原標(biāo)題：住宅用地如何“自動(dòng)續(xù)期”？

作者：王利明

我國(guó)《物權(quán)法》第149條明確規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！痹撘?guī)則在立法上首次區(qū)分了住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，完善了《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法》所確立的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度，切實(shí)保護(hù)了公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)、居住權(quán)和基本人權(quán)，保障了老百姓的基本民生，因而成為《物權(quán)法》的重大亮點(diǎn)。然而，關(guān)于住宅建設(shè)用地究竟如何“自動(dòng)續(xù)期”的問(wèn)題，《物權(quán)法》中尚無(wú)明確規(guī)定，需在實(shí)踐過(guò)程中進(jìn)一步研究和解決。

中共中央、國(guó)務(wù)院于2016年11月27日發(fā)布的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《產(chǎn)權(quán)保護(hù)意見(jiàn)》）中指出，要研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期。該意見(jiàn)是完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的綱領(lǐng)性文件，是黨和國(guó)家在新的歷史時(shí)期為發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系作出的重大宣示和承諾，對(duì)我國(guó)民法典的編撰具有重要的指導(dǎo)意義。

根據(jù)《產(chǎn)權(quán)保護(hù)意見(jiàn)》，續(xù)期期限要形成公民住宅財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好穩(wěn)定預(yù)期局面。這對(duì)研究“自動(dòng)續(xù)期”問(wèn)題有重大指導(dǎo)意義。這意味著，續(xù)期制度的構(gòu)建要促使形成長(zhǎng)久受保護(hù)的狀態(tài)，使居民在住宅建設(shè)用地上的房屋成為恒產(chǎn)，而要形成這樣長(zhǎng)久受法律保護(hù)的狀態(tài)，必須以全社會(huì)對(duì)于公民能夠享有恒產(chǎn)具有良好穩(wěn)定的預(yù)期為先決條件。這也是《物權(quán)法》在“續(xù)期”之前突出強(qiáng)調(diào)“自動(dòng)”的原因。也就是說(shuō)，只要住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在期限屆滿之前提出續(xù)期申請(qǐng)，其使用權(quán)就自動(dòng)延續(xù)，而無(wú)需土地主管部門的批準(zhǔn)。這既可以給使用權(quán)人提供穩(wěn)定的預(yù)期，以免擔(dān)心申請(qǐng)被駁回后無(wú)權(quán)使用土地的后果，也可以防止批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)的潛在尋租風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于住宅用地自動(dòng)續(xù)期的時(shí)間長(zhǎng)短問(wèn)題，永久續(xù)期并非當(dāng)前適合我國(guó)國(guó)情的選擇。因?yàn)橛谰美m(xù)期既不符合我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》等確立的經(jīng)濟(jì)體制，也不是保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的必要之舉。一方面，現(xiàn)行法確立了城市土地的國(guó)家所有制，城市土地歸全民所有。但永久續(xù)期就意味著住宅建設(shè)用地使用權(quán)人享有永久使用權(quán)，變成了事實(shí)上的所有權(quán)。從住宅建設(shè)用地使用權(quán)的本質(zhì)來(lái)看，其屬于法定的用益物權(quán)，不能將其認(rèn)定為一種無(wú)期限限制的權(quán)利，否則就是混淆了所有權(quán)與使用權(quán)的內(nèi)涵和性質(zhì)，違背了現(xiàn)行法確立的經(jīng)濟(jì)體制。另一方面，要保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并不必然要求采納永久續(xù)期的方式。因?yàn)?，確立自動(dòng)續(xù)期規(guī)則，不能僅僅考慮住宅的所有權(quán)人，還要考慮土地所有權(quán)人的利益，特別是國(guó)家作為所有權(quán)主體時(shí)在保障基本民生、調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配功能上的特殊性。采用住宅用地“自動(dòng)續(xù)期”規(guī)則的同時(shí)，不采納“一次性永久續(xù)期”的觀點(diǎn)，可以在保證使用權(quán)人享有穩(wěn)定使用機(jī)會(huì)的同時(shí)，通過(guò)引入適度的稅費(fèi)等機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)制度的目的。

關(guān)于續(xù)期時(shí)間的具體長(zhǎng)短，需要考慮權(quán)利人的穩(wěn)定預(yù)期和投資激勵(lì)保護(hù)問(wèn)題。續(xù)期制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)按照《產(chǎn)權(quán)保護(hù)意見(jiàn)》的要求，致力于形成產(chǎn)權(quán)人和公眾的良好穩(wěn)定預(yù)期。一方面，產(chǎn)權(quán)人本身要產(chǎn)生良好的預(yù)期。公民的住宅不是一般的商品，它是老百姓安身立命之所，也是終生積蓄所在，是黨和政府長(zhǎng)期所強(qiáng)調(diào)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)。所以，在確定續(xù)期期限方面，應(yīng)當(dāng)以“產(chǎn)權(quán)人對(duì)自己擁有恒產(chǎn)能夠產(chǎn)生合理期待”為立法目標(biāo)。從這一意義上說(shuō)，如果能夠通過(guò)一次性續(xù)期解決該問(wèn)題，就不應(yīng)當(dāng)通過(guò)多次續(xù)期來(lái)解決，否則，產(chǎn)權(quán)人難免對(duì)其產(chǎn)權(quán)安全產(chǎn)生擔(dān)憂，導(dǎo)致對(duì)未來(lái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的不確定性。這就意味著，續(xù)期的期限不能過(guò)短，否則就不可能形成恒產(chǎn)。同時(shí)，住宅本身也是一種商品，其可以成為抵押、轉(zhuǎn)讓、繼承的對(duì)象，產(chǎn)權(quán)的存續(xù)期限越長(zhǎng)，其交換價(jià)值才可能越大；期限越短，房屋價(jià)值就會(huì)減損。另一方面，全社會(huì)對(duì)于公民能夠享有恒產(chǎn)要形成良好穩(wěn)定的預(yù)期。只有這種預(yù)期客觀存在，才能保障交易的順利進(jìn)行和社會(huì)人心的安定，增加公眾的幸福感。

關(guān)于自動(dòng)續(xù)期是否無(wú)償的問(wèn)題，從《物權(quán)法》第149條的立法本意來(lái)看，其并沒(méi)有就此提供明確的方案。在筆者看來(lái)，自動(dòng)續(xù)期不宜采用無(wú)償續(xù)期的模式：一方面，一律無(wú)償自動(dòng)續(xù)期有違公平原則。住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓期限越長(zhǎng)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人所支付的土地出讓金也會(huì)相應(yīng)越高，若轉(zhuǎn)化到房?jī)r(jià)成本中，則購(gòu)房人所支付的房?jī)r(jià)也會(huì)較高。在這種情況下，如果對(duì)不同出讓期限的住宅用地予以一律平等對(duì)待，加以無(wú)償自動(dòng)期限，則有悖于公平理念。另一方面，一律無(wú)償自動(dòng)續(xù)期會(huì)扭曲土地的市場(chǎng)流通機(jī)制。特別是對(duì)于滿足公民基本居住需求之外的其他住宅用地，國(guó)家作為所有權(quán)人將無(wú)法獲取土地在市場(chǎng)流通和利用中產(chǎn)生的收益。此外，無(wú)償自動(dòng)續(xù)期可能會(huì)加劇房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)行為，損害公民的基本居住利益。因此，若采納無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論，則與《物權(quán)法》保障所有權(quán)人居住權(quán)的立法本意相悖。

如果采納有償續(xù)期觀點(diǎn)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確續(xù)期收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，住房本身涉及公民居住權(quán)的保障。自動(dòng)續(xù)期規(guī)則的目的在于保障居者有其屋的權(quán)利，旨在保障基本民生。老百姓購(gòu)買商品房之后，取得了無(wú)期限的房屋所有權(quán)，如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期收費(fèi)采納出讓金標(biāo)準(zhǔn)，這一過(guò)高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可能使老百姓交不起續(xù)期費(fèi)用，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害，這將使得自動(dòng)續(xù)期規(guī)則不能夠得到實(shí)際運(yùn)用，老百姓也不能從中享受到應(yīng)有的福利和實(shí)惠。而在無(wú)法續(xù)期的情況下，可能激發(fā)公民對(duì)房屋的所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)之間的矛盾，甚至形成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。另一方面，續(xù)期不同于出讓?！段餀?quán)法》確立了自動(dòng)續(xù)期規(guī)則，而不是由政府與當(dāng)事人之間通過(guò)合意來(lái)達(dá)成出讓合同，這種強(qiáng)制規(guī)定就意味著續(xù)期不同于締約，不是一個(gè)出讓行為。因此，按照土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)確定續(xù)期的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是沒(méi)有依據(jù)的。

在確定具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注意到我國(guó)住宅的具體情形。我國(guó)城市人均住宅建筑面積雖然為32.91平方米，但住房的分布不均衡。有人購(gòu)房是為了自住，而也有人購(gòu)房純粹是為了投資；有人的居住面積較大，但有的家庭居住仍然十分擁擠。完全采用“一刀切”式的標(biāo)準(zhǔn)并不合理，應(yīng)當(dāng)在考慮相關(guān)因素的前提下確定不同的續(xù)期收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在筆者看來(lái)，根據(jù)人均居住面積來(lái)確定續(xù)期的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)相較而言更為公平和可行的做法。具體來(lái)說(shuō)，首先應(yīng)確定最低的居住面積，在這個(gè)居住面積以下的，則只應(yīng)象征性地收取費(fèi)用，如續(xù)期手續(xù)的工本費(fèi)用。如果超過(guò)了最低的居住面積，則應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)收費(fèi)的幅度。由于我國(guó)目前不動(dòng)產(chǎn)登記已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了電子化，確定一般的居住標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較為容易。關(guān)于續(xù)期收費(fèi)的具體幅度，則應(yīng)當(dāng)考慮如下因素來(lái)確定相應(yīng)的續(xù)期收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：一是考慮購(gòu)房目的。具體而言，續(xù)期收費(fèi)需要考慮購(gòu)房人購(gòu)房是用于自住，還是用于投資或兼顧自用與經(jīng)營(yíng)。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)人購(gòu)買兩套及以上房屋后，有可能就具有了投資的目的，所以，對(duì)這些主體適當(dāng)提高續(xù)期收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，也不會(huì)影響其居住權(quán)的實(shí)現(xiàn)。二是考慮人均居住面積。如前所述，考慮人均居住面積來(lái)確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比“首套房屋無(wú)償續(xù)期論”更為合理。人均面積高，則續(xù)期費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)更高。三是考慮家庭的規(guī)模。完全根據(jù)人均居住面積確定續(xù)期收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也可能存在一定的不合理性，因?yàn)楫?dāng)多個(gè)人居住在一套面積較大的房屋中時(shí)，其人均面積比單個(gè)人居住在一套房屋中的面積要小，此時(shí)，對(duì)多個(gè)人收取較高的續(xù)期費(fèi)用可能更為合理。

當(dāng)前，我國(guó)正在制定民法典，也迎來(lái)了修改和補(bǔ)充既有民事法律制度的機(jī)會(huì)。對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)“自動(dòng)續(xù)期”這樣關(guān)涉重大民生的問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合《物權(quán)法》實(shí)施以來(lái)各個(gè)地方政府在處理相關(guān)問(wèn)題上的既有案例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并提出系統(tǒng)性的解決方案。這不僅是編纂一部現(xiàn)代民法典的需要，也是落實(shí)《產(chǎn)權(quán)保護(hù)意見(jiàn)》的重要舉措。