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隨著我國光伏產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，關(guān)于光伏項(xiàng)目用地政策的業(yè)務(wù)也越來越多。為進(jìn)一步規(guī)范我市光伏項(xiàng)目用地管理，現(xiàn)將國家、省有關(guān)光伏產(chǎn)業(yè)的政策和文件進(jìn)行全面梳理，并通過進(jìn)一步解讀，為未來光伏產(chǎn)業(yè)用地和發(fā)展提出合理化建議。 一、光伏產(chǎn)業(yè)的涵義 光伏產(chǎn)業(yè)是國家支持培育發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。大力推進(jìn)光伏發(fā)電應(yīng)用，對優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、保障能源安全、改善生態(tài)環(huán)境、轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)用能方式具有重大戰(zhàn)略意義。 光伏是太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)的簡稱，是一種利用太陽電池半導(dǎo)體材料的光伏效應(yīng)，將太陽光輻射能直接轉(zhuǎn)換為電能的一種新型發(fā)電系統(tǒng)。 按照是否并網(wǎng)劃分，光伏發(fā)電系統(tǒng)分為獨(dú)立運(yùn)行和并網(wǎng)運(yùn)行兩種；按照分布方式劃分，分為集中式（如大型西北地面光伏發(fā)電系統(tǒng)）和分布式（如企業(yè)廠房屋頂光伏發(fā)電系統(tǒng)、居民屋頂光伏發(fā)電系統(tǒng)）兩種。 目前，光伏項(xiàng)目盈利仍然依靠稅收優(yōu)惠政策和并網(wǎng)補(bǔ)貼，如果沒有國家相關(guān)政策支持，光伏項(xiàng)目是很難盈利的。 二、光伏產(chǎn)業(yè)用地政策變革 2015年9月18日，光伏產(chǎn)業(yè)用地政策發(fā)生了重大變化。國土資源部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部等六部委共同出臺了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）（以下簡稱《意見》），明確了對光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目“采取差別化用地政策支持新業(yè)態(tài)發(fā)展”。 （一）《意見》出臺前光伏產(chǎn)業(yè)用地政策 2015年9月18日前，光伏產(chǎn)業(yè)用地預(yù)審工作嚴(yán)格按照《山東省人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)國發(fā)〔2013〕24號文件促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的意見》（魯政發(fā)〔2014〕16號）執(zhí)行，規(guī)定“支持利用荒山荒地、鹽堿地、灘涂、水面等未利用地建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目，并在土地規(guī)劃、計(jì)劃安排時(shí)予以適度傾斜。光伏發(fā)電項(xiàng)目使用未利用土地及耕地、園地、林地以外其他農(nóng)用地并結(jié)合種植、養(yǎng)殖等進(jìn)行綜合利用，不涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用的，在明確縣級人民政府監(jiān)管責(zé)任、土地權(quán)屬性質(zhì)和用途不變的前提下，可不占用土地年度計(jì)劃指標(biāo)；使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地。探索采用租賃未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本”。 ?。ǘ兑庖姟烦雠_后光伏產(chǎn)業(yè)用地政策 《意見》出臺后，我局嚴(yán)格按照《意見》規(guī)定執(zhí)行，對光伏項(xiàng)目“采取差別化用地政策支持新業(yè)態(tài)發(fā)展”，嚴(yán)把光伏項(xiàng)目用地預(yù)審關(guān)。 但是，現(xiàn)實(shí)中仍有一部分農(nóng)業(yè)光伏項(xiàng)目通過設(shè)施農(nóng)用地的渠道，在農(nóng)業(yè)大棚上發(fā)展光伏項(xiàng)目，這無形中給國土管理工作造成一定混亂，甚至形成了新的違法用地。 2016年10月13日，國土資源部向天津市國土資源和房屋管理局回復(fù)《關(guān)于光伏發(fā)電用地有關(guān)事項(xiàng)的函》（國土資廳函〔2016〕1638號）表示，“對于使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項(xiàng)目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理，依法履行規(guī)劃、計(jì)劃、轉(zhuǎn)用、征收、供應(yīng)手續(xù)，其中農(nóng)用地的類型按照土地調(diào)查成果認(rèn)定，光伏方陣的面積按照《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》(國土資規(guī)〔2015〕11號)核定”。此函進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了光伏項(xiàng)目用地要按照建設(shè)用地管理。 三、《意見》中光伏項(xiàng)目差別化用地政策解讀 （一）對于不占壓土地、不改變地表形態(tài)的未利用地部分，可按原地類認(rèn)定，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。《意見》明確指出，“光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案”。 ?。ǘτ陧?xiàng)目建筑永久性占用未利用地部分，應(yīng)依法按占用建設(shè)用地辦理手續(xù)?！兑庖姟芬?guī)定，“對項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)?！惫夥a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中用于建設(shè)永久性建筑的用地部分應(yīng)當(dāng)與不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分進(jìn)行區(qū)分，對于建設(shè)永久性建筑的用地部分應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為建設(shè)用地，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，按照法律規(guī)定辦理未利用地征地手續(xù)，依法取得國有土地使用權(quán)。 ?。ㄈτ诮ㄔO(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按占用建設(shè)用地辦理用地手續(xù)。《意見》規(guī)定，“對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理?！惫夥l(fā)電用地不同于一般的建設(shè)用地，沒有對土地硬化形成建筑物或構(gòu)筑物，但占地時(shí)間長、影響農(nóng)作物種植生長，如果項(xiàng)目占用了農(nóng)用地，土地占用期間均無法進(jìn)行農(nóng)業(yè)活動(dòng)，因此如果光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)占用了農(nóng)用地，則該項(xiàng)目所有用地部分必須在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，取得建設(shè)用地指標(biāo)，并按照法律規(guī)定辦理征地手續(xù)，依法取得國有土地使用權(quán)。 四、建議與思考 ?。ㄒ唬┤龡l建議 1.鼓勵(lì)發(fā)展分布式光伏項(xiàng)目。建議充分利用具備條件的建筑屋頂（含附屬空閑場地）資源，建設(shè)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目。國土資源部向天津市國土資源和房屋管理局回復(fù)《關(guān)于光伏發(fā)電用地有關(guān)事項(xiàng)的函》也表示，支持使用存量建設(shè)用地發(fā)展光伏項(xiàng)目。 2.建議加強(qiáng)光伏項(xiàng)目跟蹤監(jiān)管。對于之前已使用農(nóng)用地建設(shè)的農(nóng)光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)的光伏項(xiàng)目，建議地方國土部門會(huì)同相關(guān)部門加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管。 3.建議加強(qiáng)對設(shè)施農(nóng)用地的事后監(jiān)管。對于已批準(zhǔn)的設(shè)施農(nóng)用地，地方國土部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保不改變用途和面積，不形成違法用地。嚴(yán)禁光伏項(xiàng)目借設(shè)施農(nóng)用地之名進(jìn)行建設(shè)。 ?。ǘ﹥牲c(diǎn)思考 1.關(guān)于光伏項(xiàng)目占用未利用地的思考與衡量。就未利用地而言，某光伏項(xiàng)目未利用地租金為每畝800-1000元/畝/年，租期20年，收益2萬元；若復(fù)墾后作為占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易，目前每畝占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易價(jià)格至少6萬元/畝，且未來有較大的漲幅空間，復(fù)墾后的耕地可以繼續(xù)耕種，租期20年內(nèi)每畝糧食收益也不止2萬元。對于未利用地的合理利用，需要我們進(jìn)一步思考與衡量。 2.關(guān)于光伏項(xiàng)目與設(shè)施農(nóng)用地結(jié)合的思考?！兑庖姟芬?guī)定，“對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理?！钡?，從節(jié)約集約利用土地的角度，在不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，光伏項(xiàng)目和設(shè)施農(nóng)用地相結(jié)合是一種很好的節(jié)約集約利用土地的方式。從扶貧角度出發(fā)，《山東省光伏扶貧實(shí)施方案》鼓勵(lì)有條件的縣（市、區(qū)）利用荒山荒坡等未利用土地、農(nóng)業(yè)大棚或設(shè)施農(nóng)業(yè)等建設(shè)集中式光伏電站，也值得我們進(jìn)一步討論和探究。 一、光伏產(chǎn)業(yè)的涵義 光伏產(chǎn)業(yè)是國家支持培育發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。大力推進(jìn)光伏發(fā)電應(yīng)用，對優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、保障能源安全、改善生態(tài)環(huán)境、轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)用能方式具有重大戰(zhàn)略意義。 光伏是太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)的簡稱，是一種利用太陽電池半導(dǎo)體材料的光伏效應(yīng)，將太陽光輻射能直接轉(zhuǎn)換為電能的一種新型發(fā)電系統(tǒng)。 按照是否并網(wǎng)劃分，光伏發(fā)電系統(tǒng)分為獨(dú)立運(yùn)行和并網(wǎng)運(yùn)行兩種；按照分布方式劃分，分為集中式（如大型西北地面光伏發(fā)電系統(tǒng)）和分布式（如企業(yè)廠房屋頂光伏發(fā)電系統(tǒng)、居民屋頂光伏發(fā)電系統(tǒng)）兩種。 目前，光伏項(xiàng)目盈利仍然依靠稅收優(yōu)惠政策和并網(wǎng)補(bǔ)貼，如果沒有國家相關(guān)政策支持，光伏項(xiàng)目是很難盈利的。 二、光伏產(chǎn)業(yè)用地政策變革 2015年9月18日，光伏產(chǎn)業(yè)用地政策發(fā)生了重大變化。國土資源部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部等六部委共同出臺了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）（以下簡稱《意見》），明確了對光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目“采取差別化用地政策支持新業(yè)態(tài)發(fā)展”。 ?。ㄒ唬兑庖姟烦雠_前光伏產(chǎn)業(yè)用地政策 2015年9月18日前，光伏產(chǎn)業(yè)用地預(yù)審工作嚴(yán)格按照《山東省人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)國發(fā)〔2013〕24號文件促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的意見》（魯政發(fā)〔2014〕16號）執(zhí)行，規(guī)定“支持利用荒山荒地、鹽堿地、灘涂、水面等未利用地建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目，并在土地規(guī)劃、計(jì)劃安排時(shí)予以適度傾斜。光伏發(fā)電項(xiàng)目使用未利用土地及耕地、園地、林地以外其他農(nóng)用地并結(jié)合種植、養(yǎng)殖等進(jìn)行綜合利用，不涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用的，在明確縣級人民政府監(jiān)管責(zé)任、土地權(quán)屬性質(zhì)和用途不變的前提下，可不占用土地年度計(jì)劃指標(biāo)；使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地。探索采用租賃未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本”。 ?。ǘ兑庖姟烦雠_后光伏產(chǎn)業(yè)用地政策 《意見》出臺后，我局嚴(yán)格按照《意見》規(guī)定執(zhí)行，對光伏項(xiàng)目“采取差別化用地政策支持新業(yè)態(tài)發(fā)展”，嚴(yán)把光伏項(xiàng)目用地預(yù)審關(guān)。 但是，現(xiàn)實(shí)中仍有一部分農(nóng)業(yè)光伏項(xiàng)目通過設(shè)施農(nóng)用地的渠道，在農(nóng)業(yè)大棚上發(fā)展光伏項(xiàng)目，這無形中給國土管理工作造成一定混亂，甚至形成了新的違法用地。 2016年10月13日，國土資源部向天津市國土資源和房屋管理局回復(fù)《關(guān)于光伏發(fā)電用地有關(guān)事項(xiàng)的函》（國土資廳函〔2016〕1638號）表示，“對于使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項(xiàng)目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理，依法履行規(guī)劃、計(jì)劃、轉(zhuǎn)用、征收、供應(yīng)手續(xù)，其中農(nóng)用地的類型按照土地調(diào)查成果認(rèn)定，光伏方陣的面積按照《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》(國土資規(guī)〔2015〕11號)核定”。此函進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了光伏項(xiàng)目用地要按照建設(shè)用地管理。 三、《意見》中光伏項(xiàng)目差別化用地政策解讀 （一）對于不占壓土地、不改變地表形態(tài)的未利用地部分，可按原地類認(rèn)定，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。《意見》明確指出，“光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案”。 ?。ǘτ陧?xiàng)目建筑永久性占用未利用地部分，應(yīng)依法按占用建設(shè)用地辦理手續(xù)?！兑庖姟芬?guī)定，“對項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。”光伏產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中用于建設(shè)永久性建筑的用地部分應(yīng)當(dāng)與不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分進(jìn)行區(qū)分，對于建設(shè)永久性建筑的用地部分應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為建設(shè)用地，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，按照法律規(guī)定辦理未利用地征地手續(xù)，依法取得國有土地使用權(quán)。 ?。ㄈτ诮ㄔO(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按占用建設(shè)用地辦理用地手續(xù)。《意見》規(guī)定，“對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理?！惫夥l(fā)電用地不同于一般的建設(shè)用地，沒有對土地硬化形成建筑物或構(gòu)筑物，但占地時(shí)間長、影響農(nóng)作物種植生長，如果項(xiàng)目占用了農(nóng)用地，土地占用期間均無法進(jìn)行農(nóng)業(yè)活動(dòng)，因此如果光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)占用了農(nóng)用地，則該項(xiàng)目所有用地部分必須在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，取得建設(shè)用地指標(biāo)，并按照法律規(guī)定辦理征地手續(xù)，依法取得國有土地使用權(quán)。 四、建議與思考 ?。ㄒ唬┤龡l建議 1.鼓勵(lì)發(fā)展分布式光伏項(xiàng)目。建議充分利用具備條件的建筑屋頂（含附屬空閑場地）資源，建設(shè)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目。國土資源部向天津市國土資源和房屋管理局回復(fù)《關(guān)于光伏發(fā)電用地有關(guān)事項(xiàng)的函》也表示，支持使用存量建設(shè)用地發(fā)展光伏項(xiàng)目。 2.建議加強(qiáng)光伏項(xiàng)目跟蹤監(jiān)管。對于之前已使用農(nóng)用地建設(shè)的農(nóng)光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)的光伏項(xiàng)目，建議地方國土部門會(huì)同相關(guān)部門加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管。 3.建議加強(qiáng)對設(shè)施農(nóng)用地的事后監(jiān)管。對于已批準(zhǔn)的設(shè)施農(nóng)用地，地方國土部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保不改變用途和面積，不形成違法用地。嚴(yán)禁光伏項(xiàng)目借設(shè)施農(nóng)用地之名進(jìn)行建設(shè)。 ?。ǘ﹥牲c(diǎn)思考 1.關(guān)于光伏項(xiàng)目占用未利用地的思考與衡量。就未利用地而言，某光伏項(xiàng)目未利用地租金為每畝800-1000元/畝/年，租期20年，收益2萬元；若復(fù)墾后作為占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易，目前每畝占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易價(jià)格至少6萬元/畝，且未來有較大的漲幅空間，復(fù)墾后的耕地可以繼續(xù)耕種，租期20年內(nèi)每畝糧食收益也不止2萬元。對于未利用地的合理利用，需要我們進(jìn)一步思考與衡量。 2.關(guān)于光伏項(xiàng)目與設(shè)施農(nóng)用地結(jié)合的思考。《意見》規(guī)定，“對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理?！钡牵瑥墓?jié)約集約利用土地的角度，在不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，光伏項(xiàng)目和設(shè)施農(nóng)用地相結(jié)合是一種很好的節(jié)約集約利用土地的方式。從扶貧角度出發(fā)，《山東省光伏扶貧實(shí)施方案》鼓勵(lì)有條件的縣（市、區(qū)）利用荒山荒坡等未利用土地、農(nóng)業(yè)大棚或設(shè)施農(nóng)業(yè)等建設(shè)集中式光伏電站，也值得我們進(jìn)一步討論和探究。 |
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