Introduction

2016年中央經(jīng)濟工作會明確提出：“房子是用來住的，不是用來炒的”。2017年4月，住房城鄉(xiāng)建設部、國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強近期住房及用地供應管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》，提出超大、特大城市和其它住房供求矛盾突出的熱點城市，要增加公租房、共有產(chǎn)權(quán)房供應。這意味著，房屋應當回歸“居住”這一根本屬性。相應地，政策調(diào)整也應當在遵守法律的前提下，通過調(diào)整以適應不同時期的社會經(jīng)濟狀況，通過總結(jié)以積累調(diào)整處理復雜利益沖突的經(jīng)驗，真正實現(xiàn)定有所居，居者有其屋。

讓受保障者“住得起房”“住的安心”是“居者有其屋”的兩個重要維度，相互依存，缺一不可。住不起房，“住的安心”就無從談起；住的不安，“住得起房”也就失去了應有的意義?！白〉闷鸱俊?，就要在確保經(jīng)濟穩(wěn)定繁榮的前提下，著力降低購房成本，滿足人民住房需求，通過租賃性保障房、銷售性保障房等政策的不斷累積、配套措施的不斷完善來實現(xiàn)；“住的安心”，就要切實保護以不動產(chǎn)物權(quán)為基礎所衍生的各項權(quán)利，這需要明晰產(chǎn)權(quán)，通過司法公正為保障房政策保駕護航。

北京市擬實施的共有產(chǎn)權(quán)住房政策（下稱“新政”），是在“3.17新政”需求端從嚴調(diào)控基礎上，總結(jié)自住房工作經(jīng)驗，以整合以往各類出售型保障房和政策房；通過深化住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善住房供應體系，為建立“購租并舉，以租為主”的住房保障制度奠定基礎?？梢哉f，以往的保障房建設、管理經(jīng)驗確保了保障房的公益性、公平性、保障性，是新政的基礎與指引；而明確共有產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)歸屬則是本輪保障房新政的點睛之筆：產(chǎn)權(quán)明晰是“住的安心”的關(guān)鍵所在。

一、 北京市保障房體系概況

保障房即保障性住房，一般是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房。

根據(jù)網(wǎng)絡上公開的政策文件，在北京現(xiàn)行的保障房體系下，保障房通常由租賃性保障房與銷售性保障房兩類構(gòu)成，大致如下圖所示：

新政落地后，共有產(chǎn)權(quán)住房將覆蓋經(jīng)濟適用房、限價商品房、自主性商品房與由政府收購的政策性住房?！稌盒修k法》第三十七條規(guī)定，“本辦法施行前已銷售的自住型商品住房項目出租、出售管理，按照原規(guī)定執(zhí)行。本辦法施行后，未銷售的自住型商品住房、限價商品住房、經(jīng)濟適用住房，以及政府收購的各類政策性住房再次銷售的，均按本辦法執(zhí)行。”據(jù)此，新政實施后，北京市保障房體系將形成如下格局：

根據(jù)相關(guān)政策文件，各類保障房的權(quán)利安排結(jié)構(gòu)如下表所示：

二、 涉共有產(chǎn)權(quán)住房糾紛

 以產(chǎn)權(quán)歸屬為核心

通過分析北京法院所受理的涉及保障性住房的案件數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，就保障性住房產(chǎn)生的糾紛，產(chǎn)權(quán)歸屬是爭議的焦點。

北京市住建委在《<北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法>公開征集意見啦》（http://www./bjjs/xxgk/xwfb/429659/index.shtml）一文中表示，共有產(chǎn)權(quán)住房制度是對自住型商品房制度的總結(jié)。分析北京市涉自住型商品房的案件，對于預判涉共有產(chǎn)權(quán)住房的糾紛具有重要意義。

北京市于2014年開始事實自住型商品房政策。自2014年至今，北京市各級法院共受理涉自住型商品房糾紛93起，共涉及19個案由，覆蓋了保障房建設、房屋租賃、不當?shù)美?、購買資格、日常使用、共有物分割以及轉(zhuǎn)售等圍繞房屋產(chǎn)權(quán)所出現(xiàn)的糾紛。如下表所示（數(shù)據(jù)截止至2017年9月11日）。 

綜合分析上述案件，可以發(fā)現(xiàn)糾紛主要集中在土地征收拆遷、商品房預售、所有物分割與所有權(quán)流轉(zhuǎn)方面。無論是共有產(chǎn)權(quán)住房、其他保障房抑或商品房，前述領域均是糾紛多發(fā)地帶。然而糾紛順暢解決的關(guān)鍵，就在于帶有政策性的保障房產(chǎn)權(quán)明晰，與我國相關(guān)法律制度順暢銜接，進而才能讓人民群眾真正享受保障房帶來的福利。

從共有產(chǎn)權(quán)住房制度安排方面來看，北京的新政理順了銷售性保障房行政性與商品性之間的關(guān)系，并為通過司法程序解決保障房糾紛疏通了銜接渠道。

三、 共有產(chǎn)權(quán)住房的所有權(quán)安排

共有產(chǎn)權(quán)住房，是指政府提供政策支持，由建設單位開發(fā)建設，銷售價格低于同地段、同品質(zhì)商品住房價格水平，并限定使用和處分權(quán)利，實行政府與購房人按份共有產(chǎn)權(quán)的政策性商品住房。

共有產(chǎn)權(quán)住房所有權(quán)的獲得，應當遵守《暫行辦法》第三章審核配售部分的規(guī)定。

共有產(chǎn)權(quán)住房的所有權(quán)結(jié)構(gòu)也非常明確：購房人與政府對房屋按份共有。購房人所取得所有權(quán)證書上載明，所擁有的房屋為“共有產(chǎn)權(quán)住房”。

《中華人民共和國物權(quán)法》（下稱“《物權(quán)法》”）第九十三條規(guī)定：“不動產(chǎn)或者動產(chǎn)可以由兩個以上單位、個人共有。共有包括按份共有和共同共有?！币话愣?，共同共有財產(chǎn)關(guān)系發(fā)生在互有特殊身份關(guān)系的當事人之間，比如基于夫妻關(guān)系的共同共有，又如遺產(chǎn)分割完畢前全體繼承人對全部遺產(chǎn)的共同共有。故而，《物權(quán)法》第一百零三條規(guī)定：“共有人對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)沒有約定為按份共有或者共同共有，或者約定不明確的，除共有人具有家庭關(guān)系等外，視為按份共有?！?/p>

在共有產(chǎn)權(quán)住房情形下，購房人與政府之間并不存在特殊的身份關(guān)系，加之購房合同的約定，故為按份共有?！段餀?quán)法》第九十四條規(guī)定，按份共有人對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)。因此，共有產(chǎn)權(quán)住房的購買人所享有的既非經(jīng)濟適用住房那樣的有限產(chǎn)權(quán)，也非限價商品住房與自住型商品房那樣的受限的產(chǎn)權(quán)，而是與其所有份額相對應的所有權(quán)。具體的份額比例，根據(jù)《暫行辦法》第十八條（產(chǎn)權(quán)份額）與第十九條（價格和份額確定程序），應當在共有產(chǎn)權(quán)住房項目土地上市前由代持機構(gòu)委托房地產(chǎn)估價機構(gòu)進行評估，按照第十七條（銷售價格）的要求，由市住房城鄉(xiāng)建設委會同市發(fā)展改革委、市財政局、市規(guī)劃國土委共同審核后確定銷售均價；在房屋銷售前，經(jīng)過相關(guān)部門評估審核后，以銷售均價占同地段、同品質(zhì)普通商品住房價格之比確定購房人所有之份額，剩余份額由政府持有。

四、 基于共有產(chǎn)權(quán)住房所有權(quán)

的其他權(quán)利安排

《物權(quán)法》第三十九條規(guī)定，所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。意味著所有權(quán)包含占有、使用、收益和處分四項權(quán)能。在明確了共有產(chǎn)權(quán)住房的所有權(quán)按份共有后，相應的使用、收益和處分權(quán)能就能夠根據(jù)《物權(quán)法》中按份共有制度進行安排。

（一）房屋使用

使用是實現(xiàn)所有物使用價值的最基本途徑。共有產(chǎn)權(quán)住房作為居民保障性住房的一種，主要使用價值就在于購房人購買后自住。私法的精髓在于意思自治，《民法總則》第五條將自愿原則確立為從事民事行為的基本原則。如果共有產(chǎn)權(quán)住房購房合同為民事合同，那么代持機構(gòu)、購房者與開發(fā)商就必須按照合同的規(guī)定來使用房屋?！稌盒修k法》第二十七條（使用約定）關(guān)于“共有產(chǎn)權(quán)住房的購房人和同住人應當按照本市房屋管理有關(guān)規(guī)定和房屋銷售合同約定使用房屋”的規(guī)定，為當事人之間的合意留下了自治的余地。

（二）房屋租賃

租賃性保障房面向中低收入甚至低收入居民，設置目的就是為了解決這些人群的居住需要，因而禁止轉(zhuǎn)租（從行政法角度來看，通過地方性行政規(guī)章禁止轉(zhuǎn)租；從合同法角度來看，所有權(quán)人與承租人并未就轉(zhuǎn)租事項達成一致）。

與租賃性保障房不同。從事實上看，共有產(chǎn)權(quán)住房面向中等收入居民，這些居民擁有一定的購房能力，即是所購買之房屋不用于居住，也不會對其居住產(chǎn)生不利影響，反而還可能因?qū)Ψ课莸氖褂枚@益，故客觀上并無對共有產(chǎn)權(quán)住房出租加以限制之必要。

從法律上看，共有產(chǎn)權(quán)住房購買人擁有與其占有份額相對應的所有權(quán)。將房屋出租是所有權(quán)人對所有物使用權(quán)的處分。根據(jù)《物權(quán)法》第九十七條的規(guī)定，處分共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)應當經(jīng)占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人同意，但共有人之間另有約定的除外。因此，共有產(chǎn)權(quán)住房在沒有合同或其他政策限制時，可得對外出租，并基于出租享有對承租人的租金收取權(quán)。

《物權(quán)法》第一百零二條規(guī)定，因共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)產(chǎn)生的債權(quán)債務，在對外關(guān)系上，共有人享有連帶債權(quán)、承擔連帶債務;在共有人內(nèi)部關(guān)系上，除共有人另有約定外，按份共有人按照份額享有債權(quán)、承擔債務，共同共有人共同享有債權(quán)、承擔債務。因此，《暫行辦法》第二十三條（出租管理）的隱含條件是允許共有產(chǎn)權(quán)住房對外出租，并對租金的收取、出租的方式施加了限制。此外，《暫行辦法》第二十七條第二款第三款規(guī)定了違反前述限制的后果。

（三）房屋抵押

共有產(chǎn)權(quán)住房作為共有份額的商品房，按份共有人有權(quán)將自己所持有的份額抵押?！稌盒修k法》第二十八條（抵押管理）規(guī)定，共有產(chǎn)權(quán)住房購房人和代持機構(gòu)可依法將擁有的房屋產(chǎn)權(quán)份額用于抵押。該條款的設置與第二十一條（信貸優(yōu)惠政策）一起發(fā)揮了允許購房人通過貸款融資購買共有產(chǎn)權(quán)住房的作用。此種設置與該條后半段的規(guī)定，“代持機構(gòu)抵押融資只能專項用于本市保障性住房和棚戶區(qū)改造建設和運營管理”，一起體現(xiàn)了共育產(chǎn)權(quán)住房的公益性與保障性。

（四）份額轉(zhuǎn)讓

對按份共有的不動產(chǎn)主要處分方式是份額轉(zhuǎn)讓。

《物權(quán)法》第一百零一條對共有物轉(zhuǎn)讓做出了規(guī)定，按份共有人可以轉(zhuǎn)讓其享有的共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)份額。其他共有人在同等條件下享有優(yōu)先購買的權(quán)利?；诖?，《暫行辦法》第二十四條與第二十五條規(guī)定，無論共有產(chǎn)權(quán)住房取得房屋所有權(quán)證書是否滿五年，在購房人能夠轉(zhuǎn)讓其所持有的份額時，代持機構(gòu)都有權(quán)回購。其中，未滿五年時，只能由代持機構(gòu)回購；已滿五年后，代持機構(gòu)在同等條件下?lián)碛袃?yōu)先購買權(quán)。

五、 圍繞共有產(chǎn)權(quán)尚待明確的問題

（一）政府獲得所有權(quán)份額的基礎尚待明確

自然人一方獲得所有權(quán)份額的對價為所支付的購房款，而政府獲得份額的對價為何，《暫行辦法》并未明確。這種模糊給本意欲通過按份共有制度調(diào)整保障房的規(guī)則安排造成了合法性欠缺。

對比來看，在租賃性保障房中，政府一方取得所有權(quán)的方式，要么為直接出資建設，要么為回購，要么接受贈與，具有相對明確的財產(chǎn)性出資。具有明確的財產(chǎn)性出資是政府一方收取租金的基礎。在承租人與政府一方之間具有相當?shù)拿袷路申P(guān)系屬性，該法律關(guān)系能夠通過《中華人民共和國合同法》第十三章租賃合同以及相關(guān)司法解釋的有關(guān)規(guī)定進行調(diào)整。在銷售性保障房中，政府一方并不擁有房屋的所有權(quán)，而通過政令限制房屋價格，相應地對購買人的所有權(quán)設限。這一做法具有強烈的行政命令色彩，可以歸為公法上的調(diào)控。

但是在共有產(chǎn)權(quán)住房中，《暫行辦法》第二條對共有產(chǎn)權(quán)住房的定義中所謂“政府提供政策支持”，兼查第七條供地方式中規(guī)定的“可采取‘限房價、競地價’‘綜合招標’等多種出讓方式”，又查《暫行辦法》中并無諸如限價商品住房與自住型商品房將“套型建筑面積、銷售均價等要求，作為土地出讓的依據(jù)載入招拍掛交易文件，并納入出讓合同”那樣的具有行政命令色彩的要求，似乎暗示著政府份額的取得是以“政策支持”為對價。

參看《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》，其中第九條明確，單獨選址，集中建設的項目通過招投標或者由區(qū)縣人民政府直接組織建設，在商品房中配售的項目則將相關(guān)要求載入土地使用權(quán)出讓文件，建成后無償交付區(qū)縣住房保障實施機構(gòu)；第十四條又規(guī)定，對于單獨選址、集中建設的共有產(chǎn)權(quán)保障住房項目提供稅費優(yōu)惠等政策支持。可見，上海的做法是通過合同約定或者稅費減免作為政府份額的獲取基礎。

（二）政府份額的所有人有待明確

對于自然人一方而言，所有人即為購買人，應無異議。

對于政府一方而言，所有權(quán)由政府所有，由指定的代持機構(gòu)代持，并無異議。但是具體由市政府所有，還是區(qū)政府所有，《暫行辦法》并沒有明確。綜合《暫行辦法》第三條職責分工、第四條政府份額持有機構(gòu)以及第五條土地供應計劃，市區(qū)兩級政府均參與共有產(chǎn)權(quán)住房的規(guī)劃、建設、管理、分配等工作。兼存在政府一方所有權(quán)份額取得的對價不明的問題，缺少這一明確，對于第十八條（產(chǎn)權(quán)份額）中所規(guī)定的“政府產(chǎn)權(quán)份額，原則上由項目所在地區(qū)級代持機構(gòu)持有，也可由市級代持機構(gòu)持有”，哪些所有權(quán)由區(qū)代持機構(gòu)持有，哪些由市代持機構(gòu)持有，還需要相關(guān)政策進一步說明。

（三）購房合同的性質(zhì)有待明確

《暫行辦法》第二十條（購房合同簽訂）中規(guī)定，購房人應與開發(fā)建設單位、代持機構(gòu)簽訂三方購房合同。即在購房合同中，加入了政府的代持機構(gòu)。那么，這一購房合同應當定性為民事合同還是行政合同，對就該合同產(chǎn)生的爭議的解決具有重要影響。

目前，我國欠缺在行政合同方面的法律規(guī)范，行政合同獨立的法律地位也存在爭議。然而不可否認的是，行政合同這種較為新型且重要的一種行政管理手段，能夠減少行政機關(guān)對個人進行單方命令的行政安排，以協(xié)商的方式提出要求和義務，便于公民理解，容易造成接受和贊同，從而減少因雙方利益和目的的差異而帶來的對立性，有利于化解矛盾，創(chuàng)造和諧社會。更不可否認的是，在實踐中存在著大量的“行政合同”。

從理論上來看，行政合同是指行政主體為了行使行政職能實現(xiàn)行政管理目的，而與行政相對人就有關(guān)事項經(jīng)協(xié)商一致所達成的協(xié)議。行政合同具有如下特征：第一，當事人必有一方是以行政主體身份簽訂合同的行政機關(guān)。當行政機關(guān)以民事主體身份簽訂合同時，該合同仍是民事合同。第二，行政合同的目的是實施行政管理，維護公共利益，而不是為了自身的經(jīng)濟利益。第三，行政主體對于行政合同的履行享有監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)。第四，行政合同雙方當事人因為履行行政合同發(fā)生爭議，受行政法調(diào)整，根據(jù)行政法的相關(guān)原則，通過行政救濟方式解決。

共有產(chǎn)權(quán)住房購房合同中一方當事人為政府代持機構(gòu)，根據(jù)《暫行辦法》第四條，代持機構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定和合同約定負責具體管理服務工作；又根據(jù)第三十三條、第三十四條，代持機構(gòu)享有特定的責令騰退的權(quán)力。表面上看，代持機構(gòu)似乎為了社會公益而代為行使了一定的行政權(quán)力，但是這些權(quán)力是否構(gòu)成人民政府對相應級別的代持機構(gòu)的行政授權(quán)，需要進一步明確。如果代持機構(gòu)并非行政機關(guān)的授權(quán)機構(gòu)，那么該合同應當為民事合同。

（四）其他需要明確的問題

除前述問題外，還有許多細節(jié)需要在實踐中根據(jù)社會發(fā)展情況與積累的經(jīng)驗進行調(diào)整。

在共有產(chǎn)權(quán)住房所有權(quán)份額獲得領域，得否準用自住型商品房的規(guī)定，在單身購房人結(jié)婚后允許夫妻共同成為保障房共有人，影響著家庭安寧與社會穩(wěn)定，尚待有關(guān)文件明確。

在共有產(chǎn)權(quán)住房抵押領域，是否允許單方對外抵押所有的份額，是否需要征得另一方的同意，抵押權(quán)如何實現(xiàn)，如何防止通過抵押權(quán)的實現(xiàn)手段改變共有產(chǎn)權(quán)住房的保障性問題會影響到共有產(chǎn)權(quán)住房抵押制度的有效性與靈活性。

在所有權(quán)份額流轉(zhuǎn)領域，除買賣之外還有贈與、因離婚而至共有份額分割以及繼承的其他方式。在這些領域是否有特殊規(guī)定，還需要相關(guān)政策進一步明確。

作為北京市保障房體系的最新完善，新政力圖以共有產(chǎn)權(quán)住房整合原有的自住型商品住房、限價商品住房、經(jīng)濟適用住房等，簡化保障房體系，調(diào)整了銷售性保障房中保障性與商品性邊界。在改革的道路上自然會有新的矛盾、新的問題，同樣也會有新的思考、新的辦法、新的經(jīng)驗。明晰保障房產(chǎn)權(quán)，完善銜接配套制度，是確保以保障房為中心的法律關(guān)系穩(wěn)固之基礎，更是維護人民群眾住房利益的重要舉措。 

供稿：北京西城法院

編輯：謝偉輝