財(cái)政部經(jīng)建司相關(guān)負(fù)責(zé)人解讀

《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》

　　近日，財(cái)政部對實(shí)施14年之久的《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》及相關(guān)配套文件進(jìn)行了修訂。修訂后的基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度主要包括《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）與《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》兩個配套文件，自2016年9月1日起正式施行。財(cái)政部經(jīng)建司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《規(guī)則》的頒布實(shí)施，是為了規(guī)范基本建設(shè)財(cái)務(wù)行為，加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理，提高財(cái)政資金使用效益，保障財(cái)政資金安全。 

　　制定《規(guī)則》很有必要 

　　近日在接受記者采訪時，財(cái)政部經(jīng)建司相關(guān)負(fù)責(zé)人談了《規(guī)則》制定的必要性。

　　首先，是從更高的法律級次規(guī)范基本建設(shè)財(cái)務(wù)行為的需要。目前，基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度主要是2002年頒布實(shí)施的 《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》及相關(guān)配套文件，目前已執(zhí)行14年，在我國基本建設(shè)投資迅速增長時期，對規(guī)范基本建設(shè)財(cái)務(wù)行為發(fā)揮了重要作用。但隨著改革的不斷深入，基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理面臨著許多新情況、新問題，需要完善管理制度予以規(guī)范。一是原制度是規(guī)范性文件，中央有關(guān)部門、中央有關(guān)企業(yè)、地方財(cái)政部門反映其法律級次低，約束力不強(qiáng)。二是原制度較零散，沒有全面、系統(tǒng)地反映基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理狀況。三是部門預(yù)決算、國庫集中收付、政府采購、非稅收入管理、政府收支分類、政府債務(wù)管理、中期財(cái)政規(guī)劃、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等各項(xiàng)財(cái)政制度改革，對基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理提出了新的要求，創(chuàng)新和充實(shí)了基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容和手段，需要予以體現(xiàn)。

　　其次，是貫徹落實(shí)投資體制改革精神的需要。黨的十八屆三中全會對深化投資體制改革提出了明確要求，原制度部分規(guī)定已不符合投資體制改革方向和簡政放權(quán)的精神，需要予以修改。

　　最后，是防范和治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題的需要。近年來，工程建設(shè)領(lǐng)域一直是腐敗問題的重災(zāi)區(qū)，加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理對于預(yù)防和懲治工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗具有重要意義。

　　中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員徐玉德告訴記者，相較2002年《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》，新頒布的《規(guī)則》在適用范圍、管理主體、規(guī)范內(nèi)容方面都進(jìn)行了重新界定和增補(bǔ)，并不是簡單地在原有《規(guī)定》基礎(chǔ)上的刪改和增加。如《規(guī)則》以框架的形式，對基本建設(shè)的財(cái)務(wù)行為做出全面和基礎(chǔ)的規(guī)定，相關(guān)基本建設(shè)項(xiàng)目單位以此為綱，能夠充分把握監(jiān)管部門對基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的核心原則和主要標(biāo)準(zhǔn)，有利于其對基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作的全流程和主要內(nèi)容及風(fēng)險點(diǎn)做出整體把控和要求。但《規(guī)則》并沒有對每一個環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)的指引和實(shí)務(wù)指導(dǎo)，因此需要相關(guān)配套文件加以規(guī)范。

　　“放管結(jié)合”是《規(guī)則》亮點(diǎn) 

　　仔細(xì)研讀《規(guī)則》，簡政放權(quán)與規(guī)范管理是其中的兩大亮點(diǎn)。

　　據(jù)財(cái)政部經(jīng)建司相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《規(guī)則》的制定體現(xiàn)了簡政放權(quán)理念。按照黨的十八屆三中全會簡政放權(quán)的要求，根據(jù)財(cái)政職責(zé)確定《規(guī)則》適用范圍。在管理內(nèi)容上，重點(diǎn)規(guī)范財(cái)政資金的使用、基本建設(shè)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作和主要風(fēng)險點(diǎn)，對可以由項(xiàng)目建設(shè)單位自主決策、自我管理的內(nèi)容充分放權(quán)。

　　徐玉德說，從適用范圍的變化不難看出，《規(guī)則》主要規(guī)范的是國有性質(zhì)的單位使用財(cái)政資金進(jìn)行基本建設(shè)項(xiàng)目的行為。對非國有企業(yè)和其他組織“解綁”，不再受原有規(guī)定的約束，推動這類企業(yè)充分發(fā)揮自主性，自主管理，自我監(jiān)督，有利于激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。這在很大程度上體現(xiàn)了中央簡政放權(quán)的思想和要求，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)抓大放小，集中力量對國有財(cái)富進(jìn)行更加有效和有針對性的管理和監(jiān)督。

　　從放權(quán)的角度看，對除中央項(xiàng)目主管部門本級及不向財(cái)政部報(bào)送年度部門決算的中央單位外，其他中央項(xiàng)目竣工決算都無需報(bào)財(cái)政部批復(fù)，備案即可。徐玉德說，這項(xiàng)規(guī)定極大地減輕了財(cái)政部的審核批復(fù)工作，同時也大大縮短了基本建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程，充分體現(xiàn)了“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、提高效率”的要求。備案制的啟動，對加快基本建設(shè)項(xiàng)目的落地實(shí)施，提升企業(yè)及行政事業(yè)單位的工作效率，推進(jìn)政府職能由“嚴(yán)準(zhǔn)入寬監(jiān)管”到“寬準(zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變意義重大。

　　在規(guī)范管理方面，徐玉德說，從項(xiàng)目建設(shè)單位自主決策、自我管理的內(nèi)容看，《規(guī)則》沒有事無巨細(xì)、面面俱到，沒有對基本建設(shè)項(xiàng)目的每一個環(huán)節(jié)都進(jìn)行具體嚴(yán)格的規(guī)范，而是提出幾個原則、幾項(xiàng)基本要求，相關(guān)單位可以在一個較大的框架范圍內(nèi)發(fā)揮自主管理的積極性。

　　同時，《規(guī)則》從建設(shè)資金籌集與使用管理、預(yù)算管理、建設(shè)成本管理、基建收入管理、工程價款結(jié)算管理、竣工財(cái)務(wù)決算管理、資產(chǎn)交付管理、結(jié)余資金管理、績效評價及監(jiān)督管理十個方面，全面系統(tǒng)地對基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的全過程進(jìn)行了規(guī)范，做出了基本要求，對兩個配套文件起到統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用。兩個配套文件是依據(jù)《規(guī)則》，針對基本建設(shè)項(xiàng)目成本管理和竣工決算這兩個實(shí)務(wù)工作中容易出現(xiàn)問題的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，進(jìn)行更為細(xì)致深入的規(guī)范，是對《規(guī)則》的有益補(bǔ)充，具體指導(dǎo)基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理實(shí)務(wù)。

　　記者注意到，《規(guī)則》對基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理全過程進(jìn)行了規(guī)范。比如，在規(guī)范建設(shè)成本管理方面，明確項(xiàng)目建設(shè)成本包括建筑安裝工程投資支出、設(shè)備投資支出、待攤投資支出和其他投資支出；在規(guī)范工程價款結(jié)算管理方面，明確工程價款結(jié)算按照合同約定和結(jié)算程序支付，適當(dāng)降低工程質(zhì)量保證金比例，允許資信好的施工單位用銀行保函替代工程質(zhì)量保證金；在規(guī)范竣工財(cái)務(wù)決算管理方面，項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算實(shí)行先審核、后批復(fù)的方法，建設(shè)周期長、建設(shè)內(nèi)容多的大型項(xiàng)目，單項(xiàng)工程竣工具備交付使用條件的，可以先編報(bào)單項(xiàng)工程竣工財(cái)務(wù)決算，尾工工程投資不得超過批準(zhǔn)的項(xiàng)目概（預(yù)）算總投資的5%，項(xiàng)目年度資金使用情況等應(yīng)當(dāng)按要求編入部門決算或者國有資本經(jīng)營決算，等等。

　　《規(guī)則》加入防腐內(nèi)容 

　　《規(guī)則》的另一大亮點(diǎn)是，在保障財(cái)政資金安全方面加入了防腐內(nèi)容。

　　《規(guī)則》第二十二條明確，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制建設(shè)成本的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任，以下7類支出不得列入項(xiàng)目建設(shè)成本：超過批準(zhǔn)建設(shè)內(nèi)容發(fā)生的支出；不符合合同協(xié)議的支出；非法收費(fèi)和攤派；無發(fā)票或者發(fā)票項(xiàng)目不全、無審批手續(xù)、無責(zé)任人員簽字的支出；因設(shè)計(jì)單位、施工單位、供貨單位等原因造成的工程報(bào)廢等損失，以及未按照規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)的損失；項(xiàng)目符合規(guī)定的驗(yàn)收條件之日起3個月后發(fā)生的支出；其他不屬于本項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的支出。

　　徐玉德說，當(dāng)前在基本建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過程中，徇私舞弊、貪污受賄、侵害挪用國家財(cái)產(chǎn)等現(xiàn)象屢見不鮮，其中很大一部分原因在于當(dāng)前的項(xiàng)目建設(shè)成本管理不夠嚴(yán)格，管理程序存在紕漏，具體管理制度也存在缺失。新實(shí)行的《規(guī)則》明確列出了包括報(bào)廢損失、超過批準(zhǔn)范圍支出等7類不得列入項(xiàng)目建設(shè)成本的支出，基本囊括了當(dāng)前在建設(shè)成本控制方面出現(xiàn)的主要風(fēng)險點(diǎn)，從源頭上對建設(shè)成本的核算和審批管理進(jìn)行了控制，因而有助于防范通過操縱成本進(jìn)行的財(cái)務(wù)舞弊或腐敗行為。