論壇成員 謝維和

中國教育學(xué)會副會長

清華大學(xué)校務(wù)委員會副主任、原副校長

深化高等教育體制機(jī)制改革這個目標(biāo)當(dāng)然是要提高和加強(qiáng)高等學(xué)校的辦學(xué)活力和內(nèi)生動力，可以說這是提高辦學(xué)質(zhì)量的一個很重要的方面。而且，在實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)時，我們心里都有這樣的假設(shè)，也就是說，關(guān)鍵要協(xié)調(diào)好政府和學(xué)校的關(guān)系，主要的途徑是政府的放權(quán)。為了能夠更好地認(rèn)識這個問題，我們從一個比較長的時間維度來考察中國高等教育體制機(jī)制政策的演變。對于教育政策的研究和分析來說，這種歷史的維度是非常重要的，也是符合教育規(guī)律的。我們做教育研究，特別是體制價值政策研究的，沒有這樣一個歷史維度是不行的。

中國高等教育體制政策的演變是怎么回事呢？我們主要根據(jù)國務(wù)院的文件進(jìn)行分析。這里不能不回到三十二年前，1985年，中共中央制定和頒發(fā)了《關(guān)于教育體制改革的決定》，《決定》指出，中國教育體制存在的“主要問題是在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對學(xué)校主要是對高等學(xué)校統(tǒng)得過死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒有很好地管起來”?？梢哉J(rèn)為，從1985年高等教育改革開始，體制機(jī)制改革的任務(wù)就非常明確，所以，中央文件認(rèn)為，要從根本上改變這種做法必須從教育體制入手，系統(tǒng)地改革管理體制，在宏觀管理堅(jiān)決實(shí)行簡政放權(quán)，肯定學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，提高學(xué)校的辦學(xué)水平。 

再跨越五年，看一看1993年國務(wù)院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，在座的有些人可能也參加了這個綱要的討論，當(dāng)時第十八條講到深化高等教育體制改革的時候明確地說，“深化高等教育體制改革。進(jìn)行高等教育體制改革，主要是解決政府與高等學(xué)校、中央與地方、國家教委與中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的體制?！保瑫r還指出，“在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會自主辦學(xué)的法人實(shí)體。要在招生、專業(yè)調(diào)整、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部任免、經(jīng)費(fèi)使用、職稱評定、工資分配和國際合作交流等方面，分別不同情況，進(jìn)一步擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。學(xué)校要善于行使自己的權(quán)力，承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，建立起主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展需要的自我發(fā)展、自我約束的運(yùn)行機(jī)制。政府要轉(zhuǎn)變職能，由對學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段，進(jìn)行宏觀管理。要重視和加強(qiáng)決策研究工作，建立有教育和社會各界專家參加的咨詢、審議、評估等機(jī)構(gòu)，對高等教育方針政策、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃等提出出咨詢建議，形成民主的、科學(xué)的決策程序”。

五年以后我們再往下看，跳的時間長度大一點(diǎn)，到了2010年又有一個規(guī)劃綱要出來了。即《中國教育中長期改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》。這里同樣也是這么提的，它進(jìn)一步指出，“以簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn) , 深化教育管理體制改革 , 提高公共教育服務(wù)水平 。 推進(jìn)中央向地方放權(quán)、政府向?qū)W校放權(quán),明確各級政府責(zé)任,規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為,促進(jìn)管辦評分離,形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌 協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”。 當(dāng)時我也有機(jī)會直接參與了這個規(guī)劃的制定，在體制機(jī)制改革中非常強(qiáng)調(diào)政府與大學(xué)之間關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整。

最近國務(wù)院又提出放管服的政策，這個政策是在2015年提出來的，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措之一。2015年是《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2015年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》國發(fā)〔2015〕29號；2016年是《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)的通知國發(fā)》〔2016〕30號是工作要點(diǎn)；2017年就是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》國辦發(fā)〔2017〕57號。一步一步地往下走。關(guān)鍵是國務(wù)院發(fā)了文件以后，教育部、財(cái)政部、人社部、中編辦和發(fā)改委又聯(lián)合下了一個文件，叫做《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》教政法〔2017〕7號。即怎樣具體落實(shí)中央國務(wù)院放管服的文件。這個文件比原來的文件進(jìn)一步具體化，其中的內(nèi)容非常廣泛，包括學(xué)科專業(yè)設(shè)置機(jī)制、高校編制及崗位管理制度、用人環(huán)境、 職稱評審、薪酬分配、經(jīng)費(fèi)管理、內(nèi)部治理、監(jiān)督服務(wù)，等等。

而最新的政策是今年9月份下發(fā)的文件，叫做《中共中央國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出，“堅(jiān)持放管服相結(jié)合。深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，把該放的權(quán)力堅(jiān)決放下去，把該管的事項(xiàng)切實(shí)管住管好，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系。”

顯然，30多年來，中央國務(wù)院一直在強(qiáng)調(diào)這個改革。不可謂不多，不可謂說得不詳細(xì)，在大學(xué)工作的同志只要稍微了解一些文件和政策的內(nèi)涵，大家都可以看到。我們的體制改革始終在扣住這個點(diǎn)往下推進(jìn)，也取得了很大的成績。對這三十二年這個持續(xù)改革的政策，我個人覺得其中有這樣幾個特點(diǎn)：

首先是持續(xù)性，從改革開放初期關(guān)于教育體制改革，一直到現(xiàn)在都在做這件事情，這么多年的政策反反復(fù)復(fù)地在這個問題上濃墨重彩地去說、去制定各種具體舉措，這說明什么？背后包含了一些什么樣的含義？這充分說明這個問題的重要性。而且放權(quán)不大容易，也有難度，這里的原因真的挺復(fù)雜的。

其次是近年來這個政策的節(jié)奏越來越快，剛才給大家看的是放管服的政策，我自己在研究教育政策的經(jīng)歷當(dāng)中很少看到這種情況，如此的三令五申、緊鑼密鼓。開始是方案，后面馬上又是要點(diǎn)，再下面又是分工與具體實(shí)施意見，而且各個省又在制定放管服的細(xì)則，一步一步地抓落實(shí)，這個節(jié)奏是非常之快的。

第三，從我自己研究的對比和歷史上的政策內(nèi)容，大家也可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于政府放權(quán)的力度是越來越大，尤其是教育部、中編辦、財(cái)政部、發(fā)改委與人社部的文件里面，可以說是這些年在放權(quán)和給予學(xué)校自主權(quán)，從政府的角度給予的力度是最大的一次。

改革發(fā)展的趨勢是非常明確和積極的，但困惑也仍然是存在的。為什么調(diào)整了三十年，講了這么多，我們大學(xué)很多同志仍然感到缺乏自主權(quán)？有些大學(xué)的校長在反映雖然政府也確實(shí)在不斷地放權(quán)，可是他們的獲得感不是很強(qiáng)，究竟是為什么？實(shí)事求是地說，近年來大學(xué)的自主權(quán)的確在不斷的擴(kuò)大，我是九十年代中期就在北師大做學(xué)校管理的工作，后來到首師大和清華，也在做學(xué)校的管理工作，確實(shí)和九十年代相比，和當(dāng)時從事大學(xué)管理的時候相比，自主權(quán)的確是擴(kuò)大不少。但為什么現(xiàn)在還要進(jìn)一步深化改革呢？為什么各種文件還是那么多？由此，我們要換一個角度想一想，高校的活力到底應(yīng)該從哪里獲得？過去我們對高校辦學(xué)活力和體制改革的設(shè)想和假設(shè)是不是有不完善的地方？增強(qiáng)高校的活力是不是不能僅僅考慮來自于政府的放權(quán)？在很大辦學(xué)自主權(quán)的同時，是不是應(yīng)該好好地考慮如何從市場當(dāng)中獲得辦學(xué)的活力與發(fā)展的內(nèi)生動力呢？換句話說，深化改革的目標(biāo)就是推進(jìn)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，這種高等教育的治理體系究竟是政府和學(xué)校的二元結(jié)構(gòu)好還是政府、學(xué)校和市場的三元結(jié)構(gòu)更好？今天更多的是提出這個問題。

這里，涉及到高等學(xué)校如何“接招”？如果獲得了一定的辦學(xué)自主權(quán)，再跟政府要這個要那個，恐怕就有點(diǎn)問題了，人家就要說，我給了你權(quán)力你還找我，干脆把權(quán)力收回來吧。我們應(yīng)該開拓與行業(yè)、市場和社會的聯(lián)系與合作。實(shí)際上辦學(xué)自主權(quán)就是一種空間，所以要完善自身的治理結(jié)構(gòu)，調(diào)整學(xué)校的學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，如何去適應(yīng)社會、市場與行業(yè)企業(yè)的要求，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)空間，這也是大學(xué)本身需要考慮的問題。只有這樣，我們的大學(xué)才能真正具有辦學(xué)活力與內(nèi)生動力，不斷提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。

本文標(biāo)題為編者所加，演講原題為《中國高教體制改革的政策演變與分析》。

  謝維和

中國教育三十人論壇成員

中國教育學(xué)會副會長

清華大學(xué)校務(wù)委員會副主任、原副校長

謝維和，漢族，1954年5月生，江西上饒人，哲學(xué)博士，1980年加入中國共產(chǎn)黨，先后在江西大學(xué)、北京青年政治學(xué)院、北京青少年研究所、北京師范大學(xué)、首都師范大學(xué)、清華大學(xué)工作，現(xiàn)為清華大學(xué)校務(wù)委員會副主任，教授、博士生導(dǎo)師。

主要社會兼職有：中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會副會長、中國教育國際交流協(xié)會常務(wù)理事、中國高等教育管理研究會副理事長、中國高等教育評估研究會副理事長、中國高等教育學(xué)會學(xué)術(shù)委員會委員、全國高等教育管理研究會副理事長、全國高等學(xué)校招生與就業(yè)研究會副理事長、全國高等學(xué)校教學(xué)研究會副理事長、全國高校遠(yuǎn)程教育協(xié)作組副組長、教育部教育科學(xué)研究規(guī)劃高等教育學(xué)科評審組組長、教育部普通高等學(xué)校教學(xué)工作評估專家委員會副主任、OECD《教育政策分析》譯叢主編、第十一屆全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會委員等。主要研究方向：教育學(xué)原理、教育社會學(xué)、高等教育等。先后主持并完成了國家、教育部、

北京市以及世界銀行等各種研究項(xiàng)目10余項(xiàng)，出版學(xué)術(shù)著作9本，翻譯學(xué)術(shù)著作若干本，研究報(bào)告若干篇。多次參與教育部組織的重要政策法規(guī)的研討和制定，參與專業(yè)、學(xué)科的調(diào)整與規(guī)劃工作。著有《中國的教育公平與教育發(fā)展（1990-2005）》《教育活動的社會學(xué)分析：一種教育社會學(xué)的研究》《從分配到擇業(yè)：大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)狀況的實(shí)證研究》《柵欄內(nèi)外：中國高等師范教育百年省思》《當(dāng)代青年社會學(xué)》《走向明天的基礎(chǔ)教育》等。