如何運(yùn)用行政處罰程序和適用從輕或者減輕處罰自由裁量權(quán)

( 2010 - 11 - 24 )

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下稱處罰法）對(duì)行政處罰程序和行政處罰的適用作了一般原則性規(guī)定，《廣西壯族自治區(qū)行政執(zhí)法程序規(guī)定》（以下稱規(guī)定）對(duì)行政處罰程序作了詳細(xì)規(guī)定，一些地方規(guī)章對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)也作了較細(xì)的原則規(guī)定（如杭州市），這些規(guī)定無疑對(duì)正確運(yùn)用行政處罰程序和自由裁量權(quán)起到了很大作用。

但筆者近年通過對(duì)本市行政執(zhí)法部門的執(zhí)法案卷評(píng)查和對(duì)部分執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作調(diào)研，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰程序和適用從輕或者減輕行政處罰時(shí)均不同程度的存在不少問題。如：調(diào)查取證在前，立案審批在后；立案和發(fā)出行政處罰決定書在同一天；沒有正確選定簡(jiǎn)易程序、一般程序和聽證程序辦理行政處罰案件，該告知相對(duì)人聽證權(quán)利的沒有告知；扣押相對(duì)人物品不出具扣押清單；分不清減輕、從輕、從重處罰和不予處罰的情形和概念，隨意行使行政處罰自由裁量權(quán)。這些問題不僅侵害了相對(duì)人的權(quán)利，影響了執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象，還直接影響政府和人民群眾的關(guān)系。甚至出現(xiàn)了個(gè)別單位的執(zhí)法人員被檢察機(jī)關(guān)以涉嫌濫用職權(quán)（隨意處罰）罪羈押的情況。

筆都認(rèn)為：存在上述問題的原因主要有下列幾個(gè)：

（一）重實(shí)體，輕程序。認(rèn)為只要處罰決定正確就行，沒有真正意識(shí)到正確運(yùn)用程序是作出正確處罰決定的重要保證。（二）沒有弄清楚適用簡(jiǎn)易程序、一般程序和聽證程序的要件，因而適用程序錯(cuò)誤而導(dǎo)致處罰決定錯(cuò)誤。（三）沒有弄清楚減輕、從輕、從重處罰和不予處罰的概念和適用的要件，或者只調(diào)查相對(duì)人的違法事實(shí)，不調(diào)查相對(duì)人的違法行為是否具有減輕、從輕、從重處罰和不予處罰的情形，導(dǎo)致行政處罰畸輕畸重。（四）只注重收集對(duì)相對(duì)人不利的證據(jù)，沒有注重或者不予收集對(duì)相對(duì)人有利的證據(jù)，因而認(rèn)定事實(shí)不清，導(dǎo)致處罰決定畸輕畸重或者錯(cuò)誤。（五）沒有充分聽取相對(duì)人的陳述和申辯或者沒有告知相對(duì)人申辯和提出聽證的權(quán)利，導(dǎo)致處罰決定畸輕畸重或者錯(cuò)誤。（六）適用一般程序作出行政處罰決定前沒有經(jīng)集體討論決定。

解決上述這些問題，行政執(zhí)法人員不僅要吃透《處罰法》、《規(guī)定》和相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章精神，還應(yīng)當(dāng)做好以下幾個(gè)方面的工作：

（一）必須牢固樹立正確運(yùn)用處罰程序是作出正確處罰決定的重要保障的觀念，克服重實(shí)體，輕程序的錯(cuò)誤思想。

（二）必須熟悉簡(jiǎn)易程序、一般程序和聽證程序的概念和適用要件。

1、簡(jiǎn)易程序又叫當(dāng)場(chǎng)處罰程序，是指行政處罰主體對(duì)符合法定條件的行政處罰事項(xiàng)，當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的程序。

適用簡(jiǎn)易程序的要件是：

（1）違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)。

（2）處罰種類和幅度分別是對(duì)公民處以50元以下，對(duì)法人或者其他組織處以1000元以下的罰款或者警告

注：行政處罰主體對(duì)同時(shí)具備上述兩個(gè)條件的行政違法行為，可以適用簡(jiǎn)易程序，當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定，也可以適用一般程序作出行政處罰決定。

2、聽證程序，是指行政處罰主體在作出行政處罰決定之前，公開舉行專門會(huì)議（法律規(guī)定不能公開的除外），由行政處罰機(jī)關(guān)調(diào)查人員提出指控、證據(jù)和處理建議，當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證的程序。

聽證程序的要件。

（1）          必須是適用一般程序處理的案件。

（2）行政處罰機(jī)關(guān)將要作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照和較大數(shù)額罰款（注：《規(guī)定》對(duì)較大數(shù)額罰款有明確規(guī)定）及沒收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)的行政處罰。（注：根據(jù)最高人民法院的司法解釋：人民法院經(jīng)審理認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)作出沒收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)的行政處罰決定前，未告知當(dāng)事人有權(quán)要求舉行聽證或者未按規(guī)定舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，確認(rèn)該行政處罰決定違反法定程序。有關(guān)較大數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)問題，實(shí)行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政管理部門作出沒收處罰決定，應(yīng)參照國(guó)務(wù)院部委的有關(guān)較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定認(rèn)定；其他行政管理部門作出沒收處罰決定，應(yīng)參照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的相關(guān)規(guī)定認(rèn)定?？梢?，一定數(shù)額以上的沒收處罰決定也適用于聽證程序）

（3）經(jīng)相對(duì)人依法提出聽證要求，由行政處罰機(jī)關(guān)組織。

3、一般程序又稱普通程序，是指行政處罰機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰時(shí)所遵循的最基本的程序。與一般程序相比較，簡(jiǎn)易程序和聽證程序均屬于作出行政處罰決定的特殊程序。

除上述可以適用簡(jiǎn)易程序處理的案件外，一律適用一般程序處理案件（注：適用聽證程序的案件也必須按一般程序立案、調(diào)查和作出處罰決定）

（三）查處案件前，按上述三個(gè)程序的要件正確選定行政處罰程序。因?yàn)檎_運(yùn)用行政處罰程序是正確查處行政違法案件的前提和基礎(chǔ)。

（四）選定查處案件適用的程序后，嚴(yán)格按照《處罰法》和《規(guī)定》的程序要求進(jìn)行立案、調(diào)查和作出處罰決定（注：適用簡(jiǎn)易程序的可按簡(jiǎn)易程序辦理，適用一般程序需要聽證的還必須按聽證程序的要求舉進(jìn)聽證）

（五）嚴(yán)格按程序全面查清案件的事實(shí)。保障相對(duì)人的合法權(quán)益，充分聽取相對(duì)人的陳述和申辯，既要收集不利于相對(duì)人的證據(jù)又要收集有利于相對(duì)人的證據(jù)；同時(shí)還要收集是否存在減輕、從輕、從重處罰和不予處罰的情形和事實(shí)。

（六）必須熟悉不予處罰、減輕、從輕、從重處罰的概念和情形。

1、不予行政處罰：是指因法定事由，行政處罰機(jī)關(guān)依法對(duì)有某種違法行為的相對(duì)人不得適用行政處罰。其情形是：

（1）不滿十四周歲的人有違法行為的；

（2）精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的；

（3）違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，法律另有規(guī)定的除外（海關(guān)法規(guī)定是三年，治安處罰法規(guī)定是半年）

（4）當(dāng)事人的同一違法行為，不得處以兩次以上罰款。

（5）違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的。

（6）違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰。

2、減輕處罰：是指行政處罰機(jī)關(guān)在法定的處罰方式和處罰幅度最低限以下，對(duì)違法行為人適用的行政處罰。如法律規(guī)定單處罰款在五仟元以上二萬元以下的，就應(yīng)在五仟元以下處罰。

3、從輕處罰：是指行政處罰機(jī)關(guān)在法定的處罰方式和處罰幅度內(nèi)，對(duì)行政違法相對(duì)人在幾種可能的處罰方式內(nèi)選擇較低的處罰方式，或者在一種處罰方式下，在法律允許的幅度內(nèi)選擇幅度的較低限進(jìn)行的處罰。如法律規(guī)定單處罰款在五仟元以上二萬元以下的，就應(yīng)在五仟元以上一萬貳仟五百元以下處罰。

依法應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的法定情形：

（1）主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；

（2）受他人脅迫有違法行為的；

（3）配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；

（4）已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為的；

（5）其他依法應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的；

4、從重處罰：是指與從輕處罰相對(duì)應(yīng)而言的一種行政處罰適用方法。它指行政處罰機(jī)關(guān)在法定的處罰方式和幅度內(nèi)，對(duì)行政違法行為人在數(shù)種處罰方式中適用較嚴(yán)厲的處罰方式，或者在某一處罰方式法定的幅度范圍內(nèi)適用接近于上限的處罰?！短幜P法》沒有規(guī)定從重處罰的情形，但對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰時(shí)，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。

通常，行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)不予處罰和從重處罰的情形容易認(rèn)定和掌握，在此筆者不再贅述。但對(duì)何種情形下適用從輕或者減輕處罰卻感到難以操作。

　　筆者認(rèn)為：行政處罰機(jī)關(guān)在行使從輕或者減輕行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)根據(jù)行政違法行為的性質(zhì)、情節(jié)和危害后果從主體（違法相對(duì)人）、客體（違法行為侵害的對(duì)象）、主觀方面和客觀方面，本著公開、公平、公正的原則綜合確定（處罰時(shí)適用的實(shí)體法律有規(guī)定的從其規(guī)定）。

主體方面：未成年人（已滿十四周歲未滿十八周歲）、和其他非完全民事行為能力人應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰。對(duì)于初次違法的老年人、殘疾人、下崗工人、待業(yè)人員及其他生活困難人員、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、不熟悉本地情況的外地人也可以考慮從輕或者減輕行政處罰。

從客體看：違法行為沒有侵害他人人身健康、生命安全和危害公共安全、社會(huì)穩(wěn)定的，可以考慮從輕或者減輕行政處罰。

主觀方面：主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；受他人脅迫而違法的；配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰。違法行為不是出于故意而是出于過失，除造成大的危害后果外，一般應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰；或者雖然出于故意，但主觀并不惡意，而是為了生計(jì)且未造成較大危害后果的；一般也應(yīng)從輕或者減輕行政處罰。違法行為被查處后認(rèn)識(shí)較好的；也可以考慮從輕或者減輕行政處罰 。

客觀方面：違法手段不惡劣；違法行為實(shí)施后被違法行為侵害的客體受到損害不大的，或者造成的社會(huì)危害性較少以及初犯造成后果較輕的，可以考慮從輕或者減輕行政處罰。

減輕、從輕、從重情節(jié)三者都有的，減輕或從輕情節(jié)占主導(dǎo)地位的，適用減輕處罰；從重情節(jié)占主導(dǎo)地位的，適用一般或從輕處罰。既有從輕又有從重處罰情節(jié)的，從輕情節(jié)占主導(dǎo)地位的，適用從輕偏重處罰；從重情節(jié)占主導(dǎo)地位的，適用從重偏輕處罰；二者分不清主次的，按一般處罰。既有從重又有減輕處罰情節(jié)的，從重情節(jié)占主導(dǎo)地位的，適用一般處罰；減輕情節(jié)占主導(dǎo)地位的，適用從輕處罰。

來源： 桂林市法制辦

作者： 李慶華