來(lái)源 金融時(shí)報(bào)

        金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施是金融市場(chǎng)運(yùn)行的核心支撐，也是跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)、跨地域、跨國(guó)界開展金融活動(dòng)的主要渠道。近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)加快金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，初步建立了適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施體系。

        不過(guò)，在取得巨大進(jìn)步的同時(shí)，我們必須看到，在金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的監(jiān)管方面還存在一些問(wèn)題。例如，金融監(jiān)管部門分塊式的管理體制，監(jiān)管理念和標(biāo)準(zhǔn)不一，不利于金融基礎(chǔ)設(shè)施的跨部門、全局性發(fā)展，又如，尚沒(méi)有建立對(duì)金融市場(chǎng)設(shè)施統(tǒng)一的管理規(guī)則和指引等等。

        因此，建議下一步要強(qiáng)化金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的法律基礎(chǔ)，明晰各金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)務(wù)邊界和管理規(guī)則，統(tǒng)籌金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展規(guī)劃，將金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管納入到宏觀審慎監(jiān)管框架內(nèi)，建立對(duì)金融市場(chǎng)設(shè)施統(tǒng)一的管理規(guī)則和指引，建立金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施注冊(cè)、登記、認(rèn)證等準(zhǔn)入制度，發(fā)揮金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施自律監(jiān)管作用等。

        金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的五大板塊

        作為金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者與管理者，中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)一貫重視金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，支付系統(tǒng)、證券結(jié)算系統(tǒng)、中央證券存管等金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)取得了顯著成就，在促進(jìn)金融市場(chǎng)發(fā)展，保障市場(chǎng)安全、穩(wěn)定、高效運(yùn)行方面發(fā)揮了重要作用。

        一是支付系統(tǒng)（PS）。1978年以后，我國(guó)支付體系不斷發(fā)展完善，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以后，支付體系改革取得一系列突破性進(jìn)展，形成了以人民銀行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為核心，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)行內(nèi)支付系統(tǒng)為基礎(chǔ)，票據(jù)支付系統(tǒng)、銀行卡支付系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)支付等為重要組成部分的支付清算網(wǎng)絡(luò)體系。

        二是中央證券存管（CSD）與證券結(jié)算系統(tǒng)（SSS）。債券市場(chǎng)方面，為改變20世紀(jì)90年代以前債券托管的混亂局面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在吸收經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)實(shí)施債券集中托管。1996年，中央國(guó)債登記結(jié)算有限責(zé)任公司（中央結(jié)算公司）成立，在國(guó)債等領(lǐng)域發(fā)揮中央證券存管功能。1997年，銀行間債券市場(chǎng)成立，中央結(jié)算公司為該市場(chǎng)提供所有種類債券交易的托管、清算、結(jié)算服務(wù)。2001年，上海證券登記結(jié)算公司和深圳證券登記結(jié)算公司合并為中國(guó)證券登記結(jié)算公司，該公司成為對(duì)境內(nèi)證券交易所提供證券托管結(jié)算服務(wù)的唯一后臺(tái)系統(tǒng)。2009年，銀行間市場(chǎng)清算所股份有限公司（上海清算所）成立，進(jìn)一步推進(jìn)了銀行間市場(chǎng)集中清算。股票市場(chǎng)方面，為提高證券托管結(jié)算效率，保證市場(chǎng)安全穩(wěn)定，2001年3月，成立了中國(guó)證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司（中證登），為交易所交易的證券交易提供集中登記、存管和結(jié)算服務(wù)。目前，我國(guó)形成了中央結(jié)算公司、中證登、上海清算所三家中央證券存管系統(tǒng)，負(fù)責(zé)債券、股票等證券的集中托管，同時(shí)也是金融市場(chǎng)中的證券結(jié)算機(jī)構(gòu)。

        三是中央對(duì)手方（CCP）。我國(guó)中央對(duì)手方機(jī)構(gòu)的發(fā)展以2008年金融危機(jī)為界分為兩個(gè)階段。金融危機(jī)前，中央對(duì)手方清算機(jī)制已在場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)建立，中證登在交易所債券質(zhì)押式回購(gòu)中充當(dāng)中央對(duì)手方；鄭商所、大商所、上期所和中金所在相應(yīng)的期貨交易中充當(dāng)中央對(duì)手方。

        人民銀行于2009年11月推動(dòng)成立銀行間市場(chǎng)清算所股份有限公司。目前，上海清算所已經(jīng)初步建立了本外幣、多產(chǎn)品、跨市場(chǎng)的中央對(duì)手清算業(yè)務(wù)體系，先后在債券現(xiàn)券、外匯、航運(yùn)衍生品和利率互換等產(chǎn)品領(lǐng)域建立了集中清算機(jī)制。

        四是交易報(bào)告庫(kù)（TR）。目前，我國(guó)尚未建立交易報(bào)告庫(kù)的法律或監(jiān)管框架，也未指定或成立專門的機(jī)構(gòu)作為交易報(bào)告庫(kù)。在金融穩(wěn)定理事會(huì)發(fā)布的《場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)改革第九次進(jìn)展情況報(bào)告》中，中國(guó)外匯交易中心和中證機(jī)構(gòu)間報(bào)價(jià)系統(tǒng)股份有限公司被視為類交易報(bào)告庫(kù)（TR-likeEntity）。從目前情況看，我國(guó)各個(gè)金融子市場(chǎng)的交易數(shù)據(jù)較為完整，各類實(shí)體對(duì)數(shù)據(jù)的收集分工較為明確，已基本具備正式建立交易報(bào)告庫(kù)的條件。

        五是其他金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施。除了2012年國(guó)際清算銀行支付結(jié)算體系委員會(huì)（CPSS）和國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織（IOSCO）聯(lián)合發(fā)布的《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》（以下簡(jiǎn)稱《原則》）中明確的五類金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施外，證券、期貨、黃金等交易場(chǎng)所、保險(xiǎn)行業(yè)平臺(tái)等也被納入金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施范疇。

        金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管面臨的幾個(gè)問(wèn)題

        首先，金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的法律基礎(chǔ)較為薄弱。金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的法律基礎(chǔ)存在兩個(gè)層次的問(wèn)題。一是我國(guó)針對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施缺乏頂層設(shè)計(jì)與整體安排，立法規(guī)范尚不健全。目前，歐美針對(duì)各類金融基礎(chǔ)設(shè)施均已建立相當(dāng)完善的法律框架。而我國(guó)由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管安排和監(jiān)管規(guī)則，在相關(guān)規(guī)則的實(shí)施和變更上存在諸多問(wèn)題，尚沒(méi)有建立對(duì)金融市場(chǎng)設(shè)施統(tǒng)一的管理規(guī)則和指引。比如，部分金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行主要依據(jù)監(jiān)管部門的零散規(guī)定，并沒(méi)有健全的法規(guī)予以保障。二是金融基礎(chǔ)設(shè)施日常運(yùn)行所依賴的法律環(huán)境還存在不確定性，亟須修改完善。根據(jù)《原則》的要求，在所有相關(guān)司法管轄內(nèi)，就其活動(dòng)的每個(gè)實(shí)質(zhì)方面而言，金融基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該具有穩(wěn)健、清晰、透明并且可執(zhí)行的法律基礎(chǔ)，法律基礎(chǔ)應(yīng)為金融基礎(chǔ)設(shè)施活動(dòng)的每個(gè)實(shí)質(zhì)方面提供高度確定性，金融基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)具有清晰、易懂、與相關(guān)法律法規(guī)一致的規(guī)則、程序和合約。而我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施目前在具體活動(dòng)實(shí)施層面，諸如終止凈額清算有效性、結(jié)算最終性和保證金可執(zhí)行性等方面還存在法律基礎(chǔ)不確定的問(wèn)題。

        其次，金融監(jiān)管部門分塊式的管理體制，監(jiān)管理念和標(biāo)準(zhǔn)不一，不利于金融基礎(chǔ)設(shè)施的跨部門、全局性發(fā)展。

        金融基礎(chǔ)設(shè)施作為金融體系的主干，位于金融網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)的中心，連接著金融系統(tǒng)所有相關(guān)部分，包括與其會(huì)員機(jī)構(gòu)（例如銀行）的連接、與其他金融基礎(chǔ)設(shè)施的連接以及與外部服務(wù)設(shè)施的連接等等，牽一發(fā)而動(dòng)全身。但目前我國(guó)分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制使得不同的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施分屬于不同的監(jiān)管部門管理，各個(gè)部門在監(jiān)管理念、管理方式和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上存在分歧，容易導(dǎo)致職責(zé)不清、管理效率低下、協(xié)調(diào)成本較高等問(wèn)題，引發(fā)監(jiān)管套利，產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

        再次，對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)還有待進(jìn)一步完善，對(duì)于牽頭跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制和防范跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)還缺少統(tǒng)籌安排。

        金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融宏觀調(diào)控的重要平臺(tái)，在監(jiān)管上，應(yīng)當(dāng)納入到宏觀審慎監(jiān)管框架內(nèi)。同時(shí)，《原則》指出，中央銀行與市場(chǎng)監(jiān)管者、其他有關(guān)管理部門一起，是管理部門（監(jiān)管部門），對(duì)管理、監(jiān)督金融基礎(chǔ)設(shè)施提供有效、一致的指導(dǎo)，《原則》也特別提及中央銀行作為貨幣管理當(dāng)局承擔(dān)的特殊監(jiān)管責(zé)任以及中央銀行作為協(xié)調(diào)者的角色。

        目前，人民銀行作為負(fù)責(zé)我國(guó)金融穩(wěn)定的宏觀審慎部門，應(yīng)確保金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施保持安全高效運(yùn)營(yíng)，但是當(dāng)前人民銀行在全面掌握相關(guān)金融基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)頭寸和狀況時(shí)還存在障礙，獲得相關(guān)信息的及時(shí)性尚顯不足，同時(shí)人民銀行對(duì)部分金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的管理權(quán)限還比較有限，管理效率有所折扣，這對(duì)于強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、分析和化解風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)不利影響。

        完善金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)監(jiān)管的若干建議

        一是強(qiáng)化金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的法律基礎(chǔ)。健全的法律基礎(chǔ)是金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。鑒于金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于金融市場(chǎng)運(yùn)行的重要作用，一方面應(yīng)當(dāng)盡快完善金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的立法體系，整合監(jiān)管部門的零散規(guī)定，充實(shí)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的法律依據(jù)；另一方面應(yīng)當(dāng)盡快完善相應(yīng)的法律環(huán)境，制定出行之有效的法律措施，避免因存在法律不確定性而阻礙金融市場(chǎng)發(fā)展及可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

        二是將金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管納入到宏觀審慎監(jiān)管框架內(nèi)。加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確金融基礎(chǔ)設(shè)施的宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)中央銀行對(duì)重要支付系統(tǒng)、中央證券存管、證券結(jié)算系統(tǒng)、中央對(duì)手方和交易報(bào)告庫(kù)建設(shè)的指導(dǎo)和監(jiān)管作用；發(fā)揮中央銀行宏觀審慎管理職能，促進(jìn)各部委監(jiān)管協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)信息收集和共享，發(fā)揮金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施在防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面的重要作用，切實(shí)維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)健運(yùn)行。

        三是明晰各金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)務(wù)邊界和管理規(guī)則，統(tǒng)籌金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展規(guī)劃。通過(guò)建立明確的業(yè)務(wù)規(guī)則和管理規(guī)則，理順金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管體制，防范監(jiān)管真空或監(jiān)管套利等行為。通過(guò)對(duì)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃，建立合理分工、適度競(jìng)爭(zhēng)的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施格局，為建立宏觀審慎管理框架創(chuàng)造有利條件。

        四是盡快建立規(guī)則明確、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施管理規(guī)則和業(yè)務(wù)指引。盡快建立對(duì)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一的法律法規(guī)和指引，包括機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)規(guī)則、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、系統(tǒng)安全、信息披露、信息保存、審查評(píng)估、處罰和風(fēng)險(xiǎn)處置等以及金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定名單和退出機(jī)制。

        五是積極推進(jìn)國(guó)內(nèi)金融基礎(chǔ)設(shè)施與國(guó)際通行準(zhǔn)則接軌，推動(dòng)金融市場(chǎng)對(duì)外開放。敦促國(guó)內(nèi)各家金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，落實(shí)國(guó)際清算銀行支付與結(jié)算委員會(huì)和國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織發(fā)布的《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》，按照國(guó)際通行準(zhǔn)則建立基礎(chǔ)設(shè)施日常運(yùn)營(yíng)體系。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)金融市場(chǎng)對(duì)外開放的要求和進(jìn)程，建立適應(yīng)國(guó)際金融市場(chǎng)的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施制度規(guī)范和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)于我國(guó)金融市場(chǎng)的對(duì)外開放。

        六是嘗試建立注冊(cè)、登記和認(rèn)證等金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入制度，完善規(guī)則變更報(bào)備制度等日常管理手段。根據(jù)不同類別金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和風(fēng)控要求，明確各類基礎(chǔ)設(shè)施授權(quán)、注冊(cè)、監(jiān)管、評(píng)估和審查流程，通過(guò)建立最低量化指標(biāo)和階段性審核等措施，提高基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量和管理水平。同時(shí)，當(dāng)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行狀況、市場(chǎng)情況、監(jiān)管政策發(fā)生變化時(shí)，建立恰當(dāng)?shù)淖兏鼒?bào)備制度，分別在事前、事中和事后明確報(bào)備要求。

        七是發(fā)揮金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施自律監(jiān)管作用，探索建立信息披露和參與者反饋制度。給予金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施必要的自律監(jiān)管職責(zé)和權(quán)利，在市場(chǎng)微觀治理層面承擔(dān)一線監(jiān)管職責(zé)，充分發(fā)揮自律監(jiān)管組織的專業(yè)性、靈活性和低監(jiān)管成本等特點(diǎn)。同時(shí)，根據(jù)國(guó)際通行做法，定期進(jìn)行信息披露；在各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，引入終端用戶進(jìn)入機(jī)構(gòu)治理和管理層，建立由市場(chǎng)參與者代表構(gòu)成的獨(dú)立意見(jiàn)反饋機(jī)制，從而提高我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施的競(jìng)爭(zhēng)力和效率。