2017年3月28日，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見(jiàn)》

《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見(jiàn)》的理解與適用（上）

最高人民檢察院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

編者按　2017年3月28日，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見(jiàn)》。為便于深入理解和掌握《指導(dǎo)意見(jiàn)》的基本精神和主要內(nèi)容，特將最高人民檢察院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室解讀文章分上、下兩部分連續(xù)刊發(fā)，敬請(qǐng)關(guān)注。

2017年3月28日，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》就各省級(jí)人民檢察院制定轄區(qū)內(nèi)三級(jí)人民檢察院檢察官權(quán)力清單過(guò)程中遇到的問(wèn)題，進(jìn)一步明確了完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)思想、制定主體、內(nèi)容與形式等10個(gè)方面的問(wèn)題。為便于深入理解和掌握《指導(dǎo)意見(jiàn)》的基本精神和主要內(nèi)容，現(xiàn)就《指導(dǎo)意見(jiàn)》的有關(guān)問(wèn)題解讀如下。

一、制定《指導(dǎo)意見(jiàn)》的背景及過(guò)程

黨的十八屆三中、四中全會(huì)都對(duì)完善司法責(zé)任制提出了要求。為貫徹落實(shí)三中、四中全會(huì)部署，最高人民檢察院于2013年11月開(kāi)始探索主任檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)。此后，中央政法委部署四項(xiàng)改革試點(diǎn)工作，完善司法責(zé)任制是其重要內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)就檢察官辦案責(zé)任制積極進(jìn)行試點(diǎn)。在全面總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)基礎(chǔ)上，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過(guò)，最高人民檢察院于2015年9月28日公布了《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》（下稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）。為明確檢察人員職責(zé)權(quán)限，并與司法實(shí)踐的要求、改革的實(shí)際相適應(yīng)，《若干意見(jiàn)》第21條規(guī)定，由省級(jí)人民檢察院結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)檢察業(yè)務(wù)類(lèi)別、辦案組織形式，制定轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人民檢察院檢察官權(quán)力清單。

各地貫徹落實(shí)《若干意見(jiàn)》的要求，制定本轄區(qū)內(nèi)檢察官權(quán)力清單，截至2016年12月，32個(gè)省級(jí)人民檢察院都制定了轄區(qū)內(nèi)三級(jí)人民檢察院檢察官權(quán)力清單，并報(bào)最高人民檢察院備案。在各省級(jí)人民檢察院結(jié)合實(shí)際制定檢察官權(quán)力清單的過(guò)程中，遇到一些問(wèn)題，存在一些不同的認(rèn)識(shí)，對(duì)如何制定檢察官權(quán)力清單的把握不盡相同，有的差異很大。在司法責(zé)任制改革的推進(jìn)過(guò)程中，各地希望最高人民檢察院能夠及時(shí)出臺(tái)關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見(jiàn)。

曹建明檢察長(zhǎng)在2016年7月全國(guó)司法體制改革推進(jìn)會(huì)上提出，最高人民檢察院要在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)制定關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見(jiàn)。為做好權(quán)力清單的制定及修改完善工作，最高人民檢察院對(duì)32個(gè)省級(jí)人民檢察院報(bào)送備案的檢察官權(quán)力清單進(jìn)行了研究分析，梳理了各省級(jí)人民檢察院在制定權(quán)力清單過(guò)程中需進(jìn)一步研究的問(wèn)題及意見(jiàn)建議。2016年至2017年先后4次書(shū)面征求地方檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)，召開(kāi)兩次座談會(huì)當(dāng)面聽(tīng)取意見(jiàn)，并征求了最高人民檢察院機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，形成《指導(dǎo)意見(jiàn)》，經(jīng)最高人民檢察院黨組通過(guò)后印發(fā)各省級(jí)人民檢察院。

二、《指導(dǎo)意見(jiàn)》的主要內(nèi)容及說(shuō)明

《指導(dǎo)意見(jiàn)》共10條，規(guī)定了各省級(jí)人民檢察院在制定檢察官權(quán)力清單的過(guò)程中反映和存在的、需進(jìn)一步明確的一些共性問(wèn)題。

（一）制定檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)思想?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》第1條規(guī)定了制定檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)思想，即“制定檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)按照誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)的要求，堅(jiān)持遵循司法規(guī)律和符合檢察工作特點(diǎn)相結(jié)合，堅(jiān)持突出檢察官主體地位與保證檢察長(zhǎng)對(duì)司法辦案工作的領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一，立足不同層級(jí)人民檢察院的職能和定位，科學(xué)界定人民檢察院內(nèi)部司法辦案權(quán)限”。

制定檢察官權(quán)力清單是完善司法責(zé)任制的基礎(chǔ)，通過(guò)檢察官權(quán)力清單明確檢察院內(nèi)部各司法辦案主體的職責(zé)權(quán)限，做實(shí)檢察官權(quán)力，從而使與之相應(yīng)的司法責(zé)任落到實(shí)處。制定檢察官權(quán)力清單應(yīng)服從服務(wù)于司法責(zé)任制改革的目標(biāo)，即構(gòu)建公正高效的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制和公平合理的司法責(zé)任認(rèn)定、追究機(jī)制，并貫徹落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)的基本要求。因此，各省級(jí)人民檢察院在完善檢察官權(quán)力清單時(shí)，應(yīng)當(dāng)從人民檢察院的憲法法律地位、法律確定的領(lǐng)導(dǎo)體制以及檢察權(quán)的多樣性、復(fù)合性等特征出發(fā)，既要遵循司法規(guī)律，又要符合檢察職業(yè)特點(diǎn)，按照不同業(yè)務(wù)類(lèi)別的運(yùn)行方式來(lái)劃分檢察院內(nèi)部司法辦案權(quán)限，在突出檢察官主體地位、賦予檢察官辦案事項(xiàng)決定權(quán)的同時(shí)，落實(shí)檢察長(zhǎng)對(duì)司法辦案工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，加強(qiáng)監(jiān)督制約，以保證檢察權(quán)的依法正確行使。

制定檢察官權(quán)力清單還應(yīng)當(dāng)考慮以下三個(gè)因素，使權(quán)力清單既契合改革目標(biāo)，又符合各地檢察工作實(shí)際的要求：一是不同層級(jí)人民檢察院的職責(zé)和定位。不同層級(jí)人民檢察院的職責(zé)和定位不同，各級(jí)人民檢察院檢察官辦理的具體案件以及由此而來(lái)的辦案事項(xiàng)決定權(quán)也不盡相同。二是辦理案件的數(shù)量多少、檢察官的整體素質(zhì)、基層人民檢察院的規(guī)模大小等實(shí)際情況。三是改革的進(jìn)程，即對(duì)檢察官的放權(quán)大小應(yīng)根據(jù)改革進(jìn)程予以調(diào)整，逐步擴(kuò)大。同時(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》本身仍然是框架性、指引性的，主要是指導(dǎo)各省級(jí)人民檢察院逐步完善轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人民檢察院檢察官權(quán)力清單，最終使不同層級(jí)人民檢察院檢察官權(quán)力清單趨向統(tǒng)一。

（二）權(quán)力清單的制定主體?！度舾梢庖?jiàn)》第21條要求省級(jí)人民檢察院統(tǒng)一制定轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人民檢察院檢察官權(quán)力清單，將檢察長(zhǎng)的部分職權(quán)委托檢察官行使。在推進(jìn)司法責(zé)任制改革過(guò)程中，有的地方提出，省級(jí)人民檢察院制定檢察官權(quán)力清單的同時(shí)，宜允許地（市）級(jí)人民檢察院和基層人民檢察院另行制定檢察官權(quán)力清單或?qū)嵤┘?xì)則。對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》第2條規(guī)定“檢察官權(quán)力清單由省級(jí)人民檢察院制定。省級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)不同層級(jí)人民檢察院的職能，對(duì)轄區(qū)內(nèi)三級(jí)人民檢察院檢察官司法辦案權(quán)限分別作出規(guī)定”，再次明確了檢察官權(quán)力清單的制定主體為省級(jí)人民檢察院。

檢察官權(quán)力清單是用以明確檢察官職權(quán)，并確定司法責(zé)任的基礎(chǔ)和根據(jù)?！度舾梢庖?jiàn)》和《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)由省級(jí)人民檢察院制定權(quán)力清單，既是防止在同一個(gè)省域內(nèi)對(duì)檢察官職責(zé)權(quán)限的規(guī)定差別過(guò)大，也是確定司法責(zé)任主體的客觀需要。如果在一個(gè)省域范圍內(nèi)沒(méi)有統(tǒng)一的檢察官權(quán)力清單，允許各個(gè)人民檢察院自行設(shè)計(jì)，可能會(huì)因各人民檢察院自行委托造成不同人民檢察院檢察官權(quán)限差異過(guò)大，難以保證執(zhí)法統(tǒng)一性。同時(shí)，由省級(jí)人民檢察院制定檢察官權(quán)力清單，也可兼顧委托的相對(duì)統(tǒng)一性，不至于因各個(gè)人民檢察院自行制定檢察官權(quán)力清單而造成將來(lái)難以認(rèn)定各司法責(zé)任主體。省級(jí)人民檢察院在制定權(quán)力清單時(shí)，既可以用一個(gè)文件來(lái)規(guī)定不同層級(jí)人民檢察院的權(quán)力清單，也可以用幾個(gè)文件分別明確不同層級(jí)人民檢察院的權(quán)力清單。

有意見(jiàn)提出，最高人民檢察院應(yīng)制定全國(guó)統(tǒng)一的檢察官權(quán)力清單。對(duì)此，我們研究認(rèn)為，一方面由各省級(jí)人民檢察院制定轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人民檢察院檢察官權(quán)力清單，可以兼顧不同地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦案數(shù)量、人員素質(zhì)等不平衡的實(shí)際狀況，使委托授權(quán)更符合工作的要求和實(shí)際。我國(guó)地區(qū)之間檢察機(jī)關(guān)的情況差別較大，對(duì)檢察官賦予或委托辦案權(quán)力的范圍要從實(shí)際出發(fā)。有的辦案事項(xiàng)決定權(quán)在一些地方可以委托檢察官行使，在另外一些地方可能就有難度。由最高人民檢察院制定全國(guó)統(tǒng)一的檢察官權(quán)力清單，難以兼顧到各地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的不同情況。在推進(jìn)檢察官辦案責(zé)任制改革過(guò)程中，一些地方擔(dān)憂(yōu)有的檢察官能否真正獨(dú)立承辦案件，就說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。另一方面，目前制定檢察官權(quán)力清單的辦法具有過(guò)渡性。待司法責(zé)任制改革取得較為成熟的經(jīng)驗(yàn)后，關(guān)于檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)、檢察官在司法辦案中的職責(zé)權(quán)限，最終要通過(guò)修改法律和人民檢察院訴訟（監(jiān)督）規(guī)則予以明確，從法律上突出檢察官的主體地位，明確其相關(guān)職權(quán)。

（三）檢察官權(quán)力清單的內(nèi)容?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》第3條規(guī)定“檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)以明確檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）、檢察官辦案事項(xiàng)決定權(quán)為主要內(nèi)容。辦案職責(zé)、非辦案業(yè)務(wù)、操作性及事務(wù)性工作以及司法責(zé)任等內(nèi)容原則上不列入權(quán)力清單”。

從前期各省級(jí)人民檢察院制定檢察官權(quán)力清單的情況看，有的內(nèi)容過(guò)于龐雜，在規(guī)定司法辦案決定權(quán)的同時(shí)，還規(guī)定了大量的非司法辦案決定事項(xiàng)，如非司法辦案的職責(zé)權(quán)限、司法辦案中的非司法辦案職權(quán)以及司法辦案中的一些具體職責(zé)。

司法責(zé)任制改革之前，檢察官在司法辦案過(guò)程中也履行收集證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)等方面的具體辦案職責(zé)，這種職責(zé)無(wú)需檢察長(zhǎng)另行委托，是其工作職責(zé)的應(yīng)有之義。司法責(zé)任制改革之后，檢察長(zhǎng)需要委托檢察官行使的部分職權(quán)，主要是辦案事項(xiàng)決定權(quán)。基于上述考慮，《指導(dǎo)意見(jiàn)》第3條提出檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)定位于，將檢察長(zhǎng)的部分辦案事項(xiàng)決定權(quán)委托檢察官行使，從而明確辦案事項(xiàng)決定權(quán)在檢察官、檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)之間的劃分和歸屬，為司法責(zé)任的劃分和承擔(dān)奠定基礎(chǔ)。各省級(jí)人民檢察院在完善檢察官權(quán)力清單時(shí)，應(yīng)主要抓住辦案中需要決定、決定后就要負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，至于大多數(shù)操作性的、職責(zé)性的內(nèi)容，可以通過(guò)制定其他配套文件來(lái)解決。

（四）檢察官權(quán)力清單的形式?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》第4條規(guī)定“現(xiàn)階段，檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)以具體列明檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）、檢察官各自的辦案事項(xiàng)決定權(quán)為宜。對(duì)實(shí)踐中可能出現(xiàn)決定權(quán)限不明的，由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)行使，也可以由本院檢察長(zhǎng)根據(jù)情況以書(shū)面指令形式委托檢察官行使”。

32個(gè)省級(jí)人民檢察院制定的檢察官權(quán)力清單，大多數(shù)采用正面清單的形式，即具體列明檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)、檢察官的職責(zé)權(quán)限。也有少數(shù)省級(jí)人民檢察院采用負(fù)面清單的形式，除檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)保留的職權(quán)外，沒(méi)有具體列明的其他職權(quán)一律委托檢察官行使。

人民檢察院組織法規(guī)定，檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)人民檢察院的工作。因此，檢察官行使的辦案事項(xiàng)決定權(quán)需要通過(guò)檢察官權(quán)力清單來(lái)明確。權(quán)力清單的形式，決定了權(quán)力清單的詳略和結(jié)構(gòu)。通過(guò)分別規(guī)定轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人民檢察院各項(xiàng)司法辦案工作中檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)、檢察官的辦案事項(xiàng)決定權(quán)，明確檢察長(zhǎng)將哪些辦案事項(xiàng)決定權(quán)委托檢察官行使，有利于檢察官充分了解自己在司法辦案工作中行使的具體辦案事項(xiàng)決定權(quán)；對(duì)于未明確委托檢察官行使的辦案事項(xiàng)決定權(quán)，則仍由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)行使，有利于檢察權(quán)的合法規(guī)范行使。當(dāng)實(shí)踐中出現(xiàn)有委托不明的情況時(shí)，檢察長(zhǎng)也可根據(jù)情況決定是否將相關(guān)的辦案事項(xiàng)決定權(quán)委托檢察官行使。《指導(dǎo)意見(jiàn)》在作出上述原則規(guī)定的同時(shí)，在司法責(zé)任制改革相對(duì)成熟的地方，也允許省級(jí)人民檢察院采用負(fù)面清單的形式，即除具體列明的檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)的保留職權(quán)外，其他職權(quán)一律委托檢察官行使。

（五）檢察官?zèng)Q定的辦案事項(xiàng)范圍?！度舾梢庖?jiàn)》提出由省級(jí)人民檢察院制定轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人民檢察院檢察官權(quán)力清單，將檢察長(zhǎng)的部分職權(quán)委托檢察官行使。32個(gè)省級(jí)人民檢察院制定的檢察官權(quán)力清單，對(duì)檢察官委托授權(quán)的范圍大小不一。在征求意見(jiàn)過(guò)程中，各地對(duì)檢察官委托的范圍提出多種建議。有意見(jiàn)認(rèn)為，只要不是法律明確規(guī)定由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)行使的權(quán)力或必須由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)行使，應(yīng)當(dāng)委托檢察官行使；有意見(jiàn)提出，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法委托、有限委托、委托明示、動(dòng)態(tài)收轉(zhuǎn)、逐級(jí)逐層委托等原則；有意見(jiàn)認(rèn)為，要根據(jù)不同檢察權(quán)能、不同業(yè)務(wù)類(lèi)別的性質(zhì)和特點(diǎn)，因事制宜地劃分辦案主體的職權(quán)；有意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)以程序的行進(jìn)方向?yàn)閰⒄?，凡是程序前行，不是重大、疑難、復(fù)雜案件的，一般都委托給檢察官；凡是程序終止或回退的，都保留給檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)；有意見(jiàn)認(rèn)為，要區(qū)分案件性質(zhì)，對(duì)需要檢察官進(jìn)行親歷審查后依據(jù)事實(shí)和證據(jù)形成的內(nèi)心確信作出司法判斷的，應(yīng)當(dāng)授權(quán)較多。綜合各種意見(jiàn)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》第5條用三款規(guī)定了檢察官?zèng)Q定事項(xiàng)的范圍。第5條第1款主要對(duì)檢察官?zèng)Q定的辦案事項(xiàng)范圍作了原則性規(guī)定，提出委托檢察官?zèng)Q定的辦案事項(xiàng)范圍要根據(jù)不同層級(jí)人民檢察院辦案職責(zé)、不同業(yè)務(wù)類(lèi)別的性質(zhì)和特點(diǎn)，綜合考慮對(duì)當(dāng)事人權(quán)利、其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的影響程度，承辦案件的重大、復(fù)雜、疑難程度等因素予以確定。

第5條第2款主要規(guī)定了刑事訴訟中對(duì)基層人民檢察院和地（市）級(jí)人民檢察院檢察官委托授權(quán)的范圍，即“基層人民檢察院和地（市）級(jí)人民檢察院的一般刑事訴訟案件中多數(shù)辦案事項(xiàng)決定權(quán)應(yīng)當(dāng)委托檢察官行使，重大、疑難、復(fù)雜案件中辦案事項(xiàng)決定權(quán)可以由檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）或檢察委員會(huì)行使”。之所以如此規(guī)定，主要是考慮到司法實(shí)踐中大多數(shù)刑事案件由基層和地（市）兩級(jí)人民檢察院辦理，且具有較強(qiáng)的司法屬性，除法律規(guī)定必須由檢察長(zhǎng)行使的職權(quán)外，對(duì)檢察官的委托授權(quán)可遵循“應(yīng)放盡放”的原則。對(duì)這兩級(jí)人民檢察院檢察官實(shí)現(xiàn)充分放權(quán)，可以較好地突出檢察官的主體地位?？紤]到省級(jí)人民檢察院辦理的刑事案件一般情況下屬于重大、疑難、復(fù)雜案件，由各省級(jí)人民檢察院結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際自行決定委托檢察官行使的辦案事項(xiàng)范圍。

第5條第3款規(guī)定訴訟監(jiān)督案件中對(duì)檢察官委托授權(quán)的范圍，即“訴訟監(jiān)督案件中以人民檢察院名義提出（提請(qǐng)）抗訴、提出糾正違法意見(jiàn)、檢察建議的決定權(quán)由檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）或檢察委員會(huì)行使；以人民檢察院名義提出終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請(qǐng)的決定權(quán)，可以由檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）或檢察委員會(huì)行使，也可以委托檢察官行使”。之所以如此規(guī)定，主要考慮到以人民檢察院名義提出（提請(qǐng)）抗訴、提出糾正違法意見(jiàn)、檢察建議等決定權(quán)的行使涉及當(dāng)事人的重大利益，且涉及與法院、偵查機(jī)關(guān)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，目前仍需謹(jǐn)慎放權(quán)。同時(shí)，對(duì)于主要涉及檢察權(quán)在人民檢察院內(nèi)部配置的以人民檢察院名義提出終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請(qǐng)的決定權(quán)，考慮到實(shí)踐中一些地方案件量大，人員素質(zhì)較高，有放權(quán)的需要和條件，規(guī)定可以由省級(jí)人民檢察院在權(quán)力清單中確定是否委托檢察官行使。