日本避免“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”

日本在上世紀(jì)前半葉因追求發(fā)展工業(yè)，一度出現(xiàn)工農(nóng)收入和城鄉(xiāng)差距拉大等現(xiàn)象。但此后，日本通過根本性制度安排，從源頭上避免“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的形成，實現(xiàn)了較為均衡的統(tǒng)籌發(fā)展。

助推城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

在經(jīng)濟高速發(fā)展時期，日本政府的一系列根本性制度安排成為日本避免“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”出現(xiàn)的核心因素。

首先，城鄉(xiāng)居民享受同等的政治經(jīng)濟待遇，在房籍、政治權(quán)利、社會保障和人員流動等政策上對城鄉(xiāng)居民一視同仁，避免人為造成城鄉(xiāng)差別。

戰(zhàn)后經(jīng)濟高速發(fā)展時期，日本大量農(nóng)民離開土地進城工作，有些大企業(yè)甚至采用“集團就職”方式，到農(nóng)村中學(xué)整班招收畢業(yè)生進城務(wù)工。

對此，日本政府一方面為新進城務(wù)工的農(nóng)民提供與城市居民相同的社會保障和市民身份；另一方面嚴(yán)格要求企業(yè)保障勞動者就業(yè)，采用“終身雇傭制”等方式確保農(nóng)民在進城后不會因失業(yè)而陷入困境。這在很大程度上避免了農(nóng)民在“失地”后再“失業(yè)”所帶來的嚴(yán)重后果，避免了城市出現(xiàn)“流民”階層。

其次，消除阻礙人員、資金等經(jīng)濟要素在城鄉(xiāng)間流動的壁壘，促進各種資源向農(nóng)村和落后地區(qū)流動。

在大量農(nóng)村人口進城的同時，也有很多日本城市居民希望到農(nóng)村和小城鎮(zhèn)居住或投資從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。為此，日本建立了較為完善的農(nóng)業(yè)耕地和農(nóng)村住宅流轉(zhuǎn)體制，鼓勵城市人口到農(nóng)村居住或投資。從城市“下鄉(xiāng)”從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的居民，往往會給農(nóng)村帶來一定的資本，這有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化。

此外，還有很多老年城市居民退休后到大城市遠郊或地方小城鎮(zhèn)購房生活，其中有些人還租用或購買小塊土地耕作。這一方面減輕了東京、大坂等超大城市的人口壓力，另一方面也給地方帶來大量投資并拉動個人消費。

第三，重視城市化過程的總體布局，避免出現(xiàn)“城鄉(xiāng)結(jié)合部”和“貧民窟”。

在經(jīng)濟高速發(fā)展時期，日本也經(jīng)歷過大城市人口迅速增長的階段。以東京為例，1955年至1970年期間，每年凈流入人口達30萬至40萬人。

但由于東京的城市規(guī)劃以放射狀大容量軌道交通為依托，沿軌道交通站點(多為過去的小城鎮(zhèn))建設(shè)生活服務(wù)、文化娛樂和治安配套完善的居民區(qū)，包括大學(xué)教授等較為富裕人士在內(nèi)的、大量在東京工作的居民選擇在距東京市中心數(shù)十公里的千葉縣和埼玉縣等地居住。

由于規(guī)劃合理、配套齊全、日本很多大城市帶動了周邊大片區(qū)域發(fā)展，東京周邊的“首都圈”和大坂神戶周邊的“坂神圈”等發(fā)達經(jīng)濟圈應(yīng)運而生。

細化配套措施 攻克制度壁壘

日本通過建立統(tǒng)一的社會保障體系、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的衛(wèi)星城和小城鎮(zhèn)、維持農(nóng)產(chǎn)品較高價格以保障農(nóng)民收入等措施，打通了城鄉(xiāng)之間存在的各種壁壘。

第一，統(tǒng)一社會保障體系和寬松的戶籍制度是城鄉(xiāng)居民相互流動的前提。在日本，居民的養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險全國統(tǒng)一，不以地區(qū)或身份區(qū)分，居民轉(zhuǎn)移戶籍幾乎不受限制。這使得日本全國人員流動較為方便，解除了農(nóng)民進城或城市居民“下鄉(xiāng)”的后顧之憂。

第二，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)大城市外圍衛(wèi)星城和小城鎮(zhèn)是大城市減輕人口壓力的前提條件。日本很多大城市的外圍衛(wèi)星城和小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、生活服務(wù)、文化娛樂等條件與大城市中心區(qū)相差無幾，吸引了很多城市居民前去居住。充分利用好包括退休老人、不必每天通勤的上班族、小企業(yè)主及其雇工等群體的資本和消費需求，在很大程度上促進了日本中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，既避免了大城市人口過快膨脹，又拉動了農(nóng)村發(fā)展，有力促進了城鄉(xiāng)平衡和區(qū)域平衡。

第三，采取各種措施維持農(nóng)產(chǎn)品較高價格以保障農(nóng)民收入。為增加農(nóng)民收入，日本在對外貿(mào)易中多利用高關(guān)稅、高檢疫檢驗標(biāo)準(zhǔn)等有形或無形“保護壁壘”，在國內(nèi)則通過農(nóng)協(xié)等行業(yè)組織或地區(qū)組織維持農(nóng)產(chǎn)品較高價格。這實際上是以城市消費者出資的形式對農(nóng)業(yè)進行隱形補貼。同時，為保障城市低收入階層人群的基本生活，日本政府通過補貼等方式使國內(nèi)市場雞蛋、牛奶和面包等基本食品的價格處于較低水平。

按照人口和國土比例，日本的人口密度約為中國的3倍，且其國土山地多平原少。在這種基本國情下，日本不僅實現(xiàn)了城鄉(xiāng)共同富裕和高度城市化，還發(fā)展了農(nóng)業(yè)、確保了大米完全自給和大部分蔬菜自給。以日本的情況來看，我國無論在大城市郊區(qū)、中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)方面，還是在農(nóng)業(yè)集約化、精細化方面，都具有巨大潛力。

韓國推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的啟示

地處東亞地區(qū)的韓國，是新興工業(yè)化國家的典型代表，屬于亞洲“四小龍”之一。韓國與我國在地緣和文化等方面非常接近，其在經(jīng)濟發(fā)展特別是農(nóng)業(yè)發(fā)展方面與我國情況類似。歷史上的韓國，曾經(jīng)歷過嚴(yán)重的戰(zhàn)亂和貧窮，20世紀(jì)50年代時，韓國還是全球最貧窮的國家之一。從20世紀(jì)60年代開始，韓國經(jīng)濟開始起步并獲得快速發(fā)展，韓國在成功實施出口導(dǎo)向發(fā)展戰(zhàn)略并取得城市內(nèi)工業(yè)經(jīng)濟騰飛的同時，沒有忘記帶動農(nóng)業(yè)一起發(fā)展，實現(xiàn)了工業(yè)和農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，并成功地實現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。當(dāng)前，黨的十八大報告中提出要推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，韓國在推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化方面的實踐與經(jīng)驗，對我國具有重要的借鑒意義。

韓國推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實踐歷程

（一）開展“農(nóng)戶副業(yè)企業(yè)”計劃

1960年到1970年間，韓國各大城市內(nèi)的工業(yè)化發(fā)展如火如荼，城市內(nèi)和城市間的競爭不斷加劇，使得農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)發(fā)展提上日程，各個城市均把自身的工業(yè)向農(nóng)村地區(qū)發(fā)展延伸。1961年，韓國政府開始采取出口導(dǎo)向型的發(fā)展戰(zhàn)略，并開始實施第一個五年計劃。在此時期，韓國生產(chǎn)的用于出口的產(chǎn)品以制鞋、紡織、服裝等輕工產(chǎn)品為主，而廣大農(nóng)村地區(qū)則很少生產(chǎn)上述產(chǎn)品。1967年，為進一步擴大出口產(chǎn)品的供給量，同時也是為了促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，韓國政府提出了“農(nóng)戶副業(yè)企業(yè)”計劃。該計劃由地方政府提供金融或財政補助，一般由十戶左右的農(nóng)村家庭聯(lián)合在一起，組建成為一家企業(yè)，主要生產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品、手工藝品等。韓國政府推出的“農(nóng)戶副業(yè)企業(yè)”計劃，在實施幾年后，由于企業(yè)規(guī)模較小，且發(fā)展緩慢，同時也受到農(nóng)村地區(qū)技術(shù)水平落后、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等缺陷的制約，“農(nóng)戶副業(yè)企業(yè)”計劃發(fā)展效果不理想，時間不長該計劃即被擱置了。

（二）實施“新村工廠”計劃

20世紀(jì)70年代，韓國各個城市內(nèi)的工業(yè)發(fā)展水平不斷提升，但與之相比，韓國廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不太理想，此時韓國社會經(jīng)濟中的二元結(jié)構(gòu)問題開始出現(xiàn)，城鄉(xiāng)差距開始拉大。正是在上述背景下，韓國政府正式發(fā)起了“新村運動”?！靶麓暹\動”大體上分為三個時期，早期主要是推進住房條件、橋梁、公路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；中期的主要內(nèi)容是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推廣高產(chǎn)水稻技術(shù)，從而提高農(nóng)民收入；后期主要是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)加工業(yè)。“新村工廠”是“新村運動”重要組成部分，即在廣大的農(nóng)村地區(qū)開辦各類工廠企業(yè)，采取的具體方法就是由城市的工業(yè)向周邊的農(nóng)村延伸拓展。在此過程中，韓國各地方政府不斷加大對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。與此同時，韓國政府在此時期開始大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動力。韓國經(jīng)過多年“新村工廠”計劃的實施，帶來了韓國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化從量變走向質(zhì)變。

（三）推進“農(nóng)村工業(yè)園區(qū)”計劃

針對實施了近10年的“新村運動”，韓國政府及時對其進行了總結(jié)和反省，并對農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展道路進行了修正。1983年，韓國政府正式出臺了“農(nóng)村工業(yè)園區(qū)”計劃。與早期的“新村工廠”計劃不同，“農(nóng)村工業(yè)園區(qū)”計劃是選擇面積較小的農(nóng)村地區(qū)就地發(fā)展農(nóng)村工業(yè)?！稗r(nóng)村工業(yè)園區(qū)”一般選擇人口較少的郡、市等行政區(qū)域發(fā)展，園區(qū)占地10公頃以下，一般可以集中20家企業(yè)布局，解決3000名農(nóng)民就業(yè)。在這些農(nóng)村工業(yè)園區(qū)內(nèi)，一般是重點發(fā)展勞動密集型企業(yè)。政府除了像以往一樣加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入以外，還增加了對技術(shù)的投入，鼓勵農(nóng)村工業(yè)園區(qū)向特色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展。

（四）轉(zhuǎn)向新型工業(yè)化發(fā)展道路

20世紀(jì)70年代后，韓國政府重點強化小城鎮(zhèn)發(fā)展與建設(shè)，大幅改善農(nóng)村居民生活居住環(huán)境，同時加強對農(nóng)民的教育普及。此外，政府還不斷推進農(nóng)村信息化建設(shè)，投資設(shè)立了許多信息服務(wù)網(wǎng)點，向農(nóng)村工業(yè)企業(yè)提供大量的技術(shù)、管理、市場等信息。進入20世紀(jì)80年代后，韓國政府在廣大農(nóng)村地區(qū)圍繞其工業(yè)發(fā)展特點開始轉(zhuǎn)變和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對原有企業(yè)進行機械化改造的同時，開始鼓勵引進和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。隨后的90年代，政府開始鼓勵廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，通過一些國家級的服務(wù)機構(gòu)，大幅提升農(nóng)民的福利水平。進入新世紀(jì)后，韓國政府確定了農(nóng)村走新型工業(yè)化道路的方針，政府主要是引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村地區(qū)發(fā)展科技含量較高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，同時積極開展城市和鄉(xiāng)村的幫扶與對接服務(wù)，鼓勵城市中的大企業(yè)對農(nóng)村地區(qū)進行一對一的幫扶，選擇一些市場效益比較好的項目共同建設(shè)，通過先進企業(yè)來帶動農(nóng)村的發(fā)展，從而形成了工農(nóng)合作共贏發(fā)展的局面，成功推進了韓國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程。

韓國推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實踐特點

（一）在短期內(nèi)快速實現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

20世紀(jì)50年代，朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束后，韓國在全球?qū)儆谧钬毟F的國家之一，其社會經(jīng)濟呈現(xiàn)明顯的二元結(jié)構(gòu)特征，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，農(nóng)業(yè)發(fā)展非常落后。從上世紀(jì)60年代開始，韓國政府開始轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，重新確定了社會經(jīng)濟發(fā)展方向，開始實施出口導(dǎo)向型發(fā)展戰(zhàn)略。經(jīng)過數(shù)十年的不懈努力，取得了巨大的經(jīng)濟成就，創(chuàng)造了“漢江奇跡”。1960年，韓國的人均GDP不到80美元，而到了1995年，韓國人均GDP提高到了10841美元，2013年更是達到了25051美元，韓國已經(jīng)從一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)小國發(fā)展成為新興工業(yè)化國家，邁入發(fā)達國家行列，快速實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，完成了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的任務(wù)，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（二）長期維持了城鄉(xiāng)之間的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展

與我國的情況大體相同，韓國在發(fā)展初期，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎胤浅８撸r(nóng)村地區(qū)分布非常廣。在其工業(yè)化過程中，農(nóng)村大量的剩余勞動力流向城市，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟總量中所占比重日益減少，城鎮(zhèn)化進程不斷推進。1960年，韓國的城鎮(zhèn)化率僅為28%，到了2013年，其城鎮(zhèn)化率提高到了91%。與發(fā)達國家的工業(yè)化發(fā)展過程相比，韓國早期城市居民和農(nóng)村居民的收入水平維持了基本的均衡，甚至在20世紀(jì)90年代，在韓國某些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的收入曾經(jīng)超過了城市居民。韓國人多地少，針對這種情況，韓國有針對性地采取措施，構(gòu)建了相對發(fā)達的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，使得落后的農(nóng)村地區(qū)煥然一新，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，取得了令人震驚的發(fā)展成就。

（三）采取了政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟發(fā)展模式

在韓國的經(jīng)濟發(fā)展中，實行的一直是政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟發(fā)展模式，這一點與我國相同。上個世紀(jì)60年代，韓國建立了中央集權(quán)的政治制度，隨后，上個世紀(jì)80至90年代，韓國經(jīng)歷了民主改革歷程，但韓國政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的模式一直沒有改變，政府制定的相關(guān)發(fā)展規(guī)劃和計劃始終決定著韓國經(jīng)濟發(fā)展的方向。同其他實行資本主義制度的發(fā)達國家相比，韓國早期選擇的道路截然不同?？梢?，韓國在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式發(fā)揮了重要作用。

韓國推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的啟示

（一）堅持農(nóng)業(yè)和工業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展

上個世紀(jì)60年代，韓國政府采取出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，重點發(fā)展工業(yè)，打造了堅實的工業(yè)基礎(chǔ)，短期內(nèi)即取得了巨大成就。韓國人均GDP由1971年的286美元增長為1980年的1598美元，同時農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重也由1970年的27.1%下降為1980年的15%。韓國在工業(yè)化初期，即上個世紀(jì)60年代末，當(dāng)城鄉(xiāng)及工農(nóng)差距剛開始出現(xiàn)拉大趨勢時，即開展了大規(guī)模的“新村運動”，改變了農(nóng)村發(fā)展滯后的局面。韓國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)過程是與其國內(nèi)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化同步推進的，并不是等到工業(yè)化完成后，才去發(fā)展農(nóng)業(yè)。我國當(dāng)前工業(yè)化進程總體上已經(jīng)處于中后期發(fā)展階段，我國早在2002年人均GDP就已經(jīng)達到了1000美元，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比也已經(jīng)下降為15.4%，可以說，我國近年來才開始調(diào)整有關(guān)政策大力發(fā)展農(nóng)業(yè)已經(jīng)很晚了。當(dāng)前必須堅持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方向，力爭短期內(nèi)快速提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，改善城鄉(xiāng)和工農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重失衡現(xiàn)象。

（二）強大的工業(yè)基礎(chǔ)對經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要

工業(yè)和農(nóng)業(yè)均是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，但農(nóng)業(yè)先天的弱勢特點決定了其基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的地位，表現(xiàn)為其產(chǎn)值占GDP的比重會隨著工業(yè)化進程的推進而顯著降低，農(nóng)業(yè)人口會隨著經(jīng)濟的發(fā)展大量向城市遷移。擁有強大的工業(yè)基礎(chǔ)對于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化非常重要。韓國工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的案例就是很好的說明。工業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一方面可以為農(nóng)村大量剩余勞動力的轉(zhuǎn)移提供就業(yè)機會，另一方，工業(yè)的發(fā)展也可以為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供大量的生產(chǎn)資料，并為農(nóng)業(yè)向更高層次轉(zhuǎn)型發(fā)展提供有力支撐。所以，當(dāng)前我們在推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化時，要從國民經(jīng)濟整體發(fā)展的高度來看待和處理，相關(guān)政策的制定出臺要堅持工業(yè)和農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的方向，相關(guān)目標(biāo)的制定不能脫離整體國民經(jīng)濟的發(fā)展進程，過度超前同嚴(yán)重滯后一樣有害。

（三）農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)堅持國家的適度干預(yù)

縱觀韓國50多年農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展歷程，在不同的發(fā)展階段，韓國政府采取了靈活適度的干預(yù)政策，通過制訂計劃、出臺政策、農(nóng)業(yè)立法等形式對農(nóng)業(yè)發(fā)展進行適度干預(yù)，從而促進了城市和鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。當(dāng)然，實事求是地說，韓國政府在干預(yù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中，既有成功的經(jīng)驗，也有一些失敗的教訓(xùn)。對我國而言，當(dāng)前正處于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵時期，應(yīng)以韓國為鑒，嚴(yán)格遵循經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅持國家對農(nóng)業(yè)的適度干預(yù)，政府干預(yù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的手段應(yīng)堅持多樣化原則，干預(yù)方式應(yīng)盡量多地采取經(jīng)濟手段，同時輔以行政手段、法律手段等，從而促進農(nóng)業(yè)的快速健康發(fā)展，構(gòu)建起和諧的工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系，從而不斷加快我國的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程。

（四）積極實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策

考察韓國農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷史，可以看出，若沒有韓國政府強大的支持政策，韓國農(nóng)業(yè)不會在短期內(nèi)取得如此大的進步，韓國的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程也不會推進得如此順利。實際上，同其他國家一樣，韓國在工業(yè)化初期為了快速發(fā)展工業(yè)，也實施了對農(nóng)業(yè)的剝奪政策，從而導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)發(fā)展的滯后與萎縮，但隨后，韓國政府快速認識到了問題的嚴(yán)重性而及時調(diào)整了有關(guān)政策，在上個世紀(jì)60年代中期以后多次實施了對農(nóng)業(yè)的反哺政策，促進了農(nóng)業(yè)與工業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。當(dāng)然，在具體實踐中韓國政府也發(fā)生過對農(nóng)業(yè)過度保護的行為，導(dǎo)致韓國農(nóng)產(chǎn)品價格大幅高于國際市場價格，從而使得其農(nóng)產(chǎn)品喪失了競爭力，上述教訓(xùn)值得我們警惕。