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本文作者系北京市君合律師事務所律師 2016年11月29日，國土資源部出臺《關(guān)于修改建設用地預審管理辦法>的決定》（國土資源部令第68號）（下稱“68號令”）和《關(guān)于修改建設用地審查報批管理辦法>》（國土資源部令第69號）（下稱“69號令”），對原有的《建設用地預審管理辦法》（下稱“《預審辦法》”）和《建設用地審查報批管理辦法》（下稱“《審查辦法》”）進行了重大修訂，對建設項目的用地預審和用地審查兩個環(huán)節(jié)的申請和審批內(nèi)容、審批程序和具體申請要求均有多處實質(zhì)性變更。次日，國土資源部發(fā)布《關(guān)于改進和優(yōu)化建設項目用地預審和用地審查的通知》（國土資規(guī)[2016]16號）（下稱“16號文”），再次強調(diào)兩個管理辦法修改的重點內(nèi)容，并明確了本次修改的基調(diào)，即修改的宗旨為“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”。
一、對改進與優(yōu)化側(cè)重點的梳理
（一）減少重復審查。
原有的用地預審和用地審查兩個環(huán)節(jié)存在審批內(nèi)容重疊，導致出現(xiàn)“一事兩審，后審可能否定前審結(jié)論”的怪像。因此本次改進和優(yōu)化的重點之一就是去除重復審查環(huán)節(jié)，明確單獨事項到底是在預審環(huán)節(jié)還是審查環(huán)節(jié)予以通過。
在2008年版本《預審辦法》中，對建設用地的預審內(nèi)容主要從四個方面著手：項目選址是否符合土地利用總體規(guī)劃；用地規(guī)模是否符合有關(guān)建設用地指標；項目占用耕地的，補充耕地初步方案是否可行；征地補償費用和復墾資金擬安排情況[1]。概括而言，就是預審的范圍是“土地規(guī)劃、用地標準、占補平衡、征地補償”四大內(nèi)容。但是根據(jù)2010年版本《審查辦法》，這四項預審內(nèi)容全部都要在建設用地審查環(huán)節(jié)再次審查。
2010年修訂的《審查辦法》規(guī)定，國土資源部門對建設項目有關(guān)事項進行預審后，出具建設項目用地預審報告，并受理建設單位的用地申請，在收到申請之日起30日內(nèi)擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經(jīng)同級人民政府審核同意后，報上一級國土資源部門審查。也就是說，在用地預審報告已經(jīng)對四個事項作了審查，且報告本身作為用地申請文件之一的情況下，應已無必要在用地審查環(huán)節(jié)進行二輪審查，但這四個事項無一例外均在上一級國土資源部門審查“一書四方案”時進行了重復審查：建設項目用地呈報說明書應當包括“經(jīng)批準的市、縣土地利用總體規(guī)劃圖和分幅土地利用現(xiàn)狀圖，占用基本農(nóng)田的，還應提供鄉(xiāng)級土地用總體規(guī)劃圖”[2]；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和耕地補償方案必須符合下列條件：“（一）符合土地利用總體規(guī)劃；（二）確屬必須占用農(nóng)用地且符合土地利用年度計劃確定的控制指標；（三）占用耕地的，補充耕地方案符合土地整理開發(fā)專項規(guī)劃面積、質(zhì)量符合規(guī)定要求；（四）單獨辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，必須符合單獨選址條件。”[3]；征收土地方案必須符合下列條件：“（一）被征收土地界址、地類、面積清楚，權(quán)屬無爭議的；（二）被征收土地的補償標準符合法律、法規(guī)規(guī)定的；……”；供地方案必須符合下列條件：“……（二）申請用地面積符合建設用地標準和集約用地的要求；（三）劃撥方式供地的，符合法定的劃撥用地條件；（四）以有償方式供地的，供地的方式、年限、有償使用費的標準、數(shù)額符合規(guī)定；……”。
對上述四個事項的重復審查問題的處理方式，16號文的態(tài)度十分明確：即采取“兩兩分開模式”，土地規(guī)劃和用地標準放到用地預審環(huán)節(jié)一次性審查；占補平衡和征地補償放到用地報批環(huán)節(jié)一次性審查。16號文第（三）款規(guī)定“已通過用地預審的建設項目，在用地報批階段原則上不再重復審查是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否符合土地使用標準等情況”；第（四）款規(guī)定“用地預審階段，不再對補充耕地和征地補償費用、礦山項目土地復墾資金安排情況進行審查，相應審查在用地報批階段進行”。 （二）簡化申請材料要求
“兩令一通知”對多處審查環(huán)節(jié)的申請材料要求進行了簡化，申請材料組卷時間的減少大大縮減了審批時間。主要體現(xiàn)在以下幾個方面的報件簡化：
1、土地利用總體規(guī)劃修改審查。
2008年修訂的《預審辦法》第9條規(guī)定，在受國土資源部委托負責初審的國土資源部門在轉(zhuǎn)報用地預審申請時，建設項目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，應當出具經(jīng)相關(guān)部門和專家論證的規(guī)劃修改方案、規(guī)劃修改對規(guī)劃實施影響評估報告和修改規(guī)劃聽證會紀要。而68號令則明確“建設用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，應當出具規(guī)劃修改方案”，也就是說規(guī)劃修改影響評估報告和聽證會紀要已不再作為申請文件報送。 2、地質(zhì)災害危險性評估報告和是否壓覆重要礦產(chǎn)資源證明材料
2008年修訂的《預審辦法》第7條規(guī)定，已批準項目建議書的審批類項目和備案項目申請用地預審的，應提交材料包括了地址災害危險性評估報告（適用于單獨選址建設項目擬選址位于地質(zhì)災害防治規(guī)劃確定的地址災害易發(fā)區(qū)內(nèi)的）和是否壓覆重要礦產(chǎn)資源的證明材料（適用于單獨選址建設項目）。但第68號令明確刪除了這兩份申請材料的報送要求。
3、簡化國務院批準的城市建設用地申報材料。
第69號令在2010年修訂的《審查辦法》原第7條下新增一款，明確規(guī)定“報國務院批準的城市建設用地，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案和征收土地方案可以合并編制，一年申報一次；國務院批準城市建設用地后，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府對設區(qū)的市人民政府分期分批申報的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收土地實施方案進行審核并回復”。
4、簡化土地征收報國務院批準的申報材料
16號文第（四）款規(guī)定，“對于地方有關(guān)部門批準立項、地方人民政府審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，但土地征收需報國務院批準的建設項目，部在用地審查時不再審核農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案與補充耕地方案，只審查土地征收方案與土地供應方案”。也就是說，對于上述類別項目的土地征收，國土資源部僅接受土地征收方案和土地供應方案的報送，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和補充耕地方案無需申報。
（三）實質(zhì)性審查和形式性審查的明確區(qū)分
16號令對用地預審和審查報批的另一個改進與優(yōu)化之處，是減少了國土資源部層面的實質(zhì)性審查要求，增加了更多的形式性審查。例如，16號令第（五）款規(guī)定，“在用地報批階段，部對地質(zhì)災害危險性評估情況進行形式性審查，……”。又如，第（六）款規(guī)定，“在用地報批階段，建設項目涉及壓覆重要礦產(chǎn)資源的，在建設單位說明已與礦業(yè)權(quán)人就壓礦補償問題進行協(xié)商、有關(guān)市縣人民政府承諾做好壓礦補償協(xié)調(diào)工作的前提下，可辦理用地審批手續(xù)；……”。我們理解，國土資源部門在用地報批階段對壓覆礦產(chǎn)的審查僅限于看補償協(xié)議和市縣人民政府書面承諾文件是否齊備，這實際上就是一種形式審查，而非實質(zhì)性審查。
但是，16號令也明確提出“地方國土資源主管部門對部只進行形式性審查的事項，要積極履行職責，加強實質(zhì)性審查，做到權(quán)責一致，保證審查意見的真實、準確”。也就是說，對國土資源部實質(zhì)性審查要求的降低并不意味著對用地預審和報批的實質(zhì)性審查就真正減少了，而是下放到了省級國土資源部門，要求地方主管機關(guān)承擔相應職責，這也是本輪優(yōu)化和改進宗旨中“放管結(jié)合”的具體體現(xiàn)。
（四）加強申報材料標準化
16號令第（十一）款是專門對申報材料標準化的規(guī)定，明確要求建設單位和省級國土資源部門按照國土資源部統(tǒng)一規(guī)范的用地預審和用地報批申報材料格式組卷，以提高報件質(zhì)量。而16號令所附附件格式文本，則對國土資源部用地預審和審查的報告文本格式、材料目錄、申報表格等進行了全面調(diào)整和細化，進一步提高了申報規(guī)范化和標準化水平，為地方工作提供了清晰的指引，最大程度方便了申請人。
（五）加強信息化建設
16號令第（十三）款的內(nèi)容也很重要，其提出要“大力推進用地預審和用地報批網(wǎng)上申報、受理、查詢、批復等信息化建設，加快實現(xiàn)建設用地遠程報批”。此外，從國土資源部規(guī)劃司與耕地保護司本月對16號令的解讀中，我們也看到了要在未來對國土資源部現(xiàn)行用地網(wǎng)上申報系統(tǒng)進行改造，增加建設用地遠程申報、系統(tǒng)自檢、跟蹤查詢、信息反饋、繳費通知、批復下達等功能，進一步提供用地報批工作透明度，提高審查工作的效率。
二、審查范圍的變化 此外，用地預審及用地審批的范圍也發(fā)生了變化。概括而言，一是預審范圍縮小，二是試點城市批準建設用地做法的試點城市數(shù)量擴充。 第16號令第（九）款明確了對不涉及新增建設用的，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)使用已批準建設用地進行建設的項目，可不進行建設用地預審。 自2011年以來，國家先后部署55個城市開展試點，按照“國家批規(guī)模、控結(jié)構(gòu)，地方管項目、落用地”的原則劃分中央和地方的用地審查職責，即國土資源部不對具體地塊進行審查，簡化審查內(nèi)容和報批材料；省級國土資源部門審查農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實施方案，之后落實具體用地位置并進行實質(zhì)性審查，以有效提高審查工作效率。而16號令的第（八）款將使用此原則的國務院批準用地的試點城市范圍擴大到了106個。
三、小結(jié)
總體而言，16號令的出臺以及《預審辦法》和《審查辦法》的最新修訂，體現(xiàn)了簡政放權(quán)的理念。簡化了審查環(huán)節(jié)，放寬了申報材料遞交要求，厘清了實質(zhì)性審查與形式性審查的職責范圍，同時也有效解決了預審環(huán)節(jié)和報批環(huán)節(jié)的交叉重復審查問題。一系列優(yōu)化和改進的結(jié)果是未來建設項目用地預審和審查過程中，手續(xù)大幅簡化，時間明顯縮短，有利于建設項目用地合規(guī)的實際操作，有利于降低建設單位的建設成本。 [1]《預審辦法》（2008年修訂）第11條：“預審應當審查以下內(nèi)容： [2]《審查辦法》（2010年修訂）第9條。 [3]《審查辦法》（2010年修訂）第13條。 |
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