鄉(xiāng)村社會(huì)治理協(xié)同鄉(xiāng)村規(guī)劃的必要性分析

（1）鄉(xiāng)風(fēng)文明的原則

到目前為止，我國(guó)大部分鄉(xiāng)村仍然保持著較為原始的社會(huì)結(jié)構(gòu)，村落由一個(gè)個(gè)獨(dú)立化、個(gè)體化的小農(nóng)家庭組成，依靠鄰里關(guān)系與鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)維護(hù)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的秩序和諧。而鄉(xiāng)風(fēng)文明是我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)的社會(huì)進(jìn)步發(fā)展要求，主張尊重鄉(xiāng)村的本質(zhì)和發(fā)展特質(zhì)。因此，現(xiàn)代化鄉(xiāng)村社會(huì)治理必須在保持傳統(tǒng)村落自身發(fā)展特質(zhì)的前提下，協(xié)同鄉(xiāng)村規(guī)劃，同時(shí)要尊重農(nóng)民的發(fā)展意愿，解決與農(nóng)民生活息息相關(guān)的問(wèn)題；傳承鄉(xiāng)村文化，系統(tǒng)規(guī)范地完善與時(shí)俱進(jìn)的鄉(xiāng)規(guī)民約；維護(hù)城鄉(xiāng)一體的整體發(fā)展利益，規(guī)范鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)行為。

（2）以村民為本的原則

隨著近年來(lái)農(nóng)村改革的開(kāi)展，傳統(tǒng)村落基層行政管理逐漸進(jìn)行了法制化改革，但大部分傳統(tǒng)村落的地緣性和親緣性仍然保持一致，并成為鄉(xiāng)村內(nèi)部的決定性因素。因此，缺乏基于鄰里關(guān)系的溝通與交流，試圖通過(guò)在城市地區(qū)行之有效的、傳統(tǒng)的、自上而下的規(guī)劃手法解決鄉(xiāng)村問(wèn)題，并獲得社區(qū)信任是非常困難的。而鄉(xiāng)村社會(huì)治理的最終目標(biāo)是形成一個(gè)自主的鄉(xiāng)村系統(tǒng)，這就要求基于鄉(xiāng)村規(guī)劃協(xié)同的傳統(tǒng)村落社會(huì)治理必須始終堅(jiān)持以村民為本的原則，重視傳統(tǒng)村落鄰里宗親式的交流方式，采用村民熟悉并可接受的治理模式，如此才有希望實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善理的目標(biāo)。

社會(huì)治理是一個(gè)系統(tǒng)而持續(xù)的過(guò)程，無(wú)論哪個(gè)時(shí)代，任何治理策略都要考慮四個(gè)問(wèn)題：誰(shuí)治理？治理什么？為何治理？如何治理？對(duì)這些問(wèn)題的理論概括構(gòu)成了本文治理建設(shè)的基本要素—治理主體、治理權(quán)力和治理機(jī)制。而解決治理落地的途徑，就是通過(guò)鄉(xiāng)村規(guī)劃協(xié)同鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式：在多元治理主體的前提下，以民生問(wèn)題為突破口；通過(guò)文化治理，培養(yǎng)村民自治；利用法制和民俗規(guī)制力，形成上下結(jié)合、內(nèi)外耦合的治理模式 ( 圖 1)。

（1）治理主體多元化

綜觀我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的演變歷程，其主體結(jié)構(gòu)從“鄉(xiāng)紳治理”“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前的“鄉(xiāng)政村治”—政府管理和村民自治的合作象征著治理主體的多元化發(fā)展，但在治理過(guò)程中，仍然避免不了各種“鄉(xiāng)政”和“村治”的矛盾。治理主體多元化的考量，一方面是解決“鄉(xiāng)政府—村/黨委會(huì)—村民”這種單一結(jié)構(gòu)的治理權(quán)力依賴；另一方面是政府與村民對(duì)公共物品的治理缺位及基層管理能力較弱，需要更多組織化的主體參與治理。因此，新時(shí)期的鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體不僅包括政府、村集體和村民，還應(yīng)當(dāng)包括參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的專業(yè)人員、非盈利組織及其他相關(guān)利益的社會(huì)團(tuán)體，并透過(guò)機(jī)構(gòu)化多元互動(dòng)及集體行動(dòng)進(jìn)行鄉(xiāng)村社會(huì)治理。

（2）治理權(quán)力組織化

鄉(xiāng)村社會(huì)治理是一個(gè)管理的過(guò)程，透過(guò)合作、協(xié)商和伙伴的關(guān)系，確認(rèn)共同的社區(qū)目標(biāo)，以對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)進(jìn)行管理。其表達(dá)權(quán)力運(yùn)作的方式是多元的，因此治理權(quán)力的組織化成為協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系的科學(xué)方法。根據(jù)權(quán)力的梯級(jí)傳遞來(lái)劃分，可將鄉(xiāng)村社會(huì)治理分為三大類：自上而下的政府行政管理、鄉(xiāng)村規(guī)劃管理，自下而上的村民自治，以及來(lái)自社會(huì)社團(tuán)組織的橫向治理。從系統(tǒng)自組織看，政府行政管理、鄉(xiāng)村規(guī)劃管理與社會(huì)社團(tuán)橫向治理均屬于他組織運(yùn)動(dòng)，是村落外生性的治理權(quán)力；而村民自治屬于自組織運(yùn)動(dòng)，是村落內(nèi)生性的治理權(quán)力。治理權(quán)力組織化的最終目標(biāo)是形成“自上而下、自下而上、橫向參與、多元融合”的組織方式。

（3）治理機(jī)制科學(xué)化

在“治規(guī)合一”的理念下，鄉(xiāng)村社會(huì)治理融合了鄉(xiāng)村規(guī)劃的基本內(nèi)涵，不僅要面對(duì)傳統(tǒng)的“土地人口、社會(huì)秩序、致富治安”，還要解決“產(chǎn)業(yè)調(diào)整、資源統(tǒng)籌、設(shè)施完善”等一系列城鄉(xiāng)建設(shè)的問(wèn)題，需要構(gòu)筑現(xiàn)代化鄉(xiāng)村文明生活新常態(tài)。治理機(jī)制科學(xué)化即對(duì)此作出回應(yīng)：根據(jù)治理的時(shí)序性和系統(tǒng)性明確規(guī)劃行為的標(biāo)本關(guān)系、輕重緩急，共包含三個(gè)要點(diǎn)：

①源頭治理。治理與規(guī)劃的難以落地往往是因?yàn)槊撾x村民、脫離實(shí)際。因此，源頭治理以改善民生為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施普及化、公共服務(wù)設(shè)施均等化，解決與農(nóng)民生活息息相關(guān)、農(nóng)民最關(guān)心的問(wèn)題。其代表了鄉(xiāng)村社會(huì)治理重構(gòu)的起始階段，因此選擇以外生性治理為主、以內(nèi)生性治理為輔的治理機(jī)制。

②文化治理。民俗文化不僅是傳統(tǒng)村落的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)體現(xiàn)了村落的社會(huì)價(jià)值，是村落內(nèi)生性治理的重要秩序資源。因此，文化治理以復(fù)興傳統(tǒng)村落民俗、民約為主要任務(wù)，凝聚村落共識(shí)，大力發(fā)展民俗文化產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)文化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，繼而帶動(dòng)人們進(jìn)行文化創(chuàng)意，塑造村落意象，推動(dòng)村民自治。其代表了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的復(fù)興階段，因此選擇以內(nèi)生性治理為主、以外生性治理為輔的治理機(jī)制。

③綜合治理。綜合治理強(qiáng)調(diào)從國(guó)家到村莊的法理相融并無(wú)縫對(duì)接(圖2)。一方面，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的總體要求，結(jié)合村莊實(shí)際情況，制定規(guī)劃條例，以增加鄉(xiāng)村社會(huì)治理建設(shè)層面的法律依據(jù)；另一方面，村莊根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的要求，制定符合本村實(shí)際并獲得村民認(rèn)同的規(guī)章制度，同時(shí)將其與鄉(xiāng)村內(nèi)生需求相關(guān)的部分融入鄉(xiāng)規(guī)民約中，二者協(xié)同成為鄉(xiāng)村自治的權(quán)威與制度。其代表了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的成熟階段，因此選擇以內(nèi)生性治理與外生性治理耦合的機(jī)制。

（1）歷史文化遺存?zhèn)鞒锌皯n

碧江村歷史悠久，文化傳承極為豐富，其物質(zhì)文化有祠堂、館舍、書塾、民居和園林等一系列古建筑群，非物質(zhì)文化有魚(yú)燈會(huì)、賽龍舟、南獅、剪紙、木版年畫和彩扎龍等。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游的興起，加上村民對(duì)物質(zhì)文化的保護(hù)意識(shí)薄弱，村落原有的場(chǎng)所、節(jié)點(diǎn)、街巷空間正逐步消失，部分體現(xiàn)原有傳統(tǒng)特征的空間被侵占，賽龍舟等傳統(tǒng)文化生活場(chǎng)所不斷被蠶食。同時(shí)，由于村民教育、工作等原因及部分非物質(zhì)文化等自身問(wèn)題，導(dǎo)致諸如木板年畫、彩扎龍等民間藝術(shù)的傳承堪憂。而由此引發(fā)的物質(zhì)文化破壞與非物質(zhì)文化斷層使碧江村特色風(fēng)貌的社會(huì)治理面臨巨大挑戰(zhàn)。

（2）鄉(xiāng)村治理方法實(shí)效不足

隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》的實(shí)施，規(guī)劃引領(lǐng)帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展成為碧江村的發(fā)展路徑，法制化治理亦逐漸主導(dǎo)碧江村的社會(huì)治理。然而，碧江村從2005年被評(píng)為“歷史文化名村”至今已有11年，但其對(duì)古村落的保護(hù)仍處于維修、完善階段。一方面是因鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏有效的規(guī)劃管理機(jī)制，規(guī)劃編制仍偏向于“自上而下”的模式，規(guī)劃管理的實(shí)際可操作性不強(qiáng)，出現(xiàn)了大量違法用地和違章建設(shè)現(xiàn)象；另一方面是因留守村民保護(hù)傳統(tǒng)村落的意識(shí)匱乏，對(duì)于保護(hù)并利用好文化資源的方法與意義還缺乏認(rèn)識(shí)。

（3）綜合發(fā)展資源供給不足

現(xiàn)階段，碧江村的資源供給來(lái)自四個(gè)方面。一是政府投入。雖然近幾年國(guó)家在歷史文化名村保護(hù)中投入了大量的資源，但是由于頂層制度設(shè)計(jì)的不完善及資源分配的局限性，使得規(guī)劃管理實(shí)施的經(jīng)費(fèi)得不到保障，進(jìn)而使碧江村代表公共事業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。二是集體資源。集體資源仍然是碧江村的重要來(lái)源，然而隨著原住民的流失，集體資源投入動(dòng)力減少。三是社會(huì)資金。通過(guò)招商引資吸引外來(lái)企業(yè)進(jìn)駐投資開(kāi)發(fā)，但因碧江村村落開(kāi)發(fā)基盤大，所需資金較多，國(guó)內(nèi)尚沒(méi)有傳統(tǒng)村落開(kāi)發(fā)成功的樣本借鑒，不少社會(huì)企業(yè)仍處于觀望狀態(tài)。四是社會(huì)捐贈(zèng)。碧江村有著一定數(shù)量的公益性民間組織，能為碧江村的社會(huì)發(fā)展提供支持，如碧江慈善會(huì)，然而通過(guò)此途徑獲得的資源補(bǔ)給在總數(shù)中所占比例較小。

基于對(duì)碧江村歷史文化遺存保護(hù)、社會(huì)管理、資源與發(fā)展需求等現(xiàn)狀的分析，明確限制其發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。在“治規(guī)協(xié)同”的理念下，提出構(gòu)建以多元治理主體為前提，以內(nèi)生性治理和外生性治理耦合為路徑的碧江村社會(huì)治理模式：以“生態(tài)改善+基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”為基礎(chǔ)，以“文化保護(hù)+文化產(chǎn)業(yè)振興”為重點(diǎn)，以“法律制度+村規(guī)民約”為保障(表2)。

(1)源頭治理。按照“政府主持、專家指導(dǎo)、村民參與”的方式組成多元治理小組，建立分工協(xié)作機(jī)制，前期啟動(dòng)以政府投入、集體資金為主，并充分吸納社會(huì)企業(yè)團(tuán)體的投資，對(duì)村內(nèi)河涌、水塘污染進(jìn)行整治、美化，同時(shí)推動(dòng)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的普及化，切實(shí)滿足村民改善生活環(huán)境的愿望。在此期間，多次召開(kāi)各種聽(tīng)證會(huì)，鼓勵(lì)村民參與到公共事務(wù)整治建設(shè)的決策中來(lái)，改變其被動(dòng)參與的心理，為“鄉(xiāng)政”與“村治”的破冰打下基礎(chǔ)，逐漸步入整體社會(huì)治理的軌道。

(2)文化治理。堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與保護(hù)并行的發(fā)展政策，利用碧江村的文化優(yōu)勢(shì)(古建筑文化、民俗文化)，開(kāi)展文化教育活動(dòng)(將部分古建筑變更為教育、宣傳場(chǎng)所，如博物館、展覽館和文化活動(dòng)室等)，大力發(fā)展與村民生活相關(guān)的民俗旅游產(chǎn)業(yè)，把生產(chǎn)和生活有機(jī)結(jié)合在一起。同時(shí)，成立文化保護(hù)社團(tuán)，由政府投入、集體資金和社會(huì)捐贈(zèng)等共同組成活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，定期舉辦各種社團(tuán)活動(dòng)及碧江村傳統(tǒng)民俗活動(dòng)(如魚(yú)燈會(huì))。如此不僅豐富了村民的日常生活、增加了就業(yè)機(jī)會(huì)，還提高了村民對(duì)于碧江村文化資產(chǎn)的保護(hù)意識(shí)，促使其以主人公心態(tài)主動(dòng)參與村落社會(huì)治理，同時(shí)還提高了古建筑的使用效率，促進(jìn)了文化旅游的發(fā)展。

(3)綜合治理。通過(guò)多元主體聯(lián)動(dòng)、依法治理的科學(xué)組織方式，解決碧江村規(guī)劃建設(shè)與管理的困境。一方面是制定治理政策，根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合歷史文化名村規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃的建設(shè)要求，制定碧江村的規(guī)章制度，接軌鄉(xiāng)規(guī)民約，加強(qiáng)規(guī)范古建筑的維修保護(hù)工作，預(yù)防村民亂拆亂建等不當(dāng)行為；另一方面是成立碧江村治理監(jiān)管委員會(huì)，根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)、鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)法規(guī)、碧江村治理政策進(jìn)行治理行為的審查，確保治理的有效實(shí)施。既要強(qiáng)調(diào)村民的民主治理與鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)制作用，又要協(xié)調(diào)鄉(xiāng)政行政管理，強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃的法定地位和鄉(xiāng)村建設(shè)管制，同時(shí)建立鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，以其專業(yè)知識(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村規(guī)劃管理，幫助村民與政府溝通，協(xié)調(diào)與平衡公共利益 ( 圖 3)。