在PPP項目投融資結(jié)構(gòu)中，項目資本金和注冊資本是兩個非常重要且易混淆的概念，兩者性質(zhì)不同但又聯(lián)系緊密。通常在設(shè)計PPP項目交易結(jié)構(gòu)時，項目資本金和注冊資本兩者數(shù)額不相同，且都是項目資本金數(shù)額大于注冊資本數(shù)額；但是實踐中也有兩者數(shù)額一致的例外情形。本文將就項目資本金和注冊資本兩者數(shù)額一致相關(guān)問題進行研究，分別從兩者基本概念、兩者數(shù)額一致的可行性及優(yōu)缺點和對PPP項目資本金的未來展望三方面進行闡述：

注冊資本與項目資本金

在論述注冊資本與項目資本金兩者數(shù)額是否可以一致時，首先應(yīng)厘清兩者之間的關(guān)系：

1.項目資本金

《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)[1996]35號）（以下簡稱“35號文”）文中首次提出對固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度。投資項目資本金，是指在投資項目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項目來說是非債務(wù)性資金，項目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回。投資項目的資本金一次認(rèn)繳，并根據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)進度按比例逐年到位。

投資項目資本金可以用貨幣出資，也可以用實物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價出資。對作為資本金的實物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)，必須經(jīng)過有資格的資產(chǎn)評估機構(gòu)依照法律、法規(guī)評估作價，不得高估或低估。以工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)作價出資的比例不得超過投資項目資本金總額的２０％，國家對采用高新技術(shù)成果有特別規(guī)定的除外。

各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目的最低資本金比例在35號文中首次予以規(guī)定，并經(jīng)過《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》（國發(fā)[2009]27號）（以下簡稱“27號文”）、《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》（國發(fā)[2004]13號）（（以下簡稱“13號文”））和《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)[2015]51號）（以下簡稱“51號文”）發(fā)生三次調(diào)整，但最低資本金至少為20%。

2、注冊資本[1]

注冊資本也叫法定資本，是公司制企業(yè)章程規(guī)定的全體股東認(rèn)繳的出資額，并在公司登記機關(guān)依法登記。股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財產(chǎn)除外。

2013年修訂，自2014年3月1日起施行《中華人民共和國公司法》對于有限責(zé)任公司的注冊資本實行認(rèn)繳制，并且新公司法取消最低注冊資本限制、取消首次出資比例、取消繳足出資期限的限制和取消貨幣出資比例的限制。公司登記時，也無需提交驗資報告。也就是說理論上，我們可以“一元錢辦公司”，實現(xiàn)“零首付”，自主約定出資方式和貨幣出資比例，對于非貨幣財產(chǎn)作價出資也無強制性驗資要求。因此，相對項目資本金而言，注冊資本目前幾乎沒有強制性要求,法律把對注冊資本數(shù)額的要求交給公司本身及其所處經(jīng)濟市場，由公司股東根據(jù)自身及其面向的客戶需求決定注冊資本數(shù)額。

由此可知，項目資本金是國家通過行政法規(guī)的形式確定對固定資產(chǎn)投資項目開展的一個要求；注冊資本是國家通過法律的形式確定對在中國領(lǐng)域內(nèi)的有限責(zé)任公司的一個設(shè)立條件。在PPP項目中，項目公司的注冊資本通常只是項目資本金的一部分。

[1]鑒于PPP項目中項目公司的形式一般為有限責(zé)任公司，本文討論的注冊資本特指有限責(zé)任公司的注冊資本。

注冊資本與項目資本金兩者數(shù)額一致的可行性及優(yōu)缺點

1，兩者數(shù)額一致的可行性

在目前PPP項目的實際操作中，對于項目資本金需要執(zhí)行35號文和51號文的規(guī)定，即最低項目資本金至少為項目總投資的20%；并且認(rèn)繳的項目資本金須根據(jù)可研批復(fù)審核的建設(shè)期進度按比例逐年到位，也就是說需要投資人在建設(shè)期內(nèi)全部完成項目資本金的實繳。而根據(jù)最新公司法規(guī)定，有限責(zé)任公司的注冊資本沒有最低限額和出資期限。在PPP項目中，由政府方根據(jù)實際情況確定注冊資本的最低限額，通常為了與PPP項目總投資相匹配，在方案中會按照總投資的一定百分比來設(shè)定項目公司的注冊資本數(shù)額；但是也會有政府方要求注冊資本數(shù)額等于本項目的項目資本金的例外情形。由于目前國家法律對注冊資本無強制項要求，設(shè)置較高的注冊資本當(dāng)然完全是可行的。

并且，根據(jù)財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)文第15條規(guī)定：“股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項目資本金要求以及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：股權(quán)投資支出＝項目資本金×政府占項目公司股權(quán)比例?！惫街姓袚?dān)的股權(quán)投資支出是以項目資本金為計算基數(shù)，即是把項目公司的注冊資本等同于項目資本金。由此可以看出，項目公司的注冊資本等同于項目資本金在PPP政策文件中也有據(jù)可循。

2，兩者數(shù)額一致的優(yōu)缺點

首先從資金的來源來看，根據(jù)35號文中規(guī)定“投資者以貨幣方式認(rèn)繳的資本金，其資金來源有：政府的財政預(yù)算內(nèi)資金、國家批準(zhǔn)的各種專項建設(shè)基金及其它預(yù)算外資金；國家授權(quán)的投資機構(gòu)及企業(yè)法人的所有者權(quán)益、企業(yè)折舊資金以及投資者按照國家規(guī)定從資金市場上籌措的資金；社會個人合法所有的資金等?！痹撐募幸?guī)定的“投資者”包括政府投資者和社會投資者，在PPP項目中可以看作政府方出資代表和社會資本方。目前在PPP項目資本金中，政府方出資代表以貨幣出資的資金主要來源于政府財政性資金和專項基金等，社會資本方的貨幣資金來源則比較豐富，包括但不限于自有資金、股權(quán)融資、債權(quán)融資及相關(guān)組合方式等，其中組合方式包括但不限于有限合伙、信托計劃、資產(chǎn)管理計劃、項目貸款、項目收益?zhèn)?、公司債、資產(chǎn)證券化等。

對于PPP項目公司中的注冊資本和PPP項目的項目資本金，從政府方監(jiān)管角度出發(fā)，要求注冊資本數(shù)額等同于資本金數(shù)額，不僅在會計處理、項目核算審計比較方便，也能通過提高在項目公司中股東承擔(dān)的有限責(zé)任從一定程度上達到保障PPP項目順利實施的目的。

然而，如果注冊資本與項目資本金兩者數(shù)額一致，即注冊資本至少為項目總投資的20%，假設(shè)PPP項目的總投資為20億，那么注冊資本即為4億，且該4億會在建設(shè)期內(nèi)全部完成實繳。在日常經(jīng)營活動中，一個注冊資本為4億且為實繳的有限責(zé)任公司可與大型國企或上市公司的注冊資本相抗衡。但是對于一個為特殊目的而設(shè)立的項目公司，注冊資本過高也會為后續(xù)項目公司經(jīng)營帶來許多困難。

從社會資本方和促進經(jīng)濟市場活躍的角度出發(fā)，一般情況下注冊資本都設(shè)定為少于項目資本金，會計處理上可將項目資本金中超出注冊資本的部分，記入“資本公積”科目進行核算。如此，對于需要存續(xù)10年至30年的項目公司，較低的注冊資本可以減輕其“背包重量”。

PPP項目的項目資本金

1，實施現(xiàn)狀

國務(wù)院決定對固定資產(chǎn)投資項目實行資本金制度的目的是為了深化投資體制改革，建立投資風(fēng)險約束機制，有效地控制投資規(guī)模，提高投資效益，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。35號文的第一條首次規(guī)定實行資本金制度的項目種類，之后27號文、13號文和51號文沒有對項目種類進行過調(diào)整，具體實行項目資本金的要求如下圖：

固定資產(chǎn)投資項目適用資本金制度圖

從上圖我們可以看出，根據(jù)35號文對于公益性項目不實行資本金制度。公益性投資項目包括全部所形成的資產(chǎn)處于非生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的投資項目，例如國防、行政、司法部門，以及文化、教育、科技、體育、衛(wèi)生、環(huán)保、廣播電視等等各項事業(yè)以及社會團體的投資項目。公益性投資項目的實施主體是政府，資金絕大部分來自財政資金，具有無償性的特點；同時，與資金來源的特征相對應(yīng)，大部分公益性項目的使用也是無償?shù)?，免費向全部社會成員提供服務(wù)。

而PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。公共基礎(chǔ)設(shè)施是指為公眾設(shè)置的，公眾都可以共享，不允許某個人獨占或排他的一些基礎(chǔ)性設(shè)施。如：醫(yī)療機構(gòu)、教育機構(gòu)、道路橋梁等。因此，從項目實施范圍來看，PPP項目所屬的公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和上文公益性投資項目的范圍具有重合之處，那是否可以參照公益性投資項目不適用項目資本金的規(guī)定呢？從實踐來看，由于PPP項目的實施主體本質(zhì)上為在項目公司中控股的社會資本，政府從提高工程質(zhì)量、保證建設(shè)工期和監(jiān)管角度出發(fā)，對所有PPP項目實行項目資本金制度；同時根據(jù)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2009年發(fā)布的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》中第九條的規(guī)定：“貸款人受理的固定資產(chǎn)貸款申請應(yīng)具備符合國家有關(guān)投資項目資本金制度的規(guī)定的條件”，銀行在審批PPP項目貸款時也要求從嚴(yán)適用項目資本金制度。

2，問題及建議

項目資本金制度從1996年35號文首次規(guī)定以來，后續(xù)只是對第四條的具體行業(yè)和項目的資本金比例做了三次調(diào)整，但沒有對其他部分內(nèi)容規(guī)定具體實施細則，尤其對第一條公益性投資項目不實行資本金作進一步規(guī)定，而實踐中凡是建設(shè)項目幾乎都實行資本金制度；也因此PPP模式出臺后，對PPP項目亦是一刀切從嚴(yán)適用資本金制度。這種做法其實背離了項目資本金為了“提高投資效益，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展”的初衷。

目前PPP項目實施中，項目資本金比例最低不得低于20%，也就是說債權(quán)融資與股權(quán)融資的比例不高于4:1。設(shè)置項目資本金制度的目的，是為了限制財務(wù)杠桿的倍數(shù)，有效控制由于財務(wù)杠桿倍數(shù)過大而造成的風(fēng)險。但是這個前提是PPP項目資本金的來源是社會資本方和政府方出資代表（如有）的自有資金，如果實際來源是通過基金或股東貸款等其他資金，即該項目資本金具有債權(quán)融資的性質(zhì)，則上述債權(quán)融資與股權(quán)融資的比例肯定會高于4:1，這樣就失去限制財務(wù)杠桿倍數(shù)的目的，達不到控制風(fēng)險的意義。

當(dāng)然也有一些變通做法：項目法人的國有股東借國債和地方債券籌集的資金作為項目資本金，但項目法人不直接負(fù)責(zé)債券的還本付息；以及用股東借款或者流動資金貸款作項目資本金等。這些變通之法也只是權(quán)宜之計，目前最關(guān)鍵的是需要政府出臺具體的項目資本金實施細則，尤其是明確針對PPP項目是否可以參照公益性投資項目不適用項目資本金制度或是根據(jù)PPP不同付費模式分別適用不同項目資本金制度的具體規(guī)定。

我國法律對公司注冊資本規(guī)定的發(fā)展趨勢：從最初的嚴(yán)格規(guī)定最低注冊資本、首次出資比例、繳足出資期限、貨幣出資比例以及無形資產(chǎn)須提交驗資報告，到逐步降低標(biāo)準(zhǔn)最后從2014年3月1日起施行的最新公司法與國際接軌都取消了這些限制。因此，作為我國獨創(chuàng)為了起到宏觀調(diào)控作用的資本金制度，隨著國內(nèi)經(jīng)濟形勢尤其是金融行業(yè)的不斷發(fā)展，政府是否也可以參考注冊資本的立法趨勢，逐步縮小對項目資本金的適用范圍和降低最低資本金要求等；同時也可以對最低資本金設(shè)定一定的區(qū)間，授予銀行一定的自主權(quán)，自主決定可以接受的項目資本金最低值。這樣可以實現(xiàn)根據(jù)具體項目的種類、實施地域、回報率等實際情況出發(fā)，設(shè)置有效合理的項目資本金，而不是簡單從行業(yè)項目大類“一刀切”地規(guī)定一個最低資本金，真正做到有效利用民間資本促進基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目的實施。

參考文獻

1、PPP項目資本金和注冊資本的對比研究及操作對策. PPP法律實務(wù)、PPP知乎.

2、劉慧勇. 廢止項目資本金制度 為國民經(jīng)濟增添活力, 中國經(jīng)濟導(dǎo)報/2016 年/4 月/6 日/第 B05 版.

3、袁青松，李慧. 基于商業(yè)銀行風(fēng)險防控視角的項目資本金管理. 銀行家，2010，（02）.

4、盛和太. PPP/BOT項目的資本結(jié)構(gòu)選擇研究. 博士論文.2013.

5、胡祖銓. 固定資產(chǎn)投資項目資本金制度研究. 宏觀經(jīng)濟管理. 2015.12.

本文作者呂清亞，現(xiàn)就職于中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部，文章為作者獨立觀點，不代表中國投資咨詢立場。