地方政府不具備采用PPP模式的心理準(zhǔn)備

　　我國當(dāng)前處于轉(zhuǎn)軌時期，受到體制、機制及任期責(zé)任考核等多種因素的影響，在基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)工程項目建設(shè)領(lǐng)域，各級政府部門本質(zhì)上更愿意接受的是傳統(tǒng)的BOT理念，而不是PPP理念。

　　基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域的項目建設(shè)采用PPP模式，是非常復(fù)雜的項目運作模式。吸引社會資本投資主體，參與本地的基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目建設(shè)，當(dāng)?shù)卣仨毐ＷC社會資本投資者獲得可接受的投資回報。社會資本方的回報，實質(zhì)上就是當(dāng)?shù)卣捎肞PP模式實施基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目的成本。因此，PPP模式是一種融資成本很高的項目運作模式?？陀^上講，目前我國各級政府部門并沒有真正做好接受PPP的真實理念，按照真正的PPP模式來運作基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)建設(shè)項目的心理準(zhǔn)備。

　　在政府購買服務(wù)方面采用PPP模式，涉及政府職能的重大改革和公共服務(wù)主體的培育問題，也涉及到法律法規(guī)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督評價機制的建立等問題，目前還處于起步和探索階段，因此也不是現(xiàn)階段各級政府真正關(guān)注的重點問題。

　　各部門推崇PPP目的不同

　　化解地方政府債務(wù)風(fēng)險

　　當(dāng)前全社會掀起的PPP推廣應(yīng)用熱潮，最早是由財政部發(fā)起的?；夂蜏p輕地方投融資平臺債務(wù)風(fēng)險，逐步成為全國共識。財政部推動起草的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），明確提出地方政府不得通過投融資平臺公司進行舉借，平臺公司的債務(wù)也不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。財政部負責(zé)起草的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號），進一步強調(diào)要求剝離融資平臺公司政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式。財政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)〔2014〕351號）提出，要認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣PPP模式，鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報，減輕政府公共財政舉債壓力，強調(diào)要通過PPP改造，將地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)。

　　同時，財政部出臺了一系列推廣PPP模式的規(guī)范性文件，使得PPP模式的推廣應(yīng)用在全國各地迅速升溫。因此，財政部推動PPP的初衷，就是通過PPP將地方政府債務(wù)置換成企業(yè)債務(wù)，避免地方政府新增或有債務(wù)。

　　創(chuàng)新融資渠道

　　《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確提出，地方政府今后只能通過發(fā)行政府債券的方式進行舉債，而且地方債的發(fā)債規(guī)模是受到嚴(yán)格限制的。該文件同時強調(diào)，可以通過推廣使用政府與社會資本合作的模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營?！秶鴦?wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號），進一步明確地方政府不得繼續(xù)以稅收優(yōu)惠、減免或緩征行政事業(yè)性收費和政府性基金、以優(yōu)惠價格或零地價出讓土地、低價轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)、國有企業(yè)股權(quán)以及礦產(chǎn)等國有資源等方式，通過地方投融資平臺進行招商引資。

　　在這種情況下，過去普遍適用的通過平臺公司進行融資的各種操作模式已經(jīng)不再適用，PPP模式就成為各地基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資項目資金籌措的現(xiàn)實可行渠道。

　　建立新的項目管理體制

　　PPP模式在實際應(yīng)用中存在兩種主要方式，一種是以特許經(jīng)營為主要特征的BOT及其各種變形模式，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資項目建設(shè)領(lǐng)域；另一種是以維護運營、管理合同等為主要特征的政府采購服務(wù)。在PPP項目的實際應(yīng)用中，存在偷換概念的問題，認為基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)工程建設(shè)項目，本質(zhì)上都屬于政府購買服務(wù)的范疇，政府授予高速公路、發(fā)電廠等的收費權(quán)，本質(zhì)上就是政府部門對這些公共服務(wù)的采購對價。因此，將基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目都包括在政府購買公共服務(wù)的范疇之內(nèi)。

　　《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）明確提出，要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式，將“公共服務(wù)”與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域并列。目前，在實際操作中，將“公共服務(wù)”的范圍擴大到能源、交通運輸、水利工程、農(nóng)業(yè)、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域，將基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目建設(shè)與公共服務(wù)混同，將特許經(jīng)營與政府采購服務(wù)混同，并且要求在這些領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP項目，都必須履行政府購買服務(wù)的程序，目的是要重新構(gòu)建一套項目申報及審查程序，建立一套由財政部門和行業(yè)主管部門共同牽頭的工作機制。

　　深化投融資體制改革

　　為了應(yīng)對PPP模式迅速升溫的情況，國務(wù)院發(fā)布由國家發(fā)展改革委負責(zé)起草的《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號），要求在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力。國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號），要求通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。同時，國家發(fā)改委還與國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資[2015]445號），要求加強與開發(fā)銀行等金融機構(gòu)的溝通合作，及時共享PPP項目信息及調(diào)度情況，協(xié)調(diào)解決項目融資、建設(shè)中存在的問題和困難，為PPP項目融資工作順利推進創(chuàng)造條件。另外，國家發(fā)改委還出臺《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，要求鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營，規(guī)范特許經(jīng)營活動，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，維護特許經(jīng)營者合法權(quán)益。 國家發(fā)改委通過以上努力，一方面在一定程度上增強了在我國推廣應(yīng)用PPP模式的話語權(quán)，另一方面也表明國家發(fā)改委推動運用PPP的主要目的，是將PPP作為深化基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域投融資體制改革的催化劑，吸引社會資本特別是民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資領(lǐng)域。這種目標(biāo)定位，對于糾正在基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式的錯誤導(dǎo)向，發(fā)揮了彌足珍貴的糾偏作用。 ( 來源: 《中國公路》 作者：中國國際工程咨詢公司 李開孟 )