要遵循適當(dāng)、全面、及時的原則。但是在國有土地使用權(quán)出讓合同中，作為簽約的一方，土地管理部門不以通常形式的民事主體而存在，而保持其原有公權(quán)力主體的身份以及單方對合同行使公權(quán)力的強(qiáng)制性特權(quán)。無論是在合同的簽訂中還是履行中，作為出讓方的土地管理部門始終居于主導(dǎo)地位，出讓方與受讓方之間管理與被管理的行政法律關(guān)系始終處于主導(dǎo)核心地位。具體表現(xiàn)如下： 土地出讓的目的是為了實現(xiàn)行政管理目標(biāo) 土地管理部門與土地使用者簽訂土地使用權(quán)出讓合同的目的是為了貫徹國家有關(guān)土地管理的法規(guī)及政策，行使土地管理職權(quán)，按照市場方式配置土地資源，取得最佳土地利用效益，而非單純追求經(jīng)濟(jì)利益。合同本身是出讓方進(jìn)行土地管理和執(zhí)行土地政策的一種方式。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，依法出讓土地是土地管理部門法定的行政職權(quán)，不行使出讓權(quán)或越權(quán)行使，土地管理部門應(yīng)負(fù)行政責(zé)任，而非民事后果。 合同雙方的權(quán)利義務(wù)不對等 作為出讓方的土地管理機(jī)關(guān)在合同中僅負(fù)有交付土地的義務(wù)，享有收取出讓金的權(quán)利，并且享有監(jiān)督檢查權(quán)、處罰權(quán)、單方解除合同權(quán)等行政權(quán)力，這些都是民事合同中民事主體所不能享有的特權(quán)，并且土地管理機(jī)關(guān)不得放棄這些權(quán)力，否則構(gòu)成不作為。而出讓合同中的受讓方除負(fù)有繳納出讓金的義務(wù)外，還負(fù)有按照合同約定的時間、條件開發(fā)利用土地，不得閑置、不得改變用途等義務(wù)。民法中的契約自由在出讓合同中受到極大的限制。 另外，合同的性質(zhì)還可以通過簽訂合同的基礎(chǔ)行為的性質(zhì)來認(rèn)定。如商品買賣合同，簽訂這種合同的基礎(chǔ)行為是商品買賣，而商品買賣行為是民事法律行為，所以商品買賣合同也自然而然是民事合同。同樣的道理，國有土地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)也可以通過國有土地使用權(quán)出讓這種行為的性質(zhì)來認(rèn)定。國有土地使用權(quán)出讓的性質(zhì)在《行政許可法》中有明確的規(guī)定。《行政許可法》第十二條規(guī)定，“下列事項可以設(shè)定行政許可......（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項......”?！缎姓S可法》第五十三條規(guī)定：“實施本法第十二條第二項所列事項的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式作出決定……行政機(jī)關(guān)按照招標(biāo)、拍賣程序確定中標(biāo)人、買受人后，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，并依法向中標(biāo)人、買受人頒發(fā)行政許可證件。行政機(jī)關(guān)違反本條規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請人合法權(quán)益的，申請人可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。” 由此可見，國有土地出讓是行政許可行為，而且是一種雙方行政行為。國有土地使用權(quán)出讓合同是行政合同，應(yīng)適用行政法規(guī)則。導(dǎo)入民事合同規(guī)則，是對行政法規(guī)則作出的修正。國有土地使用權(quán)出讓合同是行政權(quán)力和契約精神的有效結(jié)合，是市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家以合同方式來行使管理和配置土地的行政職權(quán)的一種手段，相對于單方行政行為而言，這種方式更靈活、更柔和，更符合現(xiàn)代民主行政的精神。 國有土地出讓合同糾紛的救濟(jì)途徑 實踐中，因土地管理部門違約而引起糾紛的情況比較少見，更多的是因受讓方違約，土地管理部門對其進(jìn)行制裁而引起的糾紛。出讓方和受讓方因合同的有關(guān)條款發(fā)生爭議時，應(yīng)尋求何種途徑解決糾紛，《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》均未作出規(guī)定，最高人民法院2005年6月18日公布的《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2005]5號）也回避了這一問題。 國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛不適用于仲裁機(jī)構(gòu)仲裁 根據(jù)《仲裁法》第二條規(guī)定，民事仲裁僅適用于解決“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛”，而國有土地使用權(quán)出讓合同并非平等的民事主體之間的合同，其一方當(dāng)事人的行為具有一定的行政屬性，因此，國有土地使用權(quán)出讓合同的糾紛不在《仲裁法》的適用范圍之內(nèi)。 國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛不適用于尋求民事訴訟救濟(jì) 首先，依民事訴訟審理對保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)不利。這有多方面表現(xiàn)：一方面，在民事訴訟中法庭認(rèn)為國有土地使用權(quán)出讓合同的雙方當(dāng)事人地位是平等的，土地管理部門是以民事主體的身份與相對人簽訂合同，因而法庭可能會否認(rèn)土地管理部門在合同行為中的制裁權(quán)、處罰權(quán)、提前解除合同權(quán)等行政優(yōu)先權(quán)。因此，土地管理部門正當(dāng)行使行政優(yōu)先權(quán)的行為可能被法庭認(rèn)定為是非法利用行政權(quán)的行為，從而認(rèn)定是違法的，這對于土地管理部門依法行使職權(quán)不利。另一方面，民事訴訟不適用行政訴訟中的起訴不停止執(zhí)行原則，這會導(dǎo)致合同因提起訴訟而被迫停止執(zhí)行，影響行政職能的有效運轉(zhuǎn)和實現(xiàn)。例如，土地管理部門因受讓方閑置土地而解除合同，收回其土地使用權(quán)時，若適用民事訴訟規(guī)則，則在訴訟期間，土地依然被閑置而不能被有效利用。 其次，民事訴訟的規(guī)則也不利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益。民事訴訟的舉證規(guī)則是“誰主張、誰舉證”，提出主張而舉不出證據(jù)證明者則承擔(dān)不利的法律后果。土地出讓方可以在不與受讓方協(xié)商的條件下單方面作出行政決定，改變合同的正常形態(tài)，而對于出讓方的行為是否合法、合理，受讓方?jīng)]有足夠的舉證能力，從而可能會使自己的合法權(quán)益得不到保障。 最后，監(jiān)督制約行政權(quán)是行政訴訟區(qū)別于民事訴訟的重要功能，依民事訴訟規(guī)則審理國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛，不利于司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約。適用民事訴訟審判程序，法庭僅僅能審查合同本身，注重合同的訂立、履行情況，而忽略對行政行為的審查，從而使違法的行政行為可能得不到糾正，無法實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的制約。 國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛宜尋求行政訴訟救濟(jì) 國有土地使用權(quán)出讓合同兼顧公共利益和私人利益，而行政訴訟以制約行政權(quán)、保護(hù)相對人合法權(quán)益為立法宗旨。將國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛適用行政訴訟救濟(jì)方式，既有利于防止土地管理機(jī)關(guān)濫用行政特權(quán)、輕視合同約束力，也有助于防止行政機(jī)關(guān)以權(quán)謀私、濫用職權(quán)，損害社會公共利益，從而實現(xiàn)公私利益的動態(tài)平衡。 國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛若因出讓方不履行交付土地義務(wù)、不履行登記發(fā)證義務(wù)引起的，受讓方即可提起行政訴訟。若受讓方違約或違法，應(yīng)由土地管理部門行使制裁權(quán)，如果受讓方拒不履行，土地管理部門可依法采取有關(guān)措施加以強(qiáng)制履行，土地管理部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，可申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；如果受讓方不服土地管理部門采取的制裁措施，則可由受讓方提起行政訴訟。 國有土地使用權(quán)出讓合同訴訟中首先應(yīng)當(dāng)適用公法規(guī)范，包括在程序上適用行政訴訟法，實體上適用行政法律規(guī)范。其次，訴訟中也應(yīng)當(dāng)根據(jù)審理對象的特殊性適用一定的私法規(guī)范，包括在程序上適用民事訴訟法，實體上適用民事法律規(guī)范。私法規(guī)則能夠援用到行政法領(lǐng)域中的根本原因，主要是因為國有土地使用權(quán)出讓合同是出讓方與受讓方之間的合意，是行政的實質(zhì)與合同的形式的結(jié)合，發(fā)生的糾紛與民事糾紛有著相似性。如在合同中關(guān)于要約與承諾、契約自由、當(dāng)事人行為能力等糾紛，應(yīng)當(dāng)參照適用民法規(guī)則。在國有土地出讓合同訴訟適用的程序上，許多情況下也應(yīng)參照適用民事訴訟規(guī)則。如在舉證規(guī)則上，行政訴訟中一般由土地管理機(jī)關(guān)對其行使行政權(quán)的合法性負(fù)舉證責(zé)任，而對土地管理機(jī)關(guān)違反合同的行為及其對受讓人造成的損害，則應(yīng)當(dāng)參照民事訴訟規(guī)則，由受讓人負(fù)舉證責(zé)任。 |
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