本文作者系北京市君合律師事務所律師

一、早期相關規(guī)定

1、原國家土地管理局于1997年5月31日發(fā)布的《對關于執(zhí)行股份有限公司土地使用權管理暫行規(guī)定中幾個問題的請示的批復》規(guī)定，對于原劃撥土地使用權采取國家入股的，股份制企業(yè)對入股的土地享有與出讓土地使用權同樣的權利。

2、原國家土地管理局于1998年2月17日頒布的《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權管理暫行規(guī)定》規(guī)定，國家以土地使用權作價出資（入股），是指國家以一定年期的國有土地使用權作價，作為出資投入改組后的新設企業(yè)，該土地使用權由新設企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

3、1998年3月1日起施行的《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權管理暫行規(guī)定》（國家土地管理局令第8號）（“8號令”）及有關土地估價評估的其他規(guī)定對國家以土地使用權作價出資（入股）做了如下規(guī)定：

4、《土地管理法實施條例》及《關于加強土地資產(chǎn)管理促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕433號）

1999年1月1日起施行的《土地管理法實施條例》第二十九條規(guī)定國有土地有償使用的方式包括國有土地使用權出讓、國有土地租賃以及國有土地使用權作價出資（入股）[1]，但是未對國有土地使用權作價出資（入股）的具體方式做出進一步規(guī)定，國土資源部之后于1999年11月25日發(fā)布的《關于加強土地資產(chǎn)管理促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕433號）明確：對于自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)，根據(jù)企業(yè)改革和發(fā)展的需要，主要采用授權經(jīng)營和國家作價出資（入股）方式配置土地，國家以作價轉(zhuǎn)為國家資本金或股本金的方式，向集團公司或企業(yè)注入土地資產(chǎn)。

根據(jù)上述法規(guī)，可以看出早期法規(guī)中以土地使用權作價出資（入股）的內(nèi)涵和邊界停留在國有企事業(yè)單位改制建設用地資產(chǎn)處置層面。

二、PPP項目中以土地使用權作價出資（入股）的有關規(guī)定

1、《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)

國辦發(fā)〔2015〕42號文提到實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后實施。

2、《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》（財綜[2015]15號）、《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》（國土資廳發(fā)〔2016〕38號）及《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕91號）

上述財綜[2015]15號文明確構(gòu)建政府支持政府和社會資本合作模式公共租賃住房的政策體系，政府可以土地作價入股方式注入項目公司，支持公共租賃住房政府和社會資本合作項目，不參與公共租賃住房經(jīng)營期間收益分享，但擁有對資產(chǎn)的處置收益權。國辦發(fā)〔2015〕42號未提及土地使用權作價出資或入股方式適用的情形。但之后國土資源部辦公廳于2016年10月28日印發(fā)的《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》（國土資廳發(fā)〔2016〕38號）提到現(xiàn)階段僅政府投資建設不以營利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和公共租賃住房兩類項目用地可以作價出資（入股）方式使用新供建設用地。國務院辦公廳于2016年12月7日印發(fā)《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕91號）又提出在養(yǎng)老服務領域采取政府和社會資本合作（PPP）方式的項目，可以國有建設用地使用權作價出資或者入股建設。

3、《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）

2016年12月31日，國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、農(nóng)業(yè)部、中國人民銀行、國家林業(yè)局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會八部委聯(lián)合印發(fā)了《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）提出對可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持市、縣政府以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設。明確：

（1）國有建設用地使用權作價出資或者入股的使用年限，應與政府和社會資本合作期限相一致，但不得超過對應用途土地使用權出讓法定最高年限。

（2）作價出資或者入股土地使用權實行與出讓土地使用權同權同價管理制度，依據(jù)不動產(chǎn)登記確認權屬，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

根據(jù)國土資源部土地利用管理司對國土資規(guī)〔2016〕20號的解釋，上述安排一方面體現(xiàn)了國家擴大國有土地有償使用范圍的政策導向，另一方面，也意在促進政府與社會資本合作投資公共服務項目。即對意見中列舉的可劃撥使用的土地，以PPP模式實施時，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持以作價出資或者入股的方式提供土地。三種方式不互相排斥，供需雙方可根據(jù)合作意愿予以雙向選擇，依法供應。

4、地方實踐

四川省樂山市2015年7月9日《關于推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見（試行）》的通知中提到政府和社會資本為建設基礎設施、提供公共服務，推廣運用PPP模式，在PPP項目保障建設用地中，實行多樣化土地供應。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。對不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式、作價出資或者入股方式取得土地使用權。

三、PPP項目中土地使用權作價出資（或入股）如何操作

國辦發(fā)〔2015〕42號文提出以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人。按照《國有資產(chǎn)法》，代表政府出資的應該是國有資產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)或人民政府根據(jù)需要授權的其他部門、機構(gòu)。如果政府出于其他考慮，希望安排國有公司作為政府方出資人，則可由國資委或其他部門、機構(gòu)先行以土地使用權出資，之后，將其所持有的項目公司股權無償劃轉(zhuǎn)至政府安排的國有公司。 

[1]《土地管理法實施條例》第二十九條　國有土地有償使用的方式包括：(一)國有土地使用權出讓;(二)國有土地租賃;(三)國有土地使用權作價出資或者入股。