審理房屋拆遷案件時的法律適用

2011-02-28法律快車 www.lawtime.cn|作者：z 449人看過

　　本文介紹人民法院在審理房屋拆遷案件時的法律相關(guān)問題，主要根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的法律法規(guī)來分析。介紹了有關(guān)民事訴訟、行政訴訟;先予執(zhí)行、強(qiáng)制執(zhí)行等方面的內(nèi)容。

　　《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)于2001年6月6日國務(wù)院第40次會議通過并于2001年11月1日起施行，這是一部調(diào)整城市房屋拆遷復(fù)雜利害關(guān)系的行政法規(guī)，其頒布施行，標(biāo)志著我國城市拆遷管理工作又邁向了一個嶄新的階段。

　　城市房屋拆遷是事關(guān)社會穩(wěn)定、城市發(fā)展和人民群眾重大切身利益的活動，行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對城市房屋拆遷活動的管理是其履行法定職責(zé)。而在城市房屋拆遷活動中，人民法院也依法承擔(dān)著重要的審判職責(zé)。

　　筆者試就該《條例》的規(guī)定結(jié)合其他有關(guān)法律規(guī)范，談?wù)勅嗣穹ㄔ涸趯徖沓鞘蟹课莶疬w案件中的幾個重要問題。

　　一、關(guān)于向人民法院提起民事訴訟問題

　　《條例》第十五條規(guī)定：“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被訴遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。起訴期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行。”

　　《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》(法復(fù)[1996]12號)規(guī)定：拆遷人與被拆遷人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔的，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。

　　從《條例》規(guī)定和《批復(fù)》規(guī)定可以看出，拆遷當(dāng)事人依法可以向人民法院提起民事訴訟。

　　拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議是約定拆遷當(dāng)事人之間民事權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的合同，適用《民法通則》和《合同法》等法律。依法成立的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，對當(dāng)事人具有約束力。當(dāng)事人一方不履行協(xié)議或者履行協(xié)議不符合約定的，按照《民法通則》和《合同法》的規(guī)定，一方當(dāng)事人可以向法院提起民事訴訟，要求對方當(dāng)事人承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任。

　　當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟有以下二種情形：其一是拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，搬遷期限屆滿后拆遷人可以依法向人民法院起訴。其二是拆遷人與被拆遷人達(dá)成協(xié)議后，且拆遷當(dāng)事人之間沒有達(dá)成仲裁協(xié)議的，一方或者雙方當(dāng)事人反悔的，另一方當(dāng)事人可以向法院提起民事訴訟。

　　當(dāng)然，拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，或者拆遷當(dāng)事人之間在拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議中達(dá)成了仲裁協(xié)議的，一方當(dāng)事人反悔，另一方當(dāng)事人可以依法向仲裁委員會申請仲裁。仲裁裁決書一經(jīng)作出即發(fā)生法律效力，一方當(dāng)事人不履行裁決內(nèi)容的，另一方當(dāng)事人可以依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定向法院申請執(zhí)行。

    二、關(guān)于向人民法院提起行政訴訟問題

　　《條例》第十六條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人與被拆遷人、房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)作出。當(dāng)事人對裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”

　　《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》規(guī)定：公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的有關(guān)房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等問題的裁決不服的，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為行政案件受理。

　　當(dāng)事人可以向人民法院提起行政訴訟的情形：一旦拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)當(dāng)事人申請，先由同級拆遷管理部門裁決。只有經(jīng)行政裁決后，當(dāng)事人仍不滿意的，方可提起行政訴訟。行政裁決是行政訴訟的前置程序。

　　實(shí)施裁決的房屋拆遷管理部門是縣級以上地方人民政府房屋拆遷管理部門，房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決的內(nèi)容是條例第13條規(guī)定的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的內(nèi)容，包括補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)。

　　裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30 日內(nèi)作出。房屋主管部門在裁決時，要建立聽證制度，充分聽取當(dāng)事人意見，查清事實(shí);要建立回避制度，與裁決事項(xiàng)有利害關(guān)系的拆遷管理部門工作人員不應(yīng)當(dāng)參與裁決;要做好解釋、宣傳工作，給拆遷當(dāng)事人解釋房屋拆遷的有關(guān)政策，拆遷當(dāng)事人依法享有的權(quán)利和義務(wù)等。在做出裁決后，要向拆遷當(dāng)事人說明裁決的理由，發(fā)給裁決書。裁決書的內(nèi)容一般應(yīng)當(dāng)包括下列幾方面：(1)提請裁決各方當(dāng)事人的姓名(或單位全稱)、住(地)址;(2)提請裁決的事實(shí);(3)裁決的內(nèi)容 (結(jié)果);(4)行使裁決權(quán)和作出裁決結(jié)果的法律、法規(guī)依據(jù);(5)糾紛當(dāng)事人各方對裁決不服時的權(quán)利(提起行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利等);(6)裁決單位的全稱、地址和作出裁決的時間，并加蓋裁決單位的印章或者由作出裁決的單位的主要行政負(fù)責(zé)人簽名。

　　任何一方當(dāng)事人或者與行政裁決有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對裁決不服的，都可以自裁決書送達(dá)之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴。人民法院根據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，對行政裁決的事實(shí)認(rèn)定、法定程序、法律適用、有無超越職權(quán)和濫用職權(quán)等進(jìn)行全面審查。

    此外，筆者認(rèn)為，拆遷人與被拆遷人達(dá)成協(xié)議后，被拆遷人反悔的，拆遷人可以向拆遷管理部門申請行政裁決，任何一方當(dāng)事人或者與行政裁決有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對裁決不服的，也可以向人民法院提起行政訴訟。

　　三、關(guān)于向人民法院申請先予執(zhí)行問題

　　《條例》第十五條規(guī)定：民事訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行;第十六條規(guī)定：拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，行政訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。

　　根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定，對因情況緊急需要先予執(zhí)行的案件，根據(jù)當(dāng)事人的申請，可以裁定先予執(zhí)行;人民法院裁定先予執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)符合兩個條件，一是當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，不先予執(zhí)行將嚴(yán)重影響申請人的生活或者生產(chǎn)經(jīng)營的，二是被申請人有履行能力。當(dāng)事人對先予執(zhí)行的裁定不服的，可以申請復(fù)議一次，復(fù)議期間不停止裁定的執(zhí)行。

　　已經(jīng)訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，又在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的情況，符合《民事訴訟法》關(guān)于先予執(zhí)行的兩個條件，一是拆遷當(dāng)事人之間已經(jīng)訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，被拆遷人或者房屋承租人拒絕在拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議規(guī)定的搬遷期限內(nèi)搬遷，不僅嚴(yán)重影響建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行，對拆遷人的生產(chǎn)經(jīng)營造成嚴(yán)重影響，而且可能影響到其他廣大被拆遷人的合法權(quán)益。二是被申請人有履行協(xié)議，按期搬遷的能力，因?yàn)楦鶕?jù)拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，拆遷人需要對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供安置用房、周轉(zhuǎn)用房。既然當(dāng)事人之間曾經(jīng)達(dá)成過協(xié)議，說明拆遷人提供的補(bǔ)償安置是可以解決被拆遷人新的住房問題的，因此被申請人有能力搬走。故規(guī)定民事訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行。

　　當(dāng)事人之間未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行，即盡管拆遷當(dāng)事人因?qū)Σ疬w行政裁決有異議而正在行政訴過程中，但并不影響對仍沒達(dá)成協(xié)議的該房屋按照裁決規(guī)定的搬遷期限進(jìn)行搬遷的執(zhí)行。具體執(zhí)行的方式在本條例第17條作了規(guī)定，包括行政強(qiáng)制執(zhí)行和司法強(qiáng)制執(zhí)行兩種。行政訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行兩個先決條件：一是只能對補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)有爭議，可以先行執(zhí)行，但對涉及有事后不能補(bǔ)救的爭議(如涉及保護(hù)性文物能不能拆的爭議)的，不能先予執(zhí)行;二是必須對被拆遷人依照本條例作了貨幣補(bǔ)償或者提供了拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房，這是為使被拆遷人不至于無處安身，保證被拆遷人的居住權(quán)。

   此外，《民事訴訟法》規(guī)定：人民法院可以責(zé)令先予執(zhí)行申請人提供擔(dān)保，申請人不提供擔(dān)保的，駁回申請。申請人敗訴的，應(yīng)當(dāng)賠償申請人因先予執(zhí)行遭受的財(cái)產(chǎn)損失。

　　四、關(guān)于向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行問題

　　《條例》第十七條規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。實(shí)施拆遷前，拆遷人應(yīng)當(dāng)就拆遷房屋的有關(guān)事項(xiàng)，向公證機(jī)關(guān)辦理證據(jù)保全。”

　　該條規(guī)定了對在行政裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的被拆遷人或者房屋承租人，可以實(shí)施強(qiáng)制拆遷，而不論其是否正在進(jìn)行補(bǔ)償安置方面的訴訟。

　　強(qiáng)制拆遷有兩種情況：一是由市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，這些有關(guān)部門是：房屋拆遷管理部門、規(guī)劃、公安等部門;二是由房屋管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。前者稱為行政強(qiáng)制執(zhí)行，優(yōu)點(diǎn)是及時、便利;后者稱為司法強(qiáng)制執(zhí)行，優(yōu)點(diǎn)是權(quán)威性高，后遺癥少。

　　關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行：行政機(jī)關(guān)依法作出的具體行政行為對相對人具有法律效力，行政相對人無正當(dāng)理拒不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，也可以依法強(qiáng)制執(zhí)行。本條例規(guī)定的房屋拆遷管理部門作出的裁決，就屬于依法作出的具體行政行為。本條例賦予了市、縣人民政府行政強(qiáng)制執(zhí)行裁決的權(quán)力。只要一過裁決規(guī)定的搬遷期限，被拆遷人或者房屋承租人仍未搬遷的，不論其是否正在準(zhǔn)備或者正在進(jìn)行補(bǔ)償安置方面的訴訟，房屋所在地的市、縣人民政府都可以責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制執(zhí)行。

　　關(guān)于司法強(qiáng)制執(zhí)行：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)第八十七條規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定可以由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院可以受理;第八十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請人民法院執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請的，除正當(dāng)理由外，人民法院不予受理;第九十四條規(guī)定，在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予受理，但不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。后者申請強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供可應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。

根據(jù)上述解釋和《條例》的規(guī)定，如果房屋拆遷管理部門選擇司法強(qiáng)制執(zhí)行的方式，就要在規(guī)定的期限內(nèi)向人民法院提出申請，即3 個月的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出，如果當(dāng)事人在3個月內(nèi)提起行政訴訟，則拆遷人可以自提起訴訟之日起提出申請先予執(zhí)行。由于裁決不執(zhí)行，可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失，訴訟期間人民法院先予強(qiáng)制執(zhí)行，符合最高人民法院有關(guān)司法解釋的規(guī)定。因此，不論被拆遷人或者承租人是否對裁決提起訴訟，都可以申請人民法院裁決強(qiáng)制執(zhí)行。

不管是行政強(qiáng)制拆遷，還是司法強(qiáng)制拆遷，拆遷人都必須依本條例規(guī)定對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房;都應(yīng)當(dāng)有一套完善的執(zhí)行程序。一般情況下，裁決機(jī)關(guān)或人民法院對被拆遷人實(shí)施強(qiáng)制拆遷時，應(yīng)當(dāng)由裁決機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人或法院院長簽發(fā)公告，指定強(qiáng)制搬遷期限，通知被執(zhí)行人自動履行搬遷義務(wù)。逾期仍不自動履行的，由執(zhí)行人員強(qiáng)制搬遷，派人把屋內(nèi)的財(cái)物運(yùn)至指定處所。強(qiáng)制搬遷時，被執(zhí)行人應(yīng)到場，拒不到場，不影響執(zhí)行。運(yùn)至指定處所的財(cái)物，交給被執(zhí)行人接收。如果被執(zhí)行人拒不接收造成損失，由被執(zhí)行人承擔(dān)。經(jīng)過強(qiáng)制執(zhí)行滕出的房屋，由裁決機(jī)關(guān)接收。

　　此外，實(shí)施強(qiáng)制拆遷前，拆遷人應(yīng)當(dāng)向公證機(jī)關(guān)辦理拆除房屋有關(guān)事項(xiàng)的證據(jù)保全，證據(jù)保全的目的是使能證明被拆房屋基本情況的原始證據(jù)事實(shí)不致因時過境遷或者其他原因而消滅或受到破壞，一旦事后發(fā)生糾紛也有法定證據(jù)可查。辦理證據(jù)保全公證應(yīng)根據(jù)《司法部房屋拆遷證據(jù)保全公證細(xì)則》的規(guī)定。

　　綜上，筆者認(rèn)為，雖然拆遷活動是當(dāng)事人之間的一種民事關(guān)系，擔(dān)拆遷活動事關(guān)重大，已經(jīng)超出了一般民事活動的范疇，而涉及到社會穩(wěn)定、城市發(fā)展和人民群眾的重大切身利益，因此，國家對拆遷活動予以有效管理是非常必要的。在拆遷過程中保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，是促進(jìn)拆遷活動有序進(jìn)行的需要，是激發(fā)拆遷人、被拆遷人與被拆遷房屋承租人參與城市建設(shè)的有利手段。如果被拆遷人的合法權(quán)益得不到保護(hù)，會打擊拆遷人的積極性，影響城市建設(shè)的順利進(jìn)行。如果被拆遷人的合法權(quán)益得不到保護(hù)，被拆遷人可能對拆遷產(chǎn)生抵觸情緒，不但會導(dǎo)致拆遷活動和建設(shè)項(xiàng)目無法按計(jì)劃完成，還會造成較為嚴(yán)重的社會問題。

　　所以行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《條例》規(guī)定履行法定職責(zé)，加強(qiáng)對城市房屋拆遷活動的管理，同時，在城市房屋拆遷活動中，人民法院也應(yīng)當(dāng)依法履行好審理城市房屋拆遷案件的審判職責(zé)。