在中國的扶貧管理體制中，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組是最重要的組織載體。其前身為1986年5月16日成立的“國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，辦公室設(shè)在農(nóng)牧漁業(yè)部，1993年12月改用現(xiàn)名。領(lǐng)導(dǎo)小組的基本任務(wù)是：組織調(diào)查研究，擬定貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)的方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)中的重要問題，督促、檢查和總結(jié)交流經(jīng)驗，等等。為了協(xié)調(diào)各個參與農(nóng)村扶貧的部門之間的關(guān)系，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的成員大多是與扶貧相關(guān)的部門副職領(lǐng)導(dǎo)，這一設(shè)計有助于將各部門資源整合到扶貧工作中來。而且，國家從中央到縣級都組建了相應(yīng)的扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機構(gòu)，地方的扶貧辦系統(tǒng)受當(dāng)?shù)卣蜕霞壏鲐氜k雙重領(lǐng)導(dǎo)。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一名負責(zé)扶貧工作的專職人員。

隨著扶貧工作的重要性日益增加，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員范圍逐漸擴大，辦公室的地位也有了提升。以國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的成員構(gòu)成為例，在成立初始，小組以國務(wù)院秘書長為組長，設(shè)顧問一名，副組長4人，成員12名，各自來自農(nóng)牧漁業(yè)部、國家經(jīng)委、國家計委、國家科委、民政部、財政部、林業(yè)部等14個部委和單位。到2015年，該小組組長由國務(wù)院副總理汪洋兼任，副組長包括國務(wù)院副秘書長及扶貧辦主任，其他副組長及成員則來自總政治部、中央農(nóng)辦、國家發(fā)改委、中央組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部、民政部、財政部、農(nóng)業(yè)部、外交部、教育部等44個部委（局）和人民團體。2002年，國務(wù)院扶貧辦從原本的農(nóng)業(yè)部內(nèi)設(shè)機構(gòu)轉(zhuǎn)為單獨設(shè)置，級別升格為副部級。經(jīng)歷了數(shù)次國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)調(diào)整，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組卻依然得以保留，足見國家對扶貧工作的重視。

這種單獨設(shè)置辦事機構(gòu)、高規(guī)格設(shè)置、齊全的縱向等級結(jié)構(gòu)能夠最大限度地調(diào)度政府資源，廣泛地動員社會力量并統(tǒng)籌各方面的扶貧行動，保證了扶貧領(lǐng)域協(xié)同機制的正常運轉(zhuǎn)，以及多元扶貧模式高效率地協(xié)同運行 。

長期以來，中國的扶貧開發(fā)實行的是分級負責(zé)、以省為主的行政領(lǐng)導(dǎo)扶貧工作責(zé)任制。上世紀90年代，我國確定了扶貧開發(fā)工作省級負責(zé)制，明確資金、權(quán)力、任務(wù)、責(zé)任“四到省”的原則，將省（區(qū)、市）級政府作為考核主體。各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)國家扶貧開發(fā)規(guī)劃制定本地區(qū)的計劃和實施方案，中央的扶貧資金則在每年年初下達到各省、自治區(qū)、直轄市。

這種體制以省級政府為抓手，能夠促進市、縣級政府在壓力下推進扶貧工作，但也存在事權(quán)與財權(quán)不匹配、權(quán)責(zé)不對等等弊端。在扶貧規(guī)劃和資金安排上，熟悉本地情況的縣級政府不能較多地參與決策；在遇到難以預(yù)知的困難時，繁復(fù)的審批程序往往會耽誤甚至阻礙項目向合理的方向調(diào)整。而省級政府名義上“統(tǒng)包統(tǒng)攬”，實際上卻常常管不過來；扶貧資金分部門下發(fā)，各廳局的扶貧任務(wù)彼此獨立又存在交叉，盡管省級扶貧辦/局作為一個專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)有著組織扶貧工作的職能，但又不能對全省的扶貧開發(fā)任務(wù)承擔(dān)責(zé)任，財政、扶貧部門還常常面臨人手不夠、難以開展項目監(jiān)測的窘境。

對此，2013年國務(wù)院扶貧辦一方面要求進一步完善“四到省”的工作機制，另一方面也對各省積極推進“四到縣”提出了要求。中共中央和國務(wù)院在12月下發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機制推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中提到，“項目審批權(quán)原則上下放到縣”。此后，四川、云南、陜西等省對財政專項扶貧項目管理進行了重大改革，開始嘗試下放扶貧項目的審批權(quán)，使省、市兩級從繁瑣的項目審批、監(jiān)管等環(huán)節(jié)抽身出來，專門負責(zé)扶貧工作考核、績效評價、專項檢查和審計監(jiān)督等，縣級政府則全面負責(zé)扶貧項目規(guī)范運行和資金的有效使用。此外，一些地方還采取了其他方式來促進扶貧管理體制的完善。例如，2015年11月，甘肅省政府在甘肅政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上公布了省級、市（州）級和縣（市、區(qū)）級各單位的權(quán)力和責(zé)任清單、財政專項資金管理清單和扶貧清單。此舉對構(gòu)建權(quán)界清晰、分工合理和公開透明的扶貧工作體系起到了輔助作用。

由于我國的扶貧瞄準(zhǔn)單位不僅有縣，還有橫跨縣域甚至省域的片區(qū)，這就對傳統(tǒng)的“分級負責(zé)、以省為主”的工作機制提出了挑戰(zhàn)。為了打破行政區(qū)劃界限，建立區(qū)域內(nèi)省際、縣際協(xié)作機制，我國實施了另一項重要的扶貧工作制度——片區(qū)聯(lián)系工作機制。2011年末，我國新劃分了11個集中連片特困地區(qū)，明確了14個部門和單位定點與這11個片區(qū)聯(lián)系，每個片區(qū)都成立了相應(yīng)的工作組，工作組由片區(qū)對應(yīng)的對口幫扶部委和企事業(yè)單位組成。每個工作組都有一個部門牽頭成立部際協(xié)調(diào)小組，負責(zé)組織召集會議、擬定議題、編制片區(qū)發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃、協(xié)調(diào)重大工程項目和資金投入等工作。例如，國家民委聯(lián)系武陵山片區(qū)，交通運輸部聯(lián)系六盤山區(qū)，民政部聯(lián)系羅霄山片區(qū)，國土資源部聯(lián)系烏蒙山片區(qū)，等等。會議除了工作組各成員單位的負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，片區(qū)省的分管副省長也會參加。

2. 中國扶貧的指導(dǎo)思想

1982年，中央決定對“三西”地區(qū)（甘肅的定西、河西和寧夏的西海固地區(qū)）進行農(nóng)業(yè)建設(shè)，由此拉開了有組織、有計劃進行農(nóng)村開發(fā)式扶貧的序幕，為此后在全國范圍實施的大規(guī)模扶貧活動作了制度上的準(zhǔn)備。1986年，中國成立國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，這標(biāo)志著中國開始在全國范圍實施政府主導(dǎo)的、專門性的開發(fā)式扶貧行動。中國政府在扶貧方面的行動可以總結(jié)為兩個主要特點：一是根據(jù)不同階段貧困現(xiàn)象的突出問題和致貧因素的轉(zhuǎn)變而不斷調(diào)整扶貧政策，二是動員政府和社會不同資源投入到扶貧中。

（1）1990年代以前的兩個關(guān)鍵《通知》

在20世紀90年代以前，中國政府先后頒布了兩個指導(dǎo)扶貧工作的重要通知。

70年代末和80年代初的農(nóng)村改革帶來了經(jīng)濟的迅速繁榮，農(nóng)村貧困人口在短時間內(nèi)迅速減少。然而，經(jīng)濟發(fā)展不平衡的趨勢卻越來越明顯。對于剛剛邁出改革步伐的共和國來說，貧富差距成為亟需解釋和解決的問題。特別是在一些少數(shù)民族聚居區(qū)、革命老區(qū)以及邊遠地區(qū)，貧困問題不僅是經(jīng)濟問題，而且容易誘發(fā)社會和政治問題。在這一背景下，1984年7月，中共中央和國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》。其重要意義在于，它提出了單純救濟不如經(jīng)濟開發(fā)的扶貧理念，并且明確了揚長避短、集中投入的發(fā)展思路，要求各省、自治區(qū)成立貧困山區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組來落實有關(guān)措施。在這一通知發(fā)布的2年后，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（下文簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”）成立?？梢哉f，《通知》為我國開展有組織、有計劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)活動奠定了基礎(chǔ)。

1985年，扶持老、少、邊、窮地區(qū)作為一項重要內(nèi)容寫入國民經(jīng)濟“七五”計劃。在“七五”（1986-1990年）期間解決大多數(shù)貧困地區(qū)人民的溫飽問題，成為了黨中央和國務(wù)院提出的重大歷史任務(wù)。在1986年扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，國家相關(guān)部委及軍隊先后發(fā)布了利用各自優(yōu)勢開展扶貧的通知。然而，面對規(guī)模龐大的貧困人口，長期以來平均分散使用力量和一般化的領(lǐng)導(dǎo)方式難以在短期內(nèi)完成此項任務(wù)。在這樣緊迫的情況下，1987年10月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)工作的通知》，旨在對當(dāng)時扶貧工作存在的問題進行糾偏，例如工作發(fā)展不平衡、扶貧沒有完全落實到戶、空喊口號、要求過急、無論窮富一刀切等，并根據(jù)國家科委牽頭在大別山貧困地區(qū)扶貧的經(jīng)驗提出了一系列建議。

在中國的扶貧開發(fā)歷史上，這兩個通知雖然不能算作綱領(lǐng)性的文件，且它們在反思以往扶貧經(jīng)驗的同時，自身也存在一些不足，例如過于樂觀地估計了形勢，寄希望于在1990年就解決貧困人口的溫飽問題。然而，它們在扶貧開發(fā)工作的初期調(diào)動了國家機關(guān)對貧困問題的關(guān)注，增進了人們對貧困問題現(xiàn)狀及重要性的認識，總結(jié)了歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，確立了基本工作方法，還促進了扶貧的規(guī)范化和專業(yè)化。其重要性不言而喻。

在這一階段，我國的扶貧政策完成了一些重大調(diào)整：①從整體上轉(zhuǎn)變了扶貧方針，由單純的分散救急，轉(zhuǎn)而強調(diào)激活貧困地區(qū)的內(nèi)在生產(chǎn)能力；②加強了組織領(lǐng)導(dǎo)，形成比較完整的工作網(wǎng)絡(luò)，使扶貧由松散的部門行動或地方工作轉(zhuǎn)變成為各級政府的一項常規(guī)而又重要的工作內(nèi)容；③改革了扶貧資金分配和使用辦法，由以前的按貧困人口分散投資，轉(zhuǎn)而強調(diào)資金的產(chǎn)出效益，在管理制度上有了創(chuàng)新，例如將不同渠道的扶貧資金打捆使用，以效益好的項目來引導(dǎo)資金的投放；④豐富了扶貧手段，從以前的只重視物資投入，轉(zhuǎn)而重視智力開發(fā)、技術(shù)和物資等多項投入；⑤吸納了新的扶貧主體，在依靠地方行政系統(tǒng)疏財散物的基礎(chǔ)上，將資源投給農(nóng)村能人、農(nóng)村企業(yè)、民間協(xié)會和發(fā)達地區(qū)的企業(yè)，由這些新的主體來帶動貧困地區(qū)發(fā)展。

（2）《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》

在“七五”結(jié)束后，國家對扶貧工作進行了總結(jié)，并對“八五”（1991-1995年）和“九五”（1996-2000年）十年間的扶貧開發(fā)工作進行了通盤考慮。3個五年計劃的聯(lián)系和區(qū)別在于：“七五”解決溫飽問題；“八五”穩(wěn)定地解決貧困戶溫飽問題，使貧困戶有穩(wěn)定的經(jīng)濟收入來源；“九五”爭取使貧困地區(qū)的貧困戶初步擺脫貧困，多數(shù)農(nóng)戶過上比較寬裕的生活 。1990年，國務(wù)院作出了九十年代進一步加強扶貧開發(fā)工作的決定。要求到20世紀末全國實現(xiàn)小康目標(biāo)時，貧困地區(qū)能夠穩(wěn)定解決溫飽問題，多數(shù)農(nóng)戶過上比較寬裕的生活。

為了更準(zhǔn)確地掌握貧困現(xiàn)狀，1992年，國務(wù)院對全國貧困地區(qū)和貧困人口情況進行了全面調(diào)查和測算，對扶貧工作情況也進行了新的估計。1994年3月，由國務(wù)院制定和發(fā)布了《國家八七扶貧攻堅計劃》（下文簡稱《八七攻堅計劃》和《計劃》），這是我國第一個有明確目標(biāo)、對象、措施和期限的扶貧開發(fā)行動綱領(lǐng)。

“八七”的含義是：對當(dāng)時全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題，力爭用7年左右的時間（從1994年到2000年）基本解決。之所以選擇這樣的時間節(jié)點，與“本世紀末達到小康社會”的愿景有一定關(guān)系。所以，《計劃》開篇便以“社會主義要消滅貧窮”作為背景。以該計劃的公布實施為標(biāo)志，我國的扶貧開發(fā)進入攻堅階段。

為了確保扶貧目標(biāo)的實現(xiàn)，《八七攻堅計劃》充分利用了我國行政制度的優(yōu)勢，通過建立分級負責(zé)、以省為主的省長（自治區(qū)主席、市長）負責(zé)制，將扶貧任務(wù)的優(yōu)先序直接提升，給各級政府“一把手”們施加了不小壓力；各個與扶貧工作相關(guān)的政府部門也領(lǐng)到了相應(yīng)的任務(wù)，要求各自制定本部門的扶貧規(guī)劃，將資金、物資和技術(shù)向貧困地區(qū)傾斜；同時《計劃》還進行了最為廣泛的社會動員：提出了東西部對口幫扶、黨政機關(guān)和企事業(yè)單位定點扶貧的要求，鼓勵各民主黨派、聯(lián)合會、工會等群團組織，軍警部隊甚至國外的政府、企業(yè)、組織機構(gòu)參與扶貧。在《計劃》公布后的幾年間，隨著扶貧任務(wù)越來越艱巨，我國又相繼出臺了一系列通知、辦法和決定，促進了《計劃》中某些要求的具體化以及機制建設(shè)的規(guī)范化。尤其值得一提的是，1996年10月公布的《盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》，將貧困村和貧困戶確定成為了扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。

當(dāng)年的這些創(chuàng)舉不僅使扶貧活動在規(guī)格、規(guī)模和聲勢方面掀起了一股高潮，而且還搭建起了中國扶貧格局的基本架構(gòu)，十余年來持續(xù)發(fā)揮著重要的作用。

（3）兩個十年扶貧《綱要》

為了實現(xiàn)八七扶貧攻堅的目標(biāo)，政府投入了巨大的人力和物資，但在轟轟烈烈的八七扶貧攻堅結(jié)束的2000年，我國依然有3209多萬貧困人口。按照官方說法，這些貧困人口主要是“少數(shù)社會保障對象、生活在自然環(huán)境惡劣地區(qū)的特困人口以及部分殘疾人”，八七扶貧攻堅計劃的目標(biāo)基本實現(xiàn)。

2001年6月，我國發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》。綱要的總體目標(biāo)是：“盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化的落后狀況，為達到小康水平創(chuàng)造條件?！?/p>

這個《綱要》的特點主要在于：“鞏固溫飽成果”成為了重要目標(biāo)之一，扶貧工作從以攻為主轉(zhuǎn)向了攻守結(jié)合的狀態(tài)。而且，扶貧瞄準(zhǔn)單位從貧困縣向貧困村和貧困戶延伸。

從2000年底到2010年底，農(nóng)村貧困人口從9422萬減少到2688萬。第一個《綱要》目標(biāo)基本實現(xiàn)。然而，區(qū)域發(fā)展不平衡的問題依然突出，國家統(tǒng)計局公布的2010年地區(qū)間社會發(fā)展水平綜合評價結(jié)果顯示，除重慶以外，其余11個西部省、區(qū)的綜合發(fā)展指數(shù)均不及全國平均水平。2007年國際金融危機對進城務(wù)工人口的生計沖擊，以及雪災(zāi)、震災(zāi)、旱災(zāi)等自然災(zāi)害的異常嚴重，使得農(nóng)村返貧現(xiàn)象一度成為國家和社會關(guān)注的熱點。尤其是發(fā)展不平衡導(dǎo)致連片特困地區(qū)的貧困問題更加突出。從2001年到2009年，西部地區(qū)貧困人口比例從61%增加到了66%，民族地區(qū)八省的貧困率從34%增加到40.4% 。

除了這些不利局面，扶貧開發(fā)也面臨一些新的機遇。2000到2010年期間，中國GDP保持8%以上的年增速，中央財政收入也增加了5倍多，這為貧困人口享受經(jīng)濟發(fā)展成果、獲得更多的公共服務(wù)創(chuàng)造了更好的條件。而且，社會保障體系在農(nóng)村的全面覆蓋，對最貧困的人口起到了“托底”作用，給扶貧開發(fā)創(chuàng)造了有利環(huán)境。

為了實現(xiàn)2020年全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，新的十年扶貧綱要頒布了。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的總體目標(biāo)為“兩不愁三保障”，即到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。和之前的十年《綱要》相比，新《綱要》的主要亮點在于：連片特困地區(qū)成為了扶貧攻堅的主戰(zhàn)場；扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障兩項制度要求有效銜接，在解決和鞏固溫飽問題上，扶貧與救濟兩項工作有了分工。

除了這些不利局面，扶貧開發(fā)也面臨一些新的機遇。2000到2010年期間，中國GDP保持8%以上的年增速，中央財政收入也增加了5倍多，這為貧困人口享受經(jīng)濟發(fā)展成果、獲得更多的公共服務(wù)創(chuàng)造了更好的條件。而且，社會保障體系在農(nóng)村的全面覆蓋，對最貧困的人口起到了“托底”作用，給扶貧開發(fā)創(chuàng)造了有利環(huán)境。

（4）《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》

在中共十八大以后，中央對扶貧的重視力度空前。自2012年底以來，中央接連出臺了一系列指導(dǎo)扶貧工作的意見、機制改革方案與辦法。包括《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》《建立精準(zhǔn)扶貧工作機制實施方案》，等等。

其中，新一個綱領(lǐng)性政策文件當(dāng)屬2015年11月由中共中央和國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》。與2011-2020年扶貧《綱要》相比，《決定》提出的總體目標(biāo)以前者的“兩不愁、三保障”為基礎(chǔ)，但同時也有差異。一是目標(biāo)更加實際，綱要以“保障住房”為目標(biāo)，而《決定》強調(diào)的是“住房安全”；二是用“農(nóng)民可支配收入”取代了“農(nóng)民人均純收入”，作為增長幅度高于全國平均水平的目標(biāo)；三是超越——它要求“農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。

和前三個綱領(lǐng)相比，《決定》的特點主要在于：①精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧作為基本方略；②強調(diào)落實各級各方面的責(zé)任，建立全面的考核制度；③政策“含金量”高，投入力度大；④強調(diào)在機制體制和政策空間上的改革創(chuàng)新。

在不同的時期，這些政策文件從相應(yīng)的歷史背景出發(fā)，提出了符合現(xiàn)實條件和貧困地區(qū)需求的扶貧戰(zhàn)略與措施。在上世紀80年代初，生產(chǎn)體制改革激發(fā)了農(nóng)村的經(jīng)濟活力，而且絕大多數(shù)貧困戶都以農(nóng)業(yè)作為支柱性的收入來源，國家便將貧困地區(qū)作為改革特區(qū)，試圖通過更寬松的土地、稅收、流通政策，為這些地區(qū)的自行發(fā)展創(chuàng)造更大的空間。其后，國家逐步推進了農(nóng)產(chǎn)品價格和市場體制改革。通過結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域政策、惠農(nóng)政策、專項扶貧、擴大社會動員范圍等組合拳，來保證貧困人口不但要跨過貧困門檻，而且要在貧困陷阱以外站穩(wěn)腳跟。

盡管這些文件的時間節(jié)點和要求不同，但根本目的卻是相似的，即在一定時間段讓所有的貧困人口不愁溫飽，提高自我發(fā)展能力，享受經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。中國政府一直將扶貧視作關(guān)系國計民生的關(guān)鍵工作之一，也是政府的重要職能。但從各時期政策的目標(biāo)和考核要求來看，扶貧在中國發(fā)展過程中的地位有增無減，并且扶貧行動和政策保持了高度的一致性，一些卓有成效的扶貧方式一直是中國扶貧的核心做法。

3. 中國扶貧的對象

貧困資源的分配與貧困瞄準(zhǔn)息息相關(guān)。一般認為，自1986年以來，中國的扶貧瞄準(zhǔn)單元大致經(jīng)歷了從貧困縣到村、到片區(qū)、再到戶的一個過程。但事實上，這幾個單位的扶貧工作并不排斥，在各個階段也是相輔相成的。只是隨著貧困人口的分布越來越分散，貧困原因越來越多樣化以及貧困監(jiān)測統(tǒng)計手段的發(fā)展，我國在每個時期都選擇某一單元作為最主要的扶貧資源分配依據(jù)。

（1）以片區(qū)為單位

我國有組織的扶貧開發(fā)工作最早是以片區(qū)為瞄準(zhǔn)單位的。1982年底，“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，這個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)負責(zé)對“三西”建設(shè)實施短期和長期規(guī)劃，組織水電、林業(yè)、計委、民政等各部門力量對三西地區(qū)進行全面開發(fā)。開發(fā)思路有著明顯的區(qū)域協(xié)作構(gòu)想——通過扶持自然條件較好的河西、河套地區(qū)，來改造自然條件最差的甘肅中部18個縣和寧夏8個縣?；凇叭鳌苯ㄔO(shè)的成功經(jīng)驗，1984年國家開始組織解決全國普遍存在的貧困問題，在中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》里，強調(diào)“首先集中力量解決十幾個連片貧困地區(qū)的問題”。然而，在1986年以前，有關(guān)片區(qū)和貧困縣的統(tǒng)計數(shù)據(jù)時常處于變動之中。直到1986年確定的一批國定、省定貧困縣的名單因為影響了扶貧資源的分配，這一數(shù)字才真正有了政策意義。

在這一時期，以片區(qū)開發(fā)為重點無疑是一種較為經(jīng)濟的做法。因為其一，當(dāng)時制約農(nóng)村人口發(fā)展的因素具有較大的共性，主要是制度限制，以及較差的水利、交通條件；通過放寬政策，改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件，能夠在資金有限的情況下起到以點帶面的作用，激發(fā)貧困人口的自我發(fā)展能力。其二，當(dāng)時的統(tǒng)計手段并不完善，盡管國家期望以分戶制定規(guī)劃的方式來實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，但要在全國范圍內(nèi)識別貧困村和貧困戶，幾乎是不可能實現(xiàn)的。

自1986年全國建立了以貧困縣為單位的瞄準(zhǔn)機制后，片區(qū)的概念有所弱化。直到2011年末，第二個十年扶貧綱要將貧困片區(qū)再次帶入了人們的視線，把連片特困地區(qū)當(dāng)作扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。此后，中央通過片區(qū)聯(lián)系工作機制，加強了對跨省片區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，各省對所屬連片特困地區(qū)負總責(zé)，在國家指導(dǎo)下以縣為基礎(chǔ)制定和實施扶貧規(guī)劃。

值得一提的是，以片區(qū)作為扶貧瞄準(zhǔn)單位，并不表示以縣為單位的瞄準(zhǔn)方式就此退出歷史舞臺。事實上，在確定以片區(qū)作為主戰(zhàn)場的十年扶貧新綱要中，規(guī)定“原定重點縣支持政策不變”。而且，劃分連片特困地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)仍然與縣域經(jīng)濟、地理、文化因素相關(guān) ：

按照集中連片、突出重點、全國統(tǒng)籌、區(qū)劃完整的原則，以2007-2009年3年的人均縣域國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均縣域財政一般預(yù)算性收入、縣域農(nóng)民人均純收入等與貧困程度高度相關(guān)的指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，將這3項指標(biāo)均低于同期西部平均水平的縣（市、區(qū)），以及自然地理相連、氣候環(huán)境相似、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相同、文化習(xí)俗相通、致貧因素相近的縣劃分為連片特困地區(qū)。

除了已經(jīng)實施特殊政策的西藏、四省西藏和南疆三地州以外，國家又確定了11個連片特困地區(qū)，分別是六盤山、秦巴山、武陵山、烏蒙山、滇黔桂石漠化片區(qū)、滇西邊境、大興安嶺南麓、燕山-太行山、呂梁山、大別山、羅霄山，覆蓋了680個縣，2.36億人口，其中農(nóng)村人口約2.3億。

至于強調(diào)連片特困地區(qū)這一瞄準(zhǔn)單位的原因，國務(wù)院扶貧辦原主任范小建是這樣說的：“這既是對以往工作思路的繼承，也是一個創(chuàng)新。我國開展大規(guī)模扶貧開發(fā)以來，扶貧開發(fā)取得了顯著成效，面上的貧困有了較大緩解，但由于自然、歷史和社會等因素，一些地區(qū)區(qū)域性、整體性貧困問題還很突出。把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場，符合實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的客觀要求?！?在最新的扶貧綱領(lǐng)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中，片區(qū)依然是脫貧攻堅的重點。

（2）以縣為單位

與龐大的片區(qū)和細碎的鄉(xiāng)、村相比，縣一級的貧困人口相對集中，區(qū)域內(nèi)的資源豐富、組織體系完整，且行政層級適中，便于省級和中央政府的管理，也利于將扶貧規(guī)劃在鄉(xiāng)、村級落到實處。在貧困人口以千萬計的現(xiàn)實下，縣可以算是一個比較理想的瞄準(zhǔn)單位。

1986年，為了確定貼息貸款的分配和管理辦法，扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組首輪評定了258個國家貧困縣，后陸續(xù)共確定了331個國家貧困縣。標(biāo)準(zhǔn)是以國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的1985年全縣人均純收入為依據(jù)，①低于150元的一般縣，有83個；②150元至200元之間的老區(qū)縣和民族自治縣，有82個；③一些對革命貢獻大的革命老根據(jù)地中，全縣人均純收入在200元至300元之間的縣，以及一些少數(shù)民族困難縣，有93個。至1989年，國家重點扶持貧困縣的總數(shù)達到331個，其中，少數(shù)民族貧困縣有141個，占42.6%。

在此以后，國家重點扶持的貧困縣又進行了三次大的調(diào)整。到1994年制定八七扶貧攻堅計劃時，考慮到全國各縣在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的一些變化，扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組重新調(diào)整了國定貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)：凡是1992年農(nóng)民年人均純收入超過700元的縣一律退出，低于400元的縣全部納入，在全國范圍內(nèi)確定了592個貧困縣。

2001年，國家頒布實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》，對貧困縣進行了第二次調(diào)整，將國家貧困縣的稱呼改為“國家扶貧開發(fā)工作重點縣”。調(diào)整規(guī)則是“631指數(shù)法”，即農(nóng)民人均純收入較低占60%權(quán)重，人均GDP低占30%，和人均財政收入低占10%。調(diào)整后的重點縣總數(shù)仍為592個，但將東部33個重點縣指標(biāo)全部調(diào)到中西部，東部不再確定重點縣。西藏自治區(qū)作為特殊扶持區(qū)域，整體享受重點縣待遇，不占重點縣指標(biāo)。

以縣為單位確定國家扶貧重點，是按區(qū)域?qū)嵤┓簇毨в媱澋幕A(chǔ)。這種以貧困人員集中地區(qū)為扶持對象的做法，不僅有利于最貧困人口貧困問題的解決，而且有利于貧困地區(qū)地方政府把解決農(nóng)戶貧困問題與區(qū)域開發(fā)結(jié)合起來，對貧困進行綜合治理 。在十余年時間里，一些貧困縣的迅速發(fā)展，居民收入的大幅提升就是一個良好的例證。但隨著時間的推移，這樣的工作機制也出現(xiàn)了一些弊端。首先，我國仍有一部分貧困人口生活在貧困縣以外，如果一直以縣級為瞄準(zhǔn)單元，就會使這部分人口“脫靶”；其次，優(yōu)厚的扶貧政策對一些縣起到了負向的激勵作用，某些經(jīng)濟水平大大改善的縣依然不愿摘帽，反而用各種方法“爭當(dāng)貧困縣”。這都造成了扶貧資源的浪費，延誤了扶貧任務(wù)的實現(xiàn)。為了改變這一狀況，我國對瞄準(zhǔn)機制進行了調(diào)整。

2011年，在新頒布實施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》中，提到“原定重點縣支持政策不變。各?。▍^(qū)、市）要制定辦法，采取措施，根據(jù)實際情況進行調(diào)整，實現(xiàn)重點縣數(shù)量逐步減少。重點縣減少的省份，國家的支持力度不減。”2012年3月，重點縣名單進行了第三次調(diào)整。和以往不同的是，國務(wù)院扶貧辦第一次把貧困縣名單調(diào)整的權(quán)力下放到省，各省可以按照“高出低進，出一進一，嚴格程序，總量不變”的原則進行調(diào)整，但不得將連片特困地區(qū)內(nèi)重點縣指標(biāo)調(diào)到片區(qū)外使用。這次調(diào)整后，全國重點縣總數(shù)仍為592個，只是對其中的38個縣作出了調(diào)出和調(diào)入。14個連片特困地區(qū)內(nèi)的重點縣數(shù)量，由調(diào)整前的431個增至440個，共增加9個；連片特困地區(qū)以外的重點縣數(shù)量，由調(diào)整前的161個減至152個，共減少9個。重點縣中存在的所謂百強縣，已被全部調(diào)出。

按照中共中央和國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》要求，2020年我國的貧困縣將全部脫帽。屆時，以縣為單位的瞄準(zhǔn)方式可能會發(fā)生重大改變。為進一步保證脫貧攻堅的有序進行，發(fā)揮政策的正向激勵作用，2016年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳還印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》，對貧困人口、貧困村和貧困縣的推出都作了相應(yīng)規(guī)定。原則上貧困發(fā)生率降至2%以下（西部地區(qū)降至3%以下）的貧困縣便具備了“摘帽”的基本條件。

（3）以村為單位

經(jīng)過上世紀80年代以來有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)，尤其是實施《八七攻堅計劃》之后，全國農(nóng)村貧困人口的分布狀況發(fā)生了很大變化，集中連片、大面積的區(qū)域性貧困現(xiàn)象明顯緩解，在社區(qū)范圍內(nèi)小集中的特點凸顯。全國592個重點縣覆蓋的貧困人口已經(jīng)下降到55%，有近一半的貧困人口已經(jīng)不在國家貧困縣當(dāng)中。即使在國家扶貧開發(fā)工作重點縣，貧困人口也主要集中分布在一些地處偏遠、交通不便、條件惡劣的貧困村。貧困人口分布的新格局，要求對扶貧方式進行相應(yīng)的調(diào)整，扶貧開發(fā)工作必須下沉到村，扶持到戶 。

1995年，為了推進《八七攻堅計劃》，我國就已確定扶貧攻堅重點鄉(xiāng)9399個，占全國總鄉(xiāng)數(shù)的19.5%；重點村70333個，占全國行政村村總數(shù)的8.8%。1998年，甘肅省在借鑒中國西南、秦巴山區(qū)扶貧世界銀行貸款項目管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出把項目管理和到村到戶結(jié)合起來，當(dāng)年在10個貧困村開展試點。2000年，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，甘肅省首次提出“整村推進”扶貧開發(fā)的概念和模式?；诟拭C的成功經(jīng)驗。2001年，國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》，中國的農(nóng)村扶貧政策發(fā)生了一些新的變化。在扶貧對象的選擇瞄準(zhǔn)方面，改變了過去以貧困縣為基本扶持單位的做法，將扶貧開發(fā)的重點轉(zhuǎn)向貧困村。2001年9月，中國政府開始實施參與式村級扶貧規(guī)劃和整村推進，扶貧資源的瞄準(zhǔn)朝村、戶下沉。全國確定了149131個重點村，覆蓋了全國80%的貧困人口。其中，55.6%的重點村分布在重點縣。這樣，國家投入的扶貧資源便能覆蓋貧困縣以外的一部分貧困人口。

整村推進和村級扶貧規(guī)劃的實施標(biāo)志著我國扶貧工作在實際操作中資金分配開始由縣級瞄準(zhǔn)向村級瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移的基本假定是：在過去的20年中，我國貧困人口雖然主要集中在西部和部分中部地區(qū)，但是由于自然條件、交通及發(fā)展機會的差異，造成了村與村之間明顯的貧富差異，貧困人口相對集中在所謂的貧困村。以貧困村為單位的進行資金分配，比較容易提供交易費用較低的公共服務(wù)。到2005年中期，被確定的貧困村中已有32%根據(jù)村級扶貧規(guī)劃開始實施了整村推進項目。

以村為單位的扶貧在一定程度上彌補了傳統(tǒng)瞄準(zhǔn)方式的不足，保障了扶貧資源的使用效率。而且，整村推進項目強調(diào)“參與式扶貧”，貧困村的村民有了更多機會來表達自己的意愿并了解項目的執(zhí)行過程，從而有助于提高貧困人口自身的積極性，增加項目的透明性。貧困村的識別，也讓扶貧系統(tǒng)的官員對轄區(qū)內(nèi)貧困村狀況有了比較全面和準(zhǔn)確的把握和理解。整村推進扶貧開發(fā)過程中構(gòu)建的“政府主導(dǎo)，部門聯(lián)動，社會參與”工作格局，為動員社會力量參與扶貧打造了平臺。

然而，這樣的瞄準(zhǔn)方式也存在一定的弊端，其一，以村為扶貧資源的分配對象，不一定能保障村中的貧困人口就能夠充分受益，扶貧政策進村以后，往往就成為普惠性的政策，在缺乏參與式?jīng)Q策傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村，一些扶貧資源遭“精英捕獲”的情況屢見不鮮；其二，在遴選14.8萬個貧困村的過程中，已經(jīng)使規(guī)模相當(dāng)龐大的農(nóng)村貧困人口和一般村民對財政資源抱有較大期待，盡管這些村莊將按規(guī)劃分批實施整村推進，但扶貧資源仍然面臨“僧多粥少”的窘境，一些獲得資源的貧困村也僅僅是對村中部分道路進行了基本建設(shè)，對有發(fā)展能力的農(nóng)戶進行了生產(chǎn)扶持，距精準(zhǔn)扶貧的要求仍然較遠。

（4）以戶為單位

（4）扶貧到戶的理念并非近十年才出現(xiàn)的。在我國扶貧開發(fā)工作的每一個階段，“到戶”都是決定扶貧效果的關(guān)鍵因素，也是每個階段綱領(lǐng)性扶貧政策的明確要求。早在上世紀80年代初，我國就提出了以戶為單位來扶貧的思路。1983年7月，中共中央、國務(wù)院在轉(zhuǎn)發(fā)《第八次全國民政會議紀要》時指出“扶貧工作要按照實際情況，分戶制定規(guī)劃；通過群幫小組和干部包戶服務(wù)的方法，爭取三五年內(nèi)使貧困戶分期分批擺脫貧困”。貧困戶底數(shù)不清、扶貧對象不明、難以檢查扶貧效果，是影響早期扶貧的主要問題。為此，1987年發(fā)布的《關(guān)于加強貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)工作的通知》（1987）明確要求“落實到戶”，今天為我們所熟悉的建檔、造冊、立卡等確保到戶的措施也在那時就已提出。

在1996年召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上，扶貧到戶被認為是完成八七扶貧攻堅任務(wù)的關(guān)鍵措施，貧困鄉(xiāng)、村成為扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。1998年2月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組召開“扶貧到戶工作會議”；當(dāng)年5月，溫家寶總理提出了“三個到村”和“三個到戶”，即“領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系到村，幫扶對口到村，計劃分解到村，資金安排到村，扶持措施到戶，項目覆蓋到戶，扶貧效益到戶”。2001年的第一個十年扶貧綱要盡管拉開了以村為瞄準(zhǔn)單位的序幕，但也強調(diào)了“要扶貧到戶，要為每個貧困戶建檔立卡”。這些要求為真正實現(xiàn)以戶為瞄準(zhǔn)單位的扶貧打下了基礎(chǔ)。2004年，回良玉副總理在全國扶貧工作會議上提出扶貧工作要“堅持讓貧困人口直接受益……今后每一筆扶貧資金，每一個扶貧項目，包括社會各界的幫扶措施，都要盡可能直接用于解決貧困戶溫飽、增加收入和改善生產(chǎn)生活條件等方面。貧困人口不能直接受益的項目，不得使用扶貧資金?！?/p>

沒有確切的統(tǒng)計信息，“到戶”則無從談起，無論是設(shè)計扶貧項目還是評價扶貧成果，都容易流于形式。2005年，國務(wù)院扶貧辦出臺了《關(guān)于進一步加強貧困人口建檔立卡和扶貧動態(tài)監(jiān)測工作的通知》，在全國開始進行貧困戶的識別和建檔立卡工作，按照當(dāng)時的政策要求，是要根據(jù)當(dāng)時的貧困標(biāo)準(zhǔn)將全國貧困人口識別出來。但是，由于扶貧資源的有限，這一輪識別出來的貧困人口雖然進行了建檔立卡，但并沒有在扶貧資源的分配上采取更多的直接支持的政策措施。有些基層干部提到，由于這一輪建檔立卡確定了人口，使老百姓對扶貧工作有了期望，但由于沒有下達資源，讓老百姓誤以為縣、鄉(xiāng)有關(guān)部門和干部截留了中央撥給的扶貧資源，“影響非常不好，導(dǎo)致地方和老百姓都不相信我們了”。

2009年，國務(wù)院扶貧辦和民政部開展了最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策（簡稱“兩項制度”）銜接試點工作，試點工作的核心之一就是通過建檔立卡識別全國的貧困人口，并且根據(jù)“低保制度是社會救助，扶貧開發(fā)式提高能力，低保制度是維持生存，扶貧開發(fā)是促進發(fā)展”的原則將貧困人口分為低保對象、扶貧對象以及扶貧和低保交叉對象，在兩項制度銜接中，明確了不同類型貧困戶的認定標(biāo)準(zhǔn)：1）農(nóng)村低保對象，是指家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。2）扶貧對象，是指家庭年人均純收入低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有勞動能力或勞動意愿的農(nóng)村居民，包括有勞動能力和勞動意愿的農(nóng)村低保對象。

2013年，我國對所有貧困家庭和人口建檔立卡，將其納入全國性的扶貧信息系統(tǒng)，并規(guī)定需要根據(jù)貧困人口的脫貧狀況對信息進行動態(tài)調(diào)整

在2015年年底召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上，“扶持誰”和“怎么扶”的問題得到了進一步厘清，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略開始實施。扶持對象分成了幾類，并分別提出了針對不同類別的扶持措施：對有勞動能力的支持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)，對“一方水土養(yǎng)不起一方人”的實施扶貧搬遷，對生態(tài)特別重要和脆弱的實行生態(tài)保護扶貧，對喪失勞動能力的實施兜底性保障政策，對因病致貧的提供醫(yī)療救助保障。實行低保政策和扶貧政策銜接，對貧困人口應(yīng)保盡保。