2、中國(guó)的城鎮(zhèn)化道路將在“一帶一路”戰(zhàn)略中做出根本性調(diào)整

中國(guó)的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了3個(gè)階段：

 第一個(gè)階段是土地面積擴(kuò)大的城鎮(zhèn)化；

 第二個(gè)階段是人口數(shù)量增多的城鎮(zhèn)化；

 第三個(gè)階段是尋找歸屬感的城鎮(zhèn)化。

當(dāng)前中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入到第三個(gè)階段。由于前兩個(gè)階段的粗放式發(fā)展，造成各種城市問(wèn)題不斷出現(xiàn)。因此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的換檔減速是必然的，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、走可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路就成為必然之舉。隨著“一帶一路”新構(gòu)架的建立，中國(guó)必須以新的價(jià)值觀體系來(lái)構(gòu)建今后幾十年的城鎮(zhèn)化目標(biāo)和路徑。

發(fā)展新型城鎮(zhèn)化要面對(duì)兩方面的問(wèn)題：第一，怎么面對(duì)未來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展？第二，采用什么方式來(lái)開(kāi)展城鎮(zhèn)化的管理和提升城鎮(zhèn)化的水平？

1、怎么面對(duì)未來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展？

目前中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入面向人的城鎮(zhèn)化階段，未來(lái)的城鎮(zhèn)化一定是一個(gè)穩(wěn)定發(fā)展的城鎮(zhèn)化。根據(jù)中國(guó)央行的工作報(bào)告，2015年全年實(shí)際GDP增速為6.9％；2016年GDP增長(zhǎng)為6.7％。

未來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展將由重視增速轉(zhuǎn)向重視質(zhì)量，發(fā)展綜合全面、以人為本的城鎮(zhèn)化。居民福祉更受關(guān)注，規(guī)劃和計(jì)劃的作用逐步得到社會(huì)的普遍認(rèn)同，城市管理模式也將逐漸從管制型轉(zhuǎn)化為管理型。城鎮(zhèn)化的發(fā)展不再單純是政府的職責(zé)，而應(yīng)是政府、市場(chǎng)與社會(huì)共同面對(duì)的發(fā)展問(wèn)題。

2、采用什么方式來(lái)開(kāi)展城鎮(zhèn)化的管理和提升？

2005年，溫家寶總理在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議的政府工作報(bào)告中首次正式指出建設(shè)服務(wù)型政府。具體體現(xiàn)在城市生活、城市文化、城市民生和有國(guó)際認(rèn)同的城鎮(zhèn)化模式4個(gè)方面：

1）城市生活

國(guó)家需要完成對(duì)城鎮(zhèn)居民最基本的服務(wù)，包括教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老與安全等。這些公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性特征決定了其無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行分配，必須由國(guó)家和政府來(lái)統(tǒng)一管理與實(shí)施，這應(yīng)該是一個(gè)穩(wěn)步推進(jìn)的過(guò)程。

政府職能回歸理性，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，在財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的基礎(chǔ)上，明確各級(jí)政府的職能分工，以公共物品、公共服務(wù)供給為核心，多方參與，共同推動(dòng)城鎮(zhèn)化的健康、有序發(fā)展。

同時(shí)，一定要抓住城市管理和服務(wù)這個(gè)重點(diǎn)，徹底改變粗放型管理方式，把安全工作落實(shí)到城市工作和城市發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域。

2）城市文化

中國(guó)要成為文化強(qiáng)國(guó)，構(gòu)建影響全球的價(jià)值觀體系，首先需要在國(guó)內(nèi)社會(huì)形成一套總體價(jià)值觀體系，它必須立足于中國(guó)文化這一基礎(chǔ)。在這種情況下，必然要對(duì)中國(guó)文化進(jìn)行更深入的挖掘與評(píng)價(jià)。未來(lái)中國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程，文化將成為重中之重。

3）城市民生

城市民生體現(xiàn)在維護(hù)社會(huì)公平公正、城鄉(xiāng)融合、發(fā)展成果共享、社會(huì)公共福利均等及包括公共服務(wù)在內(nèi)的社會(huì)政治權(quán)利平等等多方面。中國(guó)要成為對(duì)世界有影響力的大國(guó)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)上的資本輸出，還是文化上的價(jià)值觀引領(lǐng)，都要對(duì)世界起到示范作用。

歷史上歐洲用了兩三百年的時(shí)間發(fā)展，將衛(wèi)生、醫(yī)療與科技等提升至世界前沿。美國(guó)也是在第二次世界大戰(zhàn)之后，通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)科技、文化與民生等各方面走到了世界最前沿。

中國(guó)如果要引領(lǐng)世界的發(fā)展，需要在未來(lái)二三十年中促進(jìn)自身的文化、科技與民生等走到世界前列。這就要求我們?cè)诮窈蟮某擎?zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財(cái)政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老與住房保障等領(lǐng)域的配套改革。著力推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。同時(shí)，要推進(jìn)城市科技、文化等諸多領(lǐng)域改革，建設(shè)綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫(kù)，為民生工程服務(wù)。

4） 有國(guó)際認(rèn)同的城鎮(zhèn)化模式

當(dāng)前國(guó)內(nèi)的城鎮(zhèn)化發(fā)展從管理和發(fā)展模式上都有著鮮明的中國(guó)特色，它是基于中國(guó)國(guó)內(nèi)三十多年的發(fā)展現(xiàn)狀而形成的。但要面對(duì)“一帶一路”戰(zhàn)略，走出國(guó)門，形成國(guó)際化共識(shí)，則中國(guó)的城鎮(zhèn)化勢(shì)必會(huì)影響和帶動(dòng)其他國(guó)家的城鎮(zhèn)化發(fā)展，形成一種引領(lǐng)。這種引領(lǐng)應(yīng)該是在中國(guó)已有城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上進(jìn)行突破，超越宗教、文化的差異與隔閡，做到價(jià)值認(rèn)同，從而形成一種可供借鑒和學(xué)習(xí)的發(fā)展與管理模式。

我們面對(duì)的城鎮(zhèn)化應(yīng)以人為本，把城市生活、文化與民生放在首位，把公眾訴求作為今后城市發(fā)展和規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。這是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中必須要解決的4個(gè)問(wèn)題，也是今后城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的核心內(nèi)容。

3、中國(guó)的城鎮(zhèn)化力度將隨“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展形成空間轉(zhuǎn)移

在中國(guó)的產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中，沿海地區(qū)、東部地區(qū)一直以來(lái)引領(lǐng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，速度和力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，形成了以京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角為代表的若干大型城市群，集聚了中國(guó)最大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力及相應(yīng)的人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)。

現(xiàn)有三大主要城市群示意圖

隨著“一帶一路”等戰(zhàn)略的展開(kāi)與實(shí)施，國(guó)際化的經(jīng)濟(jì)格局將從更大范圍內(nèi)促進(jìn)城市聚落和經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的形成，使中國(guó)已有城市群向中西部地區(qū)、東南部地區(qū)拓展，從而帶動(dòng)中國(guó)西北、西南地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，形成南部沿海與西北、西南地區(qū)新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶和城鎮(zhèn)群以及對(duì)應(yīng)的人口集聚，進(jìn)而影響中亞、西亞、東南亞和南亞地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

“一帶一路”規(guī)劃示意圖

從“一帶一路”發(fā)展路徑看，節(jié)點(diǎn)城市是關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和港口建設(shè)是重點(diǎn)。陸上以沿線中心城市為支撐，以重點(diǎn)經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為合作平臺(tái)。這將會(huì)有力帶動(dòng)中西部及少數(shù)民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，并有助于在中西部、西南地區(qū)形成若干新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化示范地區(qū)。但這一切的前提條件應(yīng)當(dāng)是基本解決民族宗教問(wèn)題，通過(guò)新的價(jià)值觀體系的構(gòu)建，緩解文化差異帶來(lái)的區(qū)域發(fā)展不平衡。

今后重點(diǎn)發(fā)展的城市群示意圖

4、新的城鎮(zhèn)化目標(biāo)與路徑必然改變中國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變

新的出發(fā)點(diǎn)之下，中國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃就必然會(huì)出現(xiàn)一系列變化，包括4個(gè)方面的內(nèi)容：

1）從單一空間研究向更多元、更兼容的科學(xué)發(fā)展

過(guò)去的城鄉(xiāng)規(guī)劃側(cè)重于空間研究這一單純的價(jià)值模式，未來(lái)因?yàn)槌擎?zhèn)化速度減緩，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃而言，土地的需求已經(jīng)不是首要因素了。而環(huán)境、社會(huì)、文化及城市特色等方面的問(wèn)題開(kāi)始凸顯，社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境發(fā)展的相關(guān)因素的重要性會(huì)提升到更高的高度，成為規(guī)劃必須要研究的內(nèi)容。

傳統(tǒng)專注于空間增長(zhǎng)的宏觀結(jié)構(gòu)規(guī)劃已不能解決新時(shí)期的城市問(wèn)題。以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基本導(dǎo)向的依賴路徑要逐漸向統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境均衡的科學(xué)發(fā)展路徑轉(zhuǎn)變。相應(yīng)的價(jià)值模式在規(guī)劃轉(zhuǎn)變過(guò)程中則應(yīng)是包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各方面因素協(xié)調(diào)而達(dá)成共識(shí)的價(jià)值模式。

城市不再是一個(gè)速生的簡(jiǎn)單綜合體，而是需要我們更多考慮城市自身空間更新的方式和內(nèi)容，通過(guò)內(nèi)生力量不斷更新和完善自己，形成有機(jī)的、合理的代謝根基，使城市不斷煥發(fā)活力和自我創(chuàng)新的能力，這是城市研究必須要考慮的內(nèi)容。

通過(guò)對(duì)存量土地的梳理和再利用，對(duì)歷史、文化價(jià)值的重新認(rèn)識(shí)和挖掘，對(duì)社會(huì)問(wèn)題的研究和分析，以及對(duì)優(yōu)勢(shì)資源要素的判斷和整合，達(dá)到城市功能提升、品質(zhì)改善、特色重塑和多元包容的目的。要綜合考慮城市功能定位、文化特色與建設(shè)管理等多種因素來(lái)制定規(guī)劃。這已經(jīng)突破了原有的有機(jī)更新理論，是一種自我更新的城市理念，讓城市具有自我更新、自我發(fā)展、自我待機(jī)變化的一種動(dòng)力。這是城鄉(xiāng)規(guī)劃未來(lái)所要面對(duì)的主要問(wèn)題。

2）從管制型規(guī)劃走向管理型規(guī)劃

過(guò)去中國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于管制型規(guī)劃，一直受到“城市規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的繼續(xù)和空間具體化”思想的影響，規(guī)劃編制的技術(shù)性意義要大于政策性意義。內(nèi)容側(cè)重于空間管制，政府靠“一張藍(lán)圖”管到底。管理方式過(guò)于僵硬，不利于具體實(shí)施。

而管理型規(guī)劃特別突出規(guī)劃的民主性與公平性，作為公共資源的空間配置，體現(xiàn)多數(shù)人的利益訴求，成為財(cái)富再分配的公共政策工具，更關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體。同時(shí)，進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，側(cè)重于突出政府的服務(wù)職能，起到引導(dǎo)、協(xié)助作用，充分發(fā)揮第三方作用，協(xié)助社會(huì)完善整體管理體制，促進(jìn)社會(huì)力量、民間自身力量與市場(chǎng)力量在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中起到重要作用。

今后城市發(fā)展需要依靠改革、科技與文化“三輪驅(qū)動(dòng)”，增強(qiáng)城市的可持續(xù)發(fā)展能力。要推進(jìn)規(guī)劃、建設(shè)、管理與戶籍等方面的改革，推進(jìn)“多規(guī)合一”。深化城市管理體制改革，確定管理范圍、權(quán)力清單和責(zé)任主體。要善于調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性與創(chuàng)造性，集聚促進(jìn)城市發(fā)展的正能量。要堅(jiān)持協(xié)調(diào)協(xié)同，盡最大可能推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向行動(dòng)，使政府有形之手、市場(chǎng)無(wú)形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。

3）從“一言堂”走向“眾言堂”

過(guò)去政府規(guī)劃部門既是規(guī)劃的編制、審批者，又是規(guī)劃的實(shí)施者。市民與政府之間存在對(duì)規(guī)劃的內(nèi)容和信息嚴(yán)重不對(duì)稱的問(wèn)題，而城市發(fā)展中的各種利益相關(guān)方難以介入到城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理中。中國(guó)長(zhǎng)期存在規(guī)劃監(jiān)督檢查機(jī)制不完善、監(jiān)督成本高的問(wèn)題。同時(shí)，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃需要相當(dāng)全面的專業(yè)知識(shí)和技能，行業(yè)內(nèi)一直存在一種技術(shù)權(quán)威論，認(rèn)為規(guī)劃必須由受過(guò)良好專業(yè)教育的技術(shù)精英主導(dǎo)。

而今后的城鄉(xiāng)規(guī)劃將逐漸走向民主決策的階段。通過(guò)健全城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)的法律、規(guī)章制度，明確事權(quán)，在規(guī)劃編制、管理和實(shí)施過(guò)程中，組織協(xié)調(diào)政府各個(gè)部門以及市場(chǎng)、社會(huì)各個(gè)利益相關(guān)方的工作，理順各類規(guī)劃的關(guān)系，通過(guò)一系列權(quán)衡、博弈、協(xié)調(diào)，達(dá)到最終目的。這是規(guī)劃最終可能形成的架構(gòu)體系，也是政府行政管理改革過(guò)程中需要解決的突出問(wèn)題。

《中央城市工作會(huì)議》提到，“規(guī)劃編制要接地氣，可邀請(qǐng)被規(guī)劃企事業(yè)單位、建設(shè)方、管理方參與其中，還應(yīng)該邀請(qǐng)市民共同參與。要在規(guī)劃理念和方法上不斷創(chuàng)新，增強(qiáng)規(guī)劃科學(xué)性、指導(dǎo)性。同時(shí)，要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享”。促進(jìn)公眾參與，接受社會(huì)輿論和公眾的監(jiān)督，讓城市發(fā)展的利益相關(guān)者充分參與到政策制定與實(shí)施過(guò)程中，也是增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理社會(huì)公共屬性的重要內(nèi)容。

4）從單一管理模式走向多元管理模式

目前國(guó)內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃是面向單一管理模式的規(guī)劃，從政府意圖到規(guī)劃編制，再到實(shí)施，是一個(gè)全流程的過(guò)程。但未來(lái)中國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃要走出去，要面向多元化的編制主體及法律、管理和價(jià)值模式，規(guī)劃內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)和作用就會(huì)發(fā)生變化。

未來(lái)的城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)更多體現(xiàn)出其協(xié)調(diào)、緩沖的作用，突出其彈性的一面，并植入到國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市管理的過(guò)程中來(lái)，成為其中很重要的一種發(fā)展模式或方式。這樣才能在“一帶一路”戰(zhàn)略下更好地適應(yīng)不同管理主體和發(fā)展模式下對(duì)于規(guī)劃編制的需求。

2、規(guī)劃師的轉(zhuǎn)變

1）從技術(shù)本位轉(zhuǎn)向社會(huì)本位

過(guò)去規(guī)劃師以工程師的角色出現(xiàn)，通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)服務(wù)于城市發(fā)展的策動(dòng)方和管理方，以技術(shù)手段和能力來(lái)促成城市發(fā)展策略的實(shí)施，城市規(guī)劃主導(dǎo)權(quán)在策動(dòng)方和管理方手中，規(guī)劃師只能以技術(shù)內(nèi)容服務(wù)于城市發(fā)展。

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的展開(kāi)與實(shí)施所帶來(lái)的城鄉(xiāng)規(guī)劃格局的變化，中國(guó)將逐步吸收社會(huì)各領(lǐng)域人員參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，弱化技術(shù)領(lǐng)域的追求，增加對(duì)于社會(huì)公平和民生發(fā)展等訴求的回應(yīng)，規(guī)劃師成為促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的一個(gè)重要角色。這就要求規(guī)劃師從技術(shù)本位轉(zhuǎn)向社會(huì)本位，除了掌握自身學(xué)科領(lǐng)域固有的知識(shí)之外，還必須掌握社會(huì)、文化與經(jīng)濟(jì)等相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)和技能，從而承擔(dān)起服務(wù)政府、社會(huì)和市場(chǎng)的職責(zé)。

2）從服務(wù)者角色轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)者角色

傳統(tǒng)規(guī)劃師的服務(wù)主體相對(duì)單一，主體上是為政府的城市發(fā)展提供技術(shù)服務(wù)，而隨著規(guī)劃設(shè)計(jì)面臨的問(wèn)題更加復(fù)雜化和多樣化，也對(duì)規(guī)劃師的應(yīng)變能力提出了更高的要求。

過(guò)去中國(guó)的規(guī)劃師分為兩種：規(guī)劃編制者和規(guī)劃管理者。前者從事規(guī)劃編制工作，后者從事規(guī)劃實(shí)施與管理工作。無(wú)論是編制者還是管理者，在管制型規(guī)劃時(shí)期，都認(rèn)為自己代表真理。“我們要向權(quán)利宣講正義”，這是過(guò)去規(guī)劃師常講的話。但以后的規(guī)劃師可能代表不了真理，因?yàn)檫^(guò)去的城鄉(xiāng)規(guī)劃是管制型規(guī)劃，要求別人必須拿它當(dāng)真理來(lái)看待。

未來(lái)的城鄉(xiāng)規(guī)劃更側(cè)重于多方協(xié)調(diào)，要充分發(fā)揮各個(gè)社會(huì)階層、團(tuán)體與利益代表的作用，滿足他們的利益訴求與權(quán)利。這時(shí)規(guī)劃師則需要重新審視自己的社會(huì)責(zé)任，工作中更要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的研究與分析，要充分尊重城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌不同因素，提高城市工作的系統(tǒng)性、全局性與可持續(xù)性，促進(jìn)城市發(fā)展的宜居性，提高各方推動(dòng)城市發(fā)展的積極性，改革創(chuàng)新城市管理體制與機(jī)制。這不僅僅是規(guī)劃目標(biāo)理念的轉(zhuǎn)變，還會(huì)涉及到空間話語(yǔ)體系的變革。在這種情況下，規(guī)劃師的角色定位就發(fā)生了變化，既不是一個(gè)權(quán)利倡導(dǎo)者，也不是權(quán)利所有者，而是一個(gè)協(xié)調(diào)者，一個(gè)中間人，一個(gè)判讀城市發(fā)展相關(guān)利益與訴求的判讀者，以及一個(gè)粘合各方利益訴求的粘合劑。新的城鄉(xiāng)規(guī)劃和規(guī)劃師也因此應(yīng)運(yùn)而生。