最高人民法院對(duì)對(duì)一審查明的事實(shí)基本認(rèn)可。鑒于黃浦工商分局是否在被訴行政行為作出時(shí)即已知道涉案羊毛設(shè)定質(zhì)權(quán)的事實(shí)，直接影響對(duì)被訴行政行為合法性的評(píng)價(jià)，有必要就此進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。故在本案審理過程中，圍繞上述事實(shí)，最高人民法院依職權(quán)查明了以下四個(gè)方面的問題：

(一）關(guān)于廈門建行是否告知黃浦工商分局涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的問題。廈門建行代理人林清軍稱，其曾找到黃浦工商分局局長查詢涉案羊毛的處理情況。經(jīng)查，其所指稱的局長2000年8月才上任，此時(shí)涉案羊毛已經(jīng)處理完畢，故其證言與本案不具有關(guān)聯(lián)性。

（二）關(guān)于廈門中院是否告知黃浦工商分局涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的問題。廈門中院報(bào)告本院稱，關(guān)于該院辦理民事案件過程中與黃浦工商分局及其上級(jí)機(jī)關(guān)聯(lián)系的情況，只能以卷宗材料為依據(jù)。經(jīng)查閱卷宗材料，其中并無該院派員至黃浦工商分局及其上級(jí)機(jī)關(guān)調(diào)查該案的相關(guān)記載。至于發(fā)函，卷中雖有該院發(fā)給黃浦工商分局的三份函件，但均無回執(zhí)。上述證據(jù)無法證明黃埔工商分局通過廈門中院獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)。

（三）關(guān)于黃浦工商分局在扣押過程中是否獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的問題。結(jié)合原宗福倉庫保管員張建國證言等有關(guān)證據(jù)，上海吳淞海關(guān)將案件移交黃浦工商分局時(shí)，涉案羊毛已經(jīng)由被查扣地點(diǎn)宗福倉庫轉(zhuǎn)移至其他倉庫，故不能認(rèn)定黃浦工商分局通過宗福倉庫的倉單或其保管人員得知涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的有關(guān)情況。

（四）關(guān)于黃浦工商分局是否在案件移交過程中獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的問題。上海海關(guān)法規(guī)處周培榮、上海吳淞海關(guān)辦公室洪廣平的證言以及廈門中院詢問上海吳淞海關(guān)調(diào)查科奚曉軍的調(diào)查筆錄等證據(jù)，能夠證明吳淞海關(guān)在涉案羊毛走私案調(diào)查期間獲知涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)，但其在移交案件時(shí)是否將此情況告知黃浦工商分局，由于案卷材料記載缺失而無法查明，故無法認(rèn)定黃浦工商分局通過上海吳淞海關(guān)的告知而獲悉有關(guān)情況。綜上，現(xiàn)有證據(jù)不能證明黃浦工商分局在作出被訴行政行為之前已獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)，應(yīng)當(dāng)推定黃浦工商分局對(duì)此并不知情。

該院另查明，廈門建行曾于1999年12月6日將涉案羊毛的質(zhì)權(quán)轉(zhuǎn)讓給中國信達(dá)資產(chǎn)管理公司福州辦事處，該辦事處又于2006年12月15日將相關(guān)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給廈門居泰安物業(yè)管理有限公司（以下簡稱居泰安公司），廈門中院據(jù)此分別于2007年3月14日和2007年3月22日作出兩份民事裁定（案號(hào)均為（2001)廈經(jīng)執(zhí)字第36號(hào)），將確認(rèn)質(zhì)權(quán)效力的生效民事判決的申請(qǐng)執(zhí)行人變更為居泰安公司。廈門建行在本案庭審中表示，同意由居泰安公司行使本案訴權(quán)。

此外，根據(jù)中共上海市黃浦區(qū)委員會(huì)于2014年9月26日發(fā)布的《關(guān)于組建上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)督管理局的通知》（黃委[2014]H0號(hào)），黃浦工商分局與上海市黃浦區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局等部門合并為上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)督管理局。

上海市黃浦區(qū)人民法院一審判決：

一、維持上海市工商行政管理局黃浦分局作出的將涉案羊毛作為無主財(cái)產(chǎn)上繳財(cái)政的具體行政行為；

二、駁回廈門建行的其他訴訟請(qǐng)求。

上海市第二中級(jí)人民法院二審判決：駁回上訴，維持原判。

最高人民法院再審判決：

一、撤銷上海市黃浦區(qū)人民法院（2002)黃行初字第83號(hào)行政判決；

二、撤銷上海市第二中級(jí)人民法院（2003)滬二中行終字第11號(hào)行政判決；

三、責(zé)令上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)督管理局在本判決生效之日起15日內(nèi)將涉案羊毛涉嫌違法的問題交由有權(quán)機(jī)關(guān)處理，或者在本判決生效之日起15日內(nèi)依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)查并在其后120日內(nèi)對(duì)再審申請(qǐng)人廈門居泰安物業(yè)管理有限公司提出的返還涉案羊毛拍賣款的請(qǐng)求作出處理；

四、駁回廈門居泰安物業(yè)管理有限公司的其他訴訟請(qǐng)求。

最高人民法院審理認(rèn)為，本案存在三個(gè)主要爭議焦點(diǎn)：

一是居泰安公司作為本案再審申請(qǐng)人是否適格；

二是被訴行政行為是否合法以及被申請(qǐng)人是否負(fù)有相應(yīng)的改正義務(wù)；

三是涉案羊毛拍賣款應(yīng)否返還給再審申請(qǐng)人。

一、關(guān)于居泰安公司作為本案再審申請(qǐng)人是否適格的問題

對(duì)黃浦工商分局作出的認(rèn)定涉案羊毛為無主財(cái)產(chǎn)并上繳財(cái)政的決定，廈門建行享有包括起訴、上訴和申請(qǐng)?jiān)賹徳趦?nèi)的尋求司法救濟(jì)的一系列訴訟權(quán)利。廈門建行之所以享有上述訴訟權(quán)利，基礎(chǔ)在于其涉案羊毛質(zhì)權(quán)人的特定身份，這一身份使其對(duì)被訴行政行為具有了訴的利益，而該利益通過質(zhì)權(quán)的連續(xù)兩次轉(zhuǎn)讓，已經(jīng)連同廈門建行對(duì)凱天公司的債權(quán)一并轉(zhuǎn)移至居泰安公司名下。

廈門中院根據(jù)兩份轉(zhuǎn)讓合同作出的（2001)廈經(jīng)執(zhí)字第36號(hào)民事裁定，將（1'9)廈經(jīng)初字第215號(hào)民事判決的申請(qǐng)執(zhí)行人變更為居泰安公司，并明確由居泰安公司繼續(xù)行使廈門建行的權(quán)利義務(wù)，表明該公司的質(zhì)權(quán)人身份已經(jīng)得到司法確認(rèn)。在此情況下，居泰安公司承繼廈門建行原有訴訟地位的條件已經(jīng)成就，加之廈門建行在本院庭審中對(duì)于居泰安公司申請(qǐng)?jiān)賹徝鞔_表示同意，故本院認(rèn)可居泰安公司的再審申請(qǐng)人資格。

針對(duì)被申請(qǐng)人提出以票據(jù)、債券、存款單、倉單、提單出質(zhì)的，質(zhì)權(quán)人再轉(zhuǎn)讓或者質(zhì)押無效為由否認(rèn)居泰安公司再審申請(qǐng)人資格的主張，因涉案質(zhì)權(quán)系以羊毛為標(biāo)的的動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押，而非以有關(guān)單據(jù)為標(biāo)的的權(quán)利質(zhì)押，本院對(duì)此不予支持。

針對(duì)被申請(qǐng)人提出再審申請(qǐng)人以打包形式低價(jià)購人涉案債權(quán)和質(zhì)權(quán)，系通過民事法律手段變相造成國有資產(chǎn)流失行為的主張，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司收購、處置銀行不良資產(chǎn)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》（法發(fā)[2005]62號(hào)）第3條有關(guān)“金融資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)讓、處置已經(jīng)涉及訴訟、執(zhí)行或者破產(chǎn)等程序的不良債權(quán)時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議和轉(zhuǎn)讓人或者受讓人的申請(qǐng)，裁定變更訴訟或者執(zhí)行主體”之規(guī)定，上述主張難以成立。

針對(duì)被申請(qǐng)人提出涉案羊毛的質(zhì)權(quán)自2000年7月26日廈門中院的民事判決生效時(shí)方成立，并指出廈門建行1999年12月6日將質(zhì)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓與該行在原審中陳述的事實(shí)矛盾，意在否認(rèn)質(zhì)權(quán)轉(zhuǎn)讓效力并據(jù)此否認(rèn)居泰安公司承繼訴權(quán)資格的主張，根據(jù)《擔(dān)保法》第64條關(guān)于“出質(zhì)人和質(zhì)權(quán)人應(yīng)當(dāng)以書面形式訂立質(zhì)押合同。

質(zhì)押合同自質(zhì)物移交于質(zhì)權(quán)人占有時(shí)生效”之規(guī)定，結(jié)合廈門建行與柏德公司質(zhì)押合同簽訂時(shí)間為1998年7月31日、該行實(shí)際取得質(zhì)物時(shí)間為同年7月22日等事實(shí)可以認(rèn)定，涉案羊毛的質(zhì)押合同至少在質(zhì)權(quán)轉(zhuǎn)讓之前的1998年7月31日即已生效，故上述主張于法無據(jù)。

二、關(guān)于被訴行政行為是否合法以及被申請(qǐng)人是否負(fù)有改正義務(wù)的問題

評(píng)價(jià)被訴行政行為的合法性，一般應(yīng)當(dāng)以該行為作出時(shí)行政機(jī)關(guān)能夠發(fā)現(xiàn)的事實(shí)為依據(jù)。事后出現(xiàn)的新證據(jù)，即使足以證明被訴行政行為作出時(shí)所依據(jù)的法律事實(shí)與客觀事實(shí)不符，只要該客觀事實(shí)是行政機(jī)關(guān)在作出行為時(shí)無法發(fā)現(xiàn)的，人民法院就不宜以此簡單否定行政行為的合法性并據(jù)此撤銷。但是，按照依法行政的基本原則，行政機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)已經(jīng)作出的行政行為賴以存在的基礎(chǔ)事實(shí)發(fā)生重大變化，且該行為會(huì)損害或者可能損害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益時(shí)，即有義務(wù)依法及時(shí)改正。

本案中，被申請(qǐng)人對(duì)涉案羊毛進(jìn)行調(diào)查，由于查找不到相關(guān)當(dāng)事人且貨物所有人經(jīng)公告仍未出現(xiàn)，遂依照當(dāng)時(shí)生效的《暫行規(guī)定》對(duì)無主財(cái)產(chǎn)認(rèn)定的相關(guān)要求，作出了被訴行政行為合法予以維持的決定。鑒于此，在現(xiàn)有證據(jù)不能證明被申請(qǐng)人知道涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的情況下，對(duì)再審申請(qǐng)人提出的撤銷被訴行政行為的請(qǐng)求，本院不予支持。

同時(shí)，被申請(qǐng)人事后發(fā)現(xiàn)涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)，其知道或者應(yīng)當(dāng)知道被訴行政行為與客觀事實(shí)不符，即依法負(fù)有改正義務(wù)。

該義務(wù)包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一是就涉案羊毛可能涉及的違法問題，依照法律規(guī)定的處理權(quán)限作出判斷。被申請(qǐng)人如果無權(quán)處理，則交由有權(quán)機(jī)關(guān)繼續(xù)調(diào)查；如果有權(quán)處理，則自行組織調(diào)查。二是被申請(qǐng)人如果有權(quán)處理，則應(yīng)一并對(duì)再審申請(qǐng)人提出的返還請(qǐng)求作出處理。

參照國家工商行政管理總局《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，被申請(qǐng)人應(yīng)在判決生效之日起15日內(nèi)移交有權(quán)機(jī)關(guān)調(diào)查；如果自行調(diào)查，則應(yīng)在啟動(dòng)調(diào)查之日起120天內(nèi)作出處理。對(duì)于再審申請(qǐng)人提出的被訴行政行為依據(jù)的《暫行規(guī)定》未經(jīng)公布，而且與《民事訴訟法》相抵觸的主張，由于《暫行規(guī)定》于1996年10月17日頒布，該規(guī)定第61條中的無主財(cái)產(chǎn)與《民事訴訟法》規(guī)定的無主財(cái)產(chǎn)性質(zhì)并不相同，故該主張于法無據(jù)，本院不予支持。

居泰安公司還提出，被訴行政行為是沒收決定，并進(jìn)而主張?jiān)摏Q定違反行政處罰程序規(guī)定。本院認(rèn)為，被訴行政行為系依據(jù)《暫行規(guī)定》第61條作出的視為無主財(cái)產(chǎn)上繳財(cái)政的決定，并非針對(duì)相對(duì)人違法行為作出終局處理的沒收決定，在性質(zhì)上不屬于行政處罰。一審判決針對(duì)廈門建行提出的相同主張進(jìn)行審查，在作出同樣結(jié)論的同時(shí)指出被申請(qǐng)人參照沒收物品進(jìn)行處理的做法欠妥，并無不當(dāng)。

三、關(guān)于涉案羊毛拍賣款應(yīng)否返還給再審申請(qǐng)人的問題

被申請(qǐng)人將涉案羊毛拍賣款上繳財(cái)政是被訴行政行為的核心內(nèi)容，再審申請(qǐng)人提出的判令被申請(qǐng)人返還涉案羊毛拍賣款的再審請(qǐng)求能否實(shí)現(xiàn)，取決于被申請(qǐng)人在本案判決之后對(duì)涉案羊毛涉嫌走私問題如何作出處理。

對(duì)此，如果能夠認(rèn)定涉案羊毛為走私物，則應(yīng)當(dāng)由有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定作出處理決定；如果涉案羊毛不屬于走私物，則以無主財(cái)產(chǎn)為由沒收設(shè)有質(zhì)權(quán)的涉案羊毛拍賣款顯屬不當(dāng)。雖然被申請(qǐng)人在拍賣款上交國庫后已不實(shí)際控制這筆款項(xiàng)，但作為給付義務(wù)主體，其負(fù)有啟動(dòng)涉案羊毛拍賣款返還程序的義務(wù)。

根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，涉案羊毛是否為走私物尚不明確。依據(jù)《海關(guān)法》等有關(guān)規(guī)定，走私物的認(rèn)定屬于海關(guān)等行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，不宜由法院直接作出認(rèn)定。因此，對(duì)涉案羊毛是否屬于走私物作出判定并進(jìn)而判斷被申請(qǐng)人是否負(fù)有啟動(dòng)返還程序的義務(wù)，需要有關(guān)行政機(jī)關(guān)通過相應(yīng)的行政行為予以認(rèn)定。

綜上，被訴行政行為雖然不宜由法院判決撤銷，但有新的證據(jù)表明該行為作出時(shí)所依據(jù)的事實(shí)與客觀事實(shí)不符，且該行為繼續(xù)存在可能侵害再審申請(qǐng)人的合法權(quán)益，對(duì)此，被申請(qǐng)人負(fù)有改正義務(wù)。

根據(jù)修改前的《行政訴訟法》第54條第3項(xiàng)之規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)判決其在法定期限內(nèi)履行上述義務(wù)。

一審判決維持被訴行政行為，駁回廈門建行的其他訴訟請(qǐng)求，而未就被申請(qǐng)人履行改正義務(wù)作出判決，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予糾正。二審判決駁回上訴，維持原判，依法亦應(yīng)予以糾正。

此外，上海吳淞海關(guān)在案件移交過程中可能存在未明確告知工商部門涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的情形，按照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第23條第2款之規(guī)定，人民法院本應(yīng)追加上海吳淞海關(guān)為被告或第三人，原審法院未予追加確有不當(dāng)，但考慮到責(zé)令被申請(qǐng)人進(jìn)一步履行相關(guān)職責(zé)已使再審申請(qǐng)人獲得救濟(jì)機(jī)會(huì)，故為減輕當(dāng)事人的訴累，本院決定不將本案發(fā)回重審。根據(jù)《行政訴訟法》第89條第1款第2項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第76條、第78條之規(guī)定，判決如下：

二、撤銷上海市第二中級(jí)人民法院（2003)滬二中行終字第11號(hào)行政判決；

三、責(zé)令上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)督管理局在本判決生效之日起15日內(nèi)將涉案羊毛涉嫌違法的問題交由有權(quán)機(jī)關(guān)處理，或者在本判決生效之日起15日內(nèi)依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)查并在其后120日內(nèi)對(duì)再審申請(qǐng)人廈門居泰安物業(yè)管理有限公司提出的返還涉案羊毛拍賣款的請(qǐng)求作出處理；

四、駁回廈門居泰安物業(yè)管理有限公司的其他訴訟請(qǐng)求。

一、公法秩序是

社會(huì)存在與發(fā)展的必要條件

行政權(quán)力受兩大因素支配：一是法律，二是公益。行政審判重在審查具體行政行為的合法性，同時(shí)也要慮及行政行為背后的社會(huì)公益和公法秩序。在價(jià)值多元和利益分化的時(shí)代，如何能夠更好地維護(hù)公法秩序，同時(shí)又能正確理解和把握社會(huì)公益的真正內(nèi)涵，使公益和私益的沖突最終統(tǒng)一在促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步的范圍之內(nèi)，這是新時(shí)期行政審判工作的重要職責(zé)。

公法秩序?yàn)樯鐣?huì)成員生存與發(fā)展輸送了多重價(jià)值。

一是為社會(huì)成員提供分享生存資源的價(jià)值。隨著工業(yè)化和科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，人類已經(jīng)無法依靠個(gè)人的力量控制自己賴以生存的物質(zhì)資源，如水、電、天然氣和信息網(wǎng)絡(luò)的占有使用，也不能簡單地通過市場來進(jìn)行調(diào)節(jié)，必須通過公共權(quán)力來確保社會(huì)成員的分享。

Ernst Forsthoff

德國新行政法學(xué)的代表人物厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff)，以其提出的“服務(wù)行政”或“給付行政”及“生存照顧”理念，在行政法學(xué)理論上曾經(jīng)產(chǎn)生廣泛影響。他認(rèn)為，今日的社會(huì)，人民不再依賴傳統(tǒng)的基本人權(quán)，而是依賴“分享權(quán)”。這個(gè)新興的“分享權(quán)”唯有依賴公權(quán)力的介人，方可實(shí)現(xiàn)其功能。1因此，由公權(quán)力來確保社會(huì)成員平等地占有和分享賴以生存的社會(huì)公共資源，已成為現(xiàn)代國家治理理論之共識(shí)。

二是為社會(huì)成員提供規(guī)范和秩序的價(jià)值。無論是居家生活還是市場競爭，一切私法上設(shè)定的權(quán)利義務(wù)多數(shù)都要通過公法秩序來實(shí)現(xiàn)和完成。應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)的是，隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，規(guī)范、程序和秩序的價(jià)值越來越深刻地影響和改變我們的日常生活，網(wǎng)上消費(fèi)、信息安全、隱私保護(hù)等，一切脫離公法秩序的個(gè)人力量已經(jīng)變得十分微弱和無助。

三是為社會(huì)成員輸送安定與解紛的價(jià)值。公法秩序強(qiáng)調(diào)職權(quán)法定原則，社會(huì)成員依法足以確定自己行為的范圍和邊界，便于形成行為預(yù)期，確保生活安定和交易安全。私法為社會(huì)成員的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)定了系統(tǒng)而全面的規(guī)范體系；公法秩序則為私法上權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)提供了救濟(jì)的路徑和保障，同時(shí)也為沖突和糾紛的解決創(chuàng)造了條件。

總之，健全而有序的公法秩序是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的先決條件，也是每一位社會(huì)成員追求幸福生活的重要保證。因此，確認(rèn)和維護(hù)合法有序的公法秩序，就成為行政審判義不容辭的法定職責(zé)。

公共利益是公法秩序賴以建立和形成的核心價(jià)值基礎(chǔ)。公共利益簡稱公益，是當(dāng)前行政審判實(shí)踐中十分復(fù)雜又亟待明確的問題。公益，一般理解為大多數(shù)人的利益。但在具體個(gè)案中，如果簡單將多數(shù)人利益與個(gè)體權(quán)益作比較，從而以公益優(yōu)于私益的原則剝奪個(gè)體依法享有的民事權(quán)利，裁判結(jié)果又會(huì)顯失公平。

正確理解公益，應(yīng)當(dāng)綜合考量以下因素：

一要以憲法和法律為基礎(chǔ)。在民主法治國家，憲法和法律是全體人民共同意志和利益的集中體現(xiàn)，只要嚴(yán)格依法行政，就能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)公益原則。由此足以推定，維護(hù)公民和法人依法享有的民事權(quán)利同樣是全體人民共同意志和利益的集中體現(xiàn)，當(dāng)然也屬于十分重要的公共利益。因此，任何以公益為名違反法律規(guī)定的具體行政行為都難以具有正當(dāng)性。

二要以利益衡量為手段。公共利益必須通過與個(gè)體私益的比較后概括和抽取，而不是簡單地服從多數(shù)。我國臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院”95年度判字第1239號(hào)判決中認(rèn)為：“所謂公益系指組成政治社會(huì)各分子事實(shí)上利益，經(jīng)比較交互影響過程所形成之理想狀態(tài)總和，即由特殊私益與公共利益共同組成之整合概念。是以適用公益原則，必須從具體事件中各方利益之比較及其交互影響，加以探討，求其平衡完備而無所偏廢?！?據(jù)此不難看出，公益必須從多重利益的比較平衡中抽取，而不是簡單地少數(shù)服從多數(shù)。

三要以客觀公正為原則。在價(jià)值多元的社會(huì)，如何判斷公共利益，不能簡單由權(quán)力機(jī)關(guān)主觀判斷，而應(yīng)當(dāng)通過公開聽證、專家論證、技術(shù)評(píng)估、問卷調(diào)查等多種方式征求民意，最終確保公共利益的正當(dāng)性。

四要以民眾感知為條件。公共利益具有一定的抽象性，同時(shí)又是現(xiàn)實(shí)和具體的。完全抽象的公益并不存在，公益都可以被感受、被認(rèn)識(shí)。征地拆遷、城市建設(shè)、棚戶區(qū)改造等與人民生活質(zhì)量的改善具有密切的聯(lián)系，人民群眾都可以從中有獲得感；但也不排除個(gè)別地方以公益為借口，將公益抽象化、神秘化，導(dǎo)致矛盾疊加、沖突升級(jí)。

正確把握公益和私益的關(guān)系是行政審判確保公正的關(guān)鍵。公法秩序的目的在于追求公益，但公益往往與私益有所沖突。一般來講，在現(xiàn)代法治社會(huì)，公益的考量主要看是否有利于維護(hù)良好的社會(huì)秩序，是否有利于保障個(gè)人之尊嚴(yán)、財(cái)產(chǎn)、自由及權(quán)利等。公法學(xué)者主張公權(quán)力應(yīng)當(dāng)符合公益，而且將公益原則奉為行政行為應(yīng)當(dāng)遵循的一項(xiàng)原則，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)之行為應(yīng)為公益服務(wù)，并不認(rèn)為公益一定優(yōu)先于私益。

“二戰(zhàn)”前德國簡單以公益優(yōu)于私益為由，未能給個(gè)人權(quán)益應(yīng)有之保障，已為當(dāng)今多數(shù)學(xué)說所否定。在司法實(shí)踐中，當(dāng)私益與公益有所抵觸時(shí)，一般仍然以保護(hù)公益為優(yōu)先。

我國臺(tái)灣地區(qū)行政法院在一起因原告所建的高爾夫球場足以影響自來水水量與水質(zhì)變化而不服行政處罰的案件中，作出了83年度判字第2037號(hào)判決：“公益原則為行政法上之重要原則，當(dāng)私益與公益有所抵觸時(shí)，應(yīng)以保護(hù)公益為優(yōu)先。原告在私有土地為私益之利用，固非法所不許，但其利用之結(jié)果茍?jiān)斐纱蠖鄶?shù)人之不便或妨害，其私益即應(yīng)有所節(jié)制。

本件高爾夫球場之設(shè)置既足以影響自來水水量之涵養(yǎng)及水質(zhì)之變化，被告為大多數(shù)人之利益，予以否準(zhǔn)，原告即不得藉詞財(cái)產(chǎn)權(quán)之保障，指摘原處分違失，是原告之主張均無可采，原處分并無違誤。”對(duì)本案中“水質(zhì)涵養(yǎng)之公益大于高爾夫球場設(shè)置之利益”的價(jià)值衡量，學(xué)界普遍認(rèn)同，但其“當(dāng)私益與公益有所抵觸時(shí)應(yīng)以保護(hù)公益為優(yōu)先”的觀點(diǎn)并未獲得學(xué)界一致接受；因?yàn)楹戏ú⒄_地保護(hù)私益亦屬公益，需要在個(gè)案中比較衡量，不宜一概而論。

二、私法自治是

社會(huì)發(fā)展與創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力

如果說公法秩序是社會(huì)生存與發(fā)展的必要條件，私法自治則是社會(huì)發(fā)展與創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力。在法律與社會(huì)相互影響、相互促進(jìn)的歷史長河中，私法自治的范圍和程度影響和改變?nèi)祟惿鐣?huì)的歷史進(jìn)程。民法上的私法自治，是指個(gè)人可以憑借其主觀上的意思決定形成私法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，一般以所有權(quán)自由、契約自由、遺囑自由為主要內(nèi)容。從古羅馬的強(qiáng)盛到近代工業(yè)革命所創(chuàng)造的物質(zhì)文明，都離不開私法自治的巨大推動(dòng)作用。

私法自治首先以人與物的關(guān)系為切人點(diǎn)，建立了以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。英美法系的財(cái)產(chǎn)法和大陸法系的物權(quán)法均是對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)在規(guī)范體系上的不同表達(dá)。財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指權(quán)利人依法對(duì)不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)及其他財(cái)產(chǎn)享有自由使用、收益、處分和排除他人干涉的權(quán)利。

財(cái)產(chǎn)所有權(quán)在私法自治中具有多重價(jià)值：

其一，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是社會(huì)成員創(chuàng)新和追求財(cái)富增值的內(nèi)在動(dòng)力。沒有嚴(yán)格完備的物權(quán)法和知識(shí)產(chǎn)權(quán)法體系，財(cái)富的歸屬處于待定狀態(tài)，創(chuàng)新的成果就難以保護(hù)，財(cái)產(chǎn)的安定性就不復(fù)存在，社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力就會(huì)枯竭。

其二，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是自由競爭的前提和基礎(chǔ)。只有在法律上確保財(cái)產(chǎn)所有人享有占有、使用、處分和收益的自由，通過抵押、質(zhì)權(quán)等制度最大程度發(fā)揮物的效能，市場經(jīng)濟(jì)才能擁有巨大的活力，財(cái)產(chǎn)的流傳和增值才具有合法的前提。

其三，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是良好社會(huì)秩序的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)明晰是定分止?fàn)幍幕A(chǔ)，權(quán)屬不明是糾紛頻發(fā)的源頭。所有權(quán)作為一種絕對(duì)的歸屬權(quán)，既為他人設(shè)定了不得干涉的義務(wù)，又賦予所有權(quán)人對(duì)物的支配和收益以充分的自由，為排除干涉、減少糾紛、防止侵權(quán)、建立秩序奠定了基礎(chǔ)。

其四，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是人格獨(dú)立和自由的前提。“個(gè)人的自我實(shí)現(xiàn)及人格發(fā)展，必須有其可以支配的物質(zhì)。所有權(quán)是個(gè)人自主獨(dú)立的前提，沒有個(gè)人自主，民主社會(huì)難以存在?！必?cái)產(chǎn)所有權(quán)賦予權(quán)利人對(duì)物的直接支配權(quán)和收益權(quán)，為所有權(quán)人享有自由獨(dú)立的人格提供了物質(zhì)和法律的雙重保證，同時(shí)也成為所有權(quán)人追求幸福生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。美國憲法的創(chuàng)制者認(rèn)為，沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)，所有其他權(quán)利都將失去實(shí)際價(jià)值?！安粦?yīng)忽視，作為我們制度的根基的社會(huì)利益正是個(gè)人生活中的利益。”

私法自治以人與人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系為切人點(diǎn)，建立了以合同法為核心的債權(quán)法律制度。與物權(quán)法追求財(cái)產(chǎn)秩序的穩(wěn)定不同，合同法重在提供財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)和財(cái)富增值的動(dòng)態(tài)功能。因此，當(dāng)物權(quán)法解決了社會(huì)成員占有財(cái)富的安定性之后，合同法為社會(huì)成員如何實(shí)現(xiàn)財(cái)富增值提供了規(guī)范和路徑。“私法自治在債權(quán)法最主要的表現(xiàn)是締約自由，即當(dāng)事人原則上可以自由創(chuàng)設(shè)債權(quán)和債務(wù)?！?/p>

合同自由的價(jià)值集中體現(xiàn)為：

其一，提高了資源配置的效率。合同自由可以讓市場主體通過價(jià)格的變化捕捉交易的信息，最大限度地發(fā)揮市場配置資源的作用，提高市場交易和資源配置的效率。其二，提高了市場主體對(duì)交易的預(yù)期。合同法從合同的訂立、生效一直到履行、違約、賠償均設(shè)定了相互對(duì)等的權(quán)利義務(wù)體系，為市場主體提供了明確具體的行為規(guī)則，也為交易雙方提供了穩(wěn)定的預(yù)期。其三，提高了市場交易的安全性。違約責(zé)任體系的建立和完善，可以最大限度地降低市場交易的風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的信用體系。

私法自治在后工業(yè)社會(huì)的一個(gè)顯著特征，主要表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的內(nèi)容相互交織、相互滲透。

一是以著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)和專利權(quán)為代表的知識(shí)產(chǎn)權(quán)在整個(gè)財(cái)產(chǎn)法體系中的影響和地位日益重要。知識(shí)產(chǎn)權(quán)是無形財(cái)產(chǎn)，兼具人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重屬性，是法律賦予智慧產(chǎn)品所有人的專有權(quán)利，與傳統(tǒng)的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)具有較大差異。隨著科技創(chuàng)新在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和作用不斷增強(qiáng)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)民事主體最重要的權(quán)利之一。

二是隨著信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)對(duì)人類生活的深刻影響，個(gè)人信息權(quán)也成為一種與財(cái)產(chǎn)利益密切相關(guān)的人格權(quán)利。個(gè)人信息權(quán)是指自然人對(duì)其個(gè)人信息享有控制和支配并排除他人干涉的權(quán)利。個(gè)人信息權(quán)屬于人格權(quán)的一種，但其在客體、內(nèi)容、行使方式等方面又與傳統(tǒng)的具體人格權(quán)不同。個(gè)人信息具有一定的財(cái)產(chǎn)利益，也可以交易，又不同于傳統(tǒng)意義上的物。個(gè)人信息權(quán)是信息時(shí)代一項(xiàng)全新的人格權(quán)類型。

三是環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是指公民享有良好生活環(huán)境、合理利用自然資源和確保自然資源免受惡化的權(quán)利。環(huán)境權(quán)在主體、客體與內(nèi)容等方面都與傳統(tǒng)法律權(quán)利具有較大差異。《歐洲人權(quán)公約》中規(guī)定，公民具有在良好、適宜的環(huán)境中生活的權(quán)利。20世紀(jì)60年代，美國密歇根州立大學(xué)的約瑟夫·薩克斯（JosephL.Sax)教授提出了“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”和“環(huán)境公共委托論”，奠定了環(huán)境權(quán)的理論基礎(chǔ)。

1972年斯德哥爾摩《人類環(huán)境宣言》第26條宣布：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！?/strong>空氣、陽光和水是人類的共有財(cái)產(chǎn)，不應(yīng)當(dāng)成為“自由財(cái)產(chǎn)”而成為所有權(quán)的客體。環(huán)境權(quán)的主體是自然人，客體應(yīng)當(dāng)是適合人類生存的環(huán)境要素和宜居功能。傳統(tǒng)意義上人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念已經(jīng)難以概括環(huán)境權(quán)的特有內(nèi)涵，單純私法自治的功能已不足以滿足后工業(yè)社會(huì)人類生存和生活的需要。

三、公法秩序與私法自治的

矛盾及其消解

從國家權(quán)力的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性來看，國家本應(yīng)為人民而存在，權(quán)力本應(yīng)為權(quán)利而存在。但是，當(dāng)過分強(qiáng)調(diào)公法秩序的功用或者片面抬高私法自治的價(jià)值時(shí)，公共利益和個(gè)人權(quán)益的邊界就會(huì)模糊，公法秩序和私法自治的沖突就會(huì)加劇，社會(huì)治理的成本就會(huì)增加，公法秩序的初衷和目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是契約自由與契約正義的沖突。契約自由是私法自治最重要的內(nèi)容，也是個(gè)人意志自由的必然結(jié)果，是私法上最重要的原則之一，包含締約自由、內(nèi)容自由、解約自由等。契約自由在后工業(yè)社會(huì)越來越受制于締約主體與公法秩序的制約，較為典型的如格式合同和強(qiáng)制締約。格式合同可以便利交易，降低交易成本，但合同文本的提供者為了免除自身責(zé)任、加重對(duì)方責(zé)任、限制別人行使權(quán)利等，常常利用其有利地位對(duì)合同上的危險(xiǎn)及負(fù)擔(dān)作不合理的分配。

強(qiáng)制締約，是在公用事業(yè)領(lǐng)域個(gè)人或企業(yè)負(fù)有應(yīng)相對(duì)人的請(qǐng)求與其訂立契約的義務(wù)。例如，醫(yī)療、電信、自來水、鐵路、公路企業(yè)，無正當(dāng)理由，不得拒絕與客戶或用戶締結(jié)供用合同的請(qǐng)求，如果負(fù)有締約義務(wù)者無正當(dāng)理由拒絕締約給相對(duì)人造成損害時(shí)應(yīng)負(fù)損害賠償責(zé)任。為了解決契約自由在形式與實(shí)體上的二元沖突，亟需用契約正義的價(jià)值填補(bǔ)契約自由的不足。

契約正義是強(qiáng)調(diào)一方的給付與他方的對(duì)待給付之間應(yīng)當(dāng)公平對(duì)等，而是否公平對(duì)等仍應(yīng)由當(dāng)事人進(jìn)行主觀判斷。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，契約正義僅僅是對(duì)契約自由的價(jià)值填補(bǔ)，而非理念顛覆。如果將契約正義凌駕于契約自由之上，侵害契約自由的內(nèi)在價(jià)值，就背離了契約正義的初衷。在司法實(shí)踐中，沒有當(dāng)事人一方的請(qǐng)求，法院不能以自己的價(jià)值判斷，隨意變更契約內(nèi)容。

二是公共管理與個(gè)人自治的沖突。20世紀(jì)的前50年，美國法律仍然強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)所有者的權(quán)利。在美國法中，典型的案例是一塊土地的所有者在他的地界附近修筑了一道“刁難人的柵欄”。他不是為了自己方便，而是為了通過遮住光源或者擋住其鄰居的視線而損害他的鄰居。

當(dāng)時(shí)美國的司法理念認(rèn)為：一個(gè)人擁有在自己的土地上建造柵欄的權(quán)利，愿意造多高就造多高，不管這可能把其鄰居的光線和空氣擋住多少。一個(gè)人按照他的意愿去使用他的土地的權(quán)利與惡毒的動(dòng)機(jī)無關(guān)。“個(gè)人自由的理論和一個(gè)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)的個(gè)人支配權(quán)的理論使他能做使其他人厭煩的事?！?/p>

隨著現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的快速發(fā)展，人們已經(jīng)無法通過自力控制自己賴以生存的外部環(huán)境，必須實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的自力負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)由團(tuán)體負(fù)責(zé)，最后直至社會(huì)負(fù)責(zé)?！皞€(gè)人之危機(jī)已于社會(huì)整體之生存休戚與共，此亦構(gòu)成了國家公權(quán)力應(yīng)予介人之理由?！?/p>

到了20世紀(jì)中期，美國的司法觀念開始轉(zhuǎn)變，財(cái)產(chǎn)所有人不再有完全由他自由決定如何使用其財(cái)產(chǎn)不受限制的權(quán)利。不管以前的情況如何，法律逐漸承認(rèn)，可以禁止所有者以浪費(fèi)或反社會(huì)的方式使用其財(cái)產(chǎn)。法律傾向于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)作必要的限制，制止所有者以“反社會(huì)”的方式使用財(cái)產(chǎn)。法律也進(jìn)一步限制對(duì)財(cái)產(chǎn)的浪費(fèi)使用，規(guī)定要適當(dāng)?shù)乩猛恋?，保護(hù)自然資源。所有人自由使用土地不受他人干涉的情況已被工業(yè)化和人口的壓力所改變。

最有趣的是，法官支持出于美學(xué)的考慮對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)加以限制的態(tài)度反映在變革的法律中。法院公開承認(rèn)這種對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)加以限制是正當(dāng)?shù)?，亦即由有關(guān)當(dāng)局確定其定義的合理使用原則，逐漸取代了財(cái)產(chǎn)所有人可以隨心所欲地使用財(cái)產(chǎn)的概念。

三是公共利益與個(gè)人利益的沖突。公共利益，是經(jīng)過對(duì)共同體成員的個(gè)體利益的整合而形成的、能夠滿足共同體成員社會(huì)合作的需要和其他各項(xiàng)共同需求的客體。而所謂的個(gè)人利益就是能夠直接滿足個(gè)體在社會(huì)生活中各項(xiàng)需求和欲望的客體。既然法律的根本目的在于最大限度地保障和實(shí)現(xiàn)人們的個(gè)人利益需求，而公共利益又是經(jīng)過整合的個(gè)體成員的共同利益；故在公益與私益的關(guān)系中，具有決定性和基礎(chǔ)性的是個(gè)人利益。

為了更好地實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益，使個(gè)人具有更好的生存和發(fā)展條件，人們才結(jié)成社會(huì)共同體，才產(chǎn)生公共利益。公共利益是經(jīng)過整合的個(gè)人利益的共同部分，不是所有個(gè)人利益簡單相加的總和，每個(gè)人既有與其他成員相同的共同利益，也有與他人不同的特殊利益，而共同利益與特殊利益的沖突就難以避免。不能簡單以滿足多數(shù)人利益而肆意剝奪少數(shù)人的基本利益，因?yàn)楸Ｗo(hù)私人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)本身就是公共利益的需求，故需要在具體個(gè)案中具體衡量。

法律的目的在于通過協(xié)調(diào)和解決社會(huì)中不同的利益需求之間的矛盾與沖突，形成有序的利益安排，從而以最小的社會(huì)成本損耗盡可能地滿足現(xiàn)實(shí)社會(huì)中人們各種相互沖突的利益需求。

面對(duì)契約自由與契約正義、公共管理與個(gè)人自治、公共利益與個(gè)人利益的沖突，傳統(tǒng)的以公私法二元結(jié)構(gòu)為特征的法律體系正在發(fā)生悄然的變化。這集中表現(xiàn)為：

一是公法私法化。將平等協(xié)商、等價(jià)有償、互利合作等私法的手段和原則引人公法關(guān)系，如大量行政管理中引人行政合同方式，變強(qiáng)制指令為雙方協(xié)商，公權(quán)力主體采用私法的方式完成公共任務(wù)，將財(cái)政政策方面由直接財(cái)政補(bǔ)貼變?yōu)橥ㄟ^政策性銀行貸款、貼息等契約方式，以提高資金運(yùn)用效率。公法私法化的另一類做法是公益事業(yè)私營化，如地鐵、公路和城市公園等，目的在于引人競爭，提高效率和服務(wù)質(zhì)量。

二是私法公法化。將公法的手段引人私法領(lǐng)域，讓公共權(quán)力的干預(yù)和限制不斷修正傳統(tǒng)的任意性規(guī)范，導(dǎo)致私法中的強(qiáng)制性規(guī)范逐漸增多。私法公法化的動(dòng)因是為了更好地尊重公共利益、增進(jìn)社會(huì)福祉、禁止權(quán)力濫用等。

具體表現(xiàn)為：

一方面，私法自身在調(diào)整改變，原來的私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯、契約自由、過錯(cuò)責(zé)任等原則被不斷修正，私法的個(gè)人本位逐漸融人社會(huì)本位的因子；

另一方面，公法手段如管制、行政指令不斷介人私人間的交易，國家頒布大量帶有強(qiáng)制性的法律來規(guī)制私人契約，如勞動(dòng)法、反壟斷法和證券法，以公權(quán)力來保護(hù)在交易中處于弱勢(shì)的一方當(dāng)事人，如現(xiàn)代企業(yè)中的勞資關(guān)系，具有壟斷地位的大企業(yè)與中小企業(yè)的關(guān)系，股票市場中散戶與上市公司、券商和機(jī)構(gòu)投資者之間的關(guān)系，消費(fèi)者與經(jīng)營者之間的關(guān)系等。

當(dāng)前，城市房屋和機(jī)動(dòng)車限購均涉及私法公法化的問題，同時(shí)也會(huì)帶來公法秩序與私法自治的沖突與矛盾。由于公、私法的規(guī)范原則與技術(shù)均有差異，當(dāng)國家擴(kuò)大對(duì)私領(lǐng)域的干預(yù)后，公、私法之間的沖突就變得難以避免。盡管如此，法律在國家治理體系現(xiàn)代化中仍然要發(fā)揮無可替代的積極作用，因?yàn)槲覀兪冀K相信，“法律的任務(wù)被視為協(xié)調(diào)彼此沖突的人類要求或期望，以便以最少的矛盾和最小的浪費(fèi)去獲取文明的價(jià)值?！?/p>

四、裁判解讀：

私權(quán)保護(hù)、公權(quán)謙抑與權(quán)力邊界

在公法秩序與私法自治中實(shí)現(xiàn)價(jià)值平衡，是行政審判中處理公私?jīng)_突的基本立場。

在本案中，一要維護(hù)公法秩序，監(jiān)督海關(guān)和工商管理部門的行政執(zhí)法行為。如果涉案羊毛確系走私物品，應(yīng)當(dāng)依照海關(guān)監(jiān)管方面的法律進(jìn)行處罰；如果涉案羊毛確系無主物，也無權(quán)利人主張權(quán)利，應(yīng)當(dāng)依照工商管理方面的法律法規(guī)進(jìn)行處理。

只要行政機(jī)關(guān)的具體行政行為有法律依據(jù)，且符合法定程序，司法裁判理應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為予以維護(hù)和支持。本案判決在裁判說理中指出：“評(píng)價(jià)被訴行政行為的合法性，一般應(yīng)當(dāng)以該行為作出時(shí)行政機(jī)關(guān)能夠發(fā)現(xiàn)的事實(shí)為依據(jù)。事后出現(xiàn)的新證據(jù)，即使足以證明被訴行政行為作出時(shí)所依據(jù)的法律事實(shí)與客觀事實(shí)不符，只要該客觀事實(shí)是行政機(jī)關(guān)在作出行為時(shí)無法發(fā)現(xiàn)的，人民法院就不宜以此簡單否定行政行為的合法性并據(jù)此撤銷?！?/strong>

二要恪守權(quán)力邊界，尊重行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法裁量權(quán)。在本案中，涉案羊毛是否涉嫌違法，應(yīng)當(dāng)由工商行政或海關(guān)依照法定程序和法定職權(quán)來認(rèn)定，而不能由司法裁判代替行政執(zhí)法。因此，判令行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)查并作出明確具體的處理決定，既體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，又恪守了司法與行政的權(quán)力邊界。

本案在判決說理中認(rèn)為：“被申請(qǐng)人事后發(fā)現(xiàn)涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)，其知道或者應(yīng)當(dāng)知道被訴行政行為與客觀事實(shí)不符，即依法負(fù)有改正義務(wù)。該義務(wù)包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一是就涉案羊毛可能涉及的違法問題，依照法律規(guī)定的處理權(quán)限作出判斷。被申請(qǐng)人如果無權(quán)處理，則交由有權(quán)機(jī)關(guān)繼續(xù)調(diào)查；如果有權(quán)處理，則自行組織調(diào)查。二是被申請(qǐng)人如果有權(quán)處理，則應(yīng)一并對(duì)再審申請(qǐng)人提出的返還請(qǐng)求作出處理?！?/strong>

三要尊重私權(quán)，體現(xiàn)民事權(quán)利對(duì)公權(quán)力的制約。在本案中，如果涉案羊毛的質(zhì)權(quán)人是善意第三人，其依法享有的民事權(quán)利理應(yīng)得到尊重和保護(hù)。質(zhì)權(quán)作為一種擔(dān)保物權(quán)，是由債權(quán)人占有由債務(wù)人移轉(zhuǎn)占有而供其債權(quán)擔(dān)保之動(dòng)產(chǎn)或其他可讓與之財(cái)產(chǎn)權(quán)。質(zhì)權(quán)以留置效力與優(yōu)先受償效力發(fā)生擔(dān)保作用。

在司法實(shí)踐中，認(rèn)定質(zhì)權(quán)人是否為善意取得，關(guān)鍵看出質(zhì)人設(shè)定質(zhì)押時(shí)是否實(shí)際占有動(dòng)產(chǎn)，因?yàn)槌鲑|(zhì)人的形式占有和權(quán)利外觀足以讓債權(quán)人獲得公示信賴。在本案中，工商行政機(jī)關(guān)以涉案羊毛為無主物為由決定將其上繳國庫，從邏輯上否定了涉案羊毛為走私物的前一認(rèn)定。如果涉案羊毛不屬于走私物，且涉案羊毛質(zhì)權(quán)人的民事權(quán)利已被人民法院生效的民事判決所確認(rèn)，則涉案羊毛質(zhì)權(quán)人的民事權(quán)利理應(yīng)受到公權(quán)力的尊重和保護(hù)。

一、判決確認(rèn)本案再審申請(qǐng)人適格

居泰安公司是否為適格再審申請(qǐng)人，是本案的爭議焦點(diǎn)之一。中國建設(shè)銀行廈門分行（以下簡稱廈門建行）作為涉案羊毛的質(zhì)權(quán)人，對(duì)被訴行政行為具有訴的利益，享有訴訟權(quán)利。但廈門建行將涉案羊毛的質(zhì)權(quán)轉(zhuǎn)讓給中國信達(dá)資產(chǎn)管理公司福州辦事處，該辦事處又將相關(guān)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給居泰安公司。

對(duì)此，廈門市中級(jí)人民法院（以下簡稱廈門中院）也作出民事裁定，確認(rèn)了質(zhì)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同合法有效，居泰安公司為質(zhì)權(quán)繼承人。因此，居泰安公司為涉案羊毛的質(zhì)權(quán)人，判決認(rèn)定居泰安公司為本案適格再審申請(qǐng)人準(zhǔn)確無誤。

二、審理兼顧合法性審查

與為當(dāng)事人提供有效救濟(jì)

合法性審查是我國行政訴訟的基本原則，《行政訴訟法》規(guī)定法院審理和裁判應(yīng)當(dāng)圍繞行政行為的合法性進(jìn)行。

本案中，判斷上海市工商行政管理局黃浦分局(以下簡稱黃浦工商分局)作出拍賣決定的行為是否合法，關(guān)鍵在于黃浦工商分局在作出拍賣決定之前是否知曉涉案羊毛已設(shè)有質(zhì)權(quán)的事實(shí)。若黃埔工商分局在作出行政行為時(shí)不知涉案羊毛已設(shè)有質(zhì)權(quán)，雖然與客觀事實(shí)不符，但只要黃埔工商分局依據(jù)當(dāng)時(shí)掌握的事實(shí)依法作出行政行為，就應(yīng)認(rèn)定其合法。若黃埔工商分局作出拍賣決定前明知涉案羊毛已設(shè)有質(zhì)權(quán)，在未查明事實(shí)的情況下徑行作出行政決定，屬于侵犯質(zhì)權(quán)人合法權(quán)益的行為，應(yīng)認(rèn)定其行為違法。

最高人民法院在審理中查明，現(xiàn)有證據(jù)不能證明黃浦工商分局在作出被訴行政行為之前已獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)，應(yīng)當(dāng)推定黃浦工商分局對(duì)此并不知情。雖然黃浦工商分局作出拍賣決定后出現(xiàn)的證據(jù)表明廈門建行對(duì)涉案羊毛已設(shè)有質(zhì)權(quán)，但認(rèn)定被訴行政行為的合法性，應(yīng)當(dāng)以該行為作出時(shí)行政機(jī)關(guān)能夠發(fā)現(xiàn)的事實(shí)為依據(jù)；人民法院不宜以事后發(fā)現(xiàn)的新證據(jù)否定行政行為的合法性并據(jù)此撤銷。

只要被訴行政行為在作出時(shí)合法有效，法院就應(yīng)予認(rèn)可，并據(jù)此作出駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決。但由于行政行為作出后出現(xiàn)了新證據(jù)，證明該行政行為作出時(shí)依據(jù)的事實(shí)與客觀事實(shí)嚴(yán)重不符，行政行為賴以存在的事實(shí)基礎(chǔ)發(fā)生了變化；若法院繼續(xù)承認(rèn)被訴行政行為的合法性，將侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。在此情況下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)有依法及時(shí)改正已作出的行政行為的義務(wù)。此種義務(wù)源于依法行政基本原則的要求，也是維護(hù)公民合法權(quán)益的必然要求。

本案中，黃埔工商分局在得知涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的事實(shí)后，未積極履行調(diào)查職責(zé)，侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益。而上海市黃浦區(qū)人民法院一審、上海市第二中級(jí)人民院二審和上海市高級(jí)人民法院審查再審申請(qǐng)中，各級(jí)法院都固守合法性審查原則，對(duì)案件的審理和裁判止于對(duì)行政行為合法性認(rèn)定，即使明知該行政行為賴以存在的基礎(chǔ)事實(shí)已發(fā)生改變，當(dāng)事人的權(quán)利可能受到損害，也未采取補(bǔ)救措施，為當(dāng)事人提供有效救濟(jì)，及時(shí)從根源上化解爭議，使當(dāng)事人苦苦歷經(jīng)了15年的申訴歷程。

最高人民法院提審中，在對(duì)行政行為合法性作出判斷的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步責(zé)令被申請(qǐng)人（上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)督管理局，即原黃浦工商分局）在法定期限內(nèi)依職權(quán)就涉案羊毛可能涉及的違法問題作出判斷，或交由有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查，并且根據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)居泰安公司提出的返還請(qǐng)求作出處理。

該判決可以使各方當(dāng)事人的法律關(guān)系根據(jù)涉案羊毛是否違法的調(diào)查結(jié)果得以明確，達(dá)到案結(jié)事了的效果。具體而言，通過調(diào)查，如果能夠認(rèn)定涉案羊毛為走私物，則應(yīng)當(dāng)由有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定作出處理決定；如果涉案羊毛不屬于走私物，則將其認(rèn)定為無主財(cái)產(chǎn)并拍賣后上交國庫顯屬不當(dāng)，被申請(qǐng)人就負(fù)有啟動(dòng)涉案羊毛拍賣款返還程序的義務(wù)。

本案反映出的問題是，對(duì)行政行為合法性作出判斷有時(shí)無助于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也不意味著能夠有效地解決行政爭議。行政訴訟在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)之外，還需要解決行政爭議，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。最高人民法院對(duì)該案的審理未拘泥于合法性審查原則，除對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查之外，還充分回應(yīng)了當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，為當(dāng)事人提供了獲得救濟(jì)的可能，達(dá)到了徹底解決爭議的效果，體現(xiàn)了司法的公正與智慧。

三、判決恪守司法權(quán)行使的界限

司法是保障公民權(quán)利和實(shí)現(xiàn)公正的最后防線，但司法并不是萬能的，司法需要恪守行使權(quán)力的限度，處理好與行政權(quán)的關(guān)系，拿捏好審查強(qiáng)度。本案中，判令被申請(qǐng)人返還涉案羊毛拍賣款是居泰安公司的核心訴訟請(qǐng)求。只有在查明涉案羊毛是否涉嫌走私的基礎(chǔ)之上，才能判斷居泰安公司的請(qǐng)求能否實(shí)現(xiàn)，從根本上解決糾紛。但判斷涉案羊毛是否為走私物，是行政權(quán)行使的范疇，司法權(quán)不宜介人。

因此，最高人民法院在判決中指出，依據(jù)《海關(guān)法》等有關(guān)規(guī)定，走私物的認(rèn)定屬于海關(guān)等行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，不宜由法院直接作出認(rèn)定。最高人民法院只能責(zé)令有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)涉案羊毛是否屬于走私物展開調(diào)查并作出判定，進(jìn)而判斷被申請(qǐng)人是否負(fù)有啟動(dòng)返還程序的義務(wù)。

該判決致力于從根本上解決行政爭議，在為申請(qǐng)人提供權(quán)利救濟(jì)渠道的同時(shí)，恪守司法權(quán)與行政權(quán)的界限，準(zhǔn)確把握司法審查強(qiáng)度，體現(xiàn)了司法的審慎、自制與對(duì)行政權(quán)的尊重。

綜上所述，最高人民法院提審該案中，準(zhǔn)確認(rèn)定居泰安公司為本案適格再審申請(qǐng)人，依職權(quán)查明黃浦工商分局在作出被訴行政行為之前未獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)，從而肯定了被訴行政行為的合法性。

同時(shí)，為保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，從根本上解決行政爭議，最高人民法院責(zé)令有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)涉案羊毛是否屬于走私物展開調(diào)查并作出判定，進(jìn)而判斷被申請(qǐng)人是否負(fù)有啟動(dòng)返還程序的義務(wù)。

案件審理過程重點(diǎn)突出、焦點(diǎn)明確、司法職權(quán)行使恰當(dāng)，判決書敘事清楚、論證充分、說理透徹，展示了兼顧合法性審查與為當(dāng)事人提供有效救濟(jì)、恰當(dāng)處理司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的司法公正與智慧，對(duì)我國司法審判實(shí)務(wù)工作具有重要的指導(dǎo)意義。

和許多其他的行政訴訟糾紛一樣，（2013)行提字第7號(hào)判決（以下簡稱本案）所涉案情的基礎(chǔ)法律關(guān)系涉及民法，甚至，如果換一個(gè)角度去觀察，本案的爭議焦點(diǎn)很容易被吸引到民法上去，比如其最為引人注目之處在于，是否“需要”或者“能否”借助民法中的不當(dāng)?shù)美贫葋硗瓿煞蛇m用的前提判斷以及論理基礎(chǔ)。當(dāng)然，這樣做表面上是厘定不當(dāng)?shù)美贫鹊墓?、私法的適用空間，其背后真正關(guān)涉的則是裁判者的價(jià)值判斷與立場選擇。

對(duì)于一個(gè)幾無瑕疵的行政行為，是否可以因案涉質(zhì)權(quán)人的出現(xiàn)及其主張的民事權(quán)利而撤銷行政行為？對(duì)此，追求實(shí)質(zhì)正義的理念毫無疑問應(yīng)當(dāng)被秉承，即應(yīng)當(dāng)承認(rèn)在事實(shí)上質(zhì)權(quán)人合法的民事權(quán)益已經(jīng)受到侵犯，應(yīng)當(dāng)予以恢復(fù)，而鑒于現(xiàn)行行政立法面對(duì)此種情形的規(guī)則缺漏，借鑒民法中的不當(dāng)?shù)美贫纫远ǚ种範(fàn)帯⑵胶庑姓黧w與案涉質(zhì)權(quán)人的利益遂成為可能。

正因?yàn)槿绱耍谖铱磥?，本案能否運(yùn)用民法的理論于行政訴訟中，除了需要考慮這兩個(gè)部門法表征于本案的基本法理是否契合以及能否在法解釋學(xué)上做到一以貫之；更為重要的是考量在案涉情境中，民法理論是否可以憑借法律的功能效用完成對(duì)行政法案件的破解。

其實(shí)，案涉情形的困境在于平衡質(zhì)權(quán)人的利益與行政行為在裁判中的地位，我們最為期待的結(jié)局即是運(yùn)用法律的調(diào)和手段，在承認(rèn)并維護(hù)合法行政行為的同時(shí)，還能夠?qū)|(zhì)權(quán)人的合法、合理利益予以肯認(rèn)和保護(hù)。

所以，僅從目標(biāo)效果出發(fā)，為了解決案涉抵牾情形，我認(rèn)為不妨回到法律關(guān)系的原點(diǎn)，即將復(fù)雜的行政法與民法的交叉簡化為更為單純的民法關(guān)系，嘗試用民法理論即不當(dāng)?shù)美贫冉槿瞬⑼走m解決本案疑難之處。

在我國現(xiàn)有的法學(xué)理論體系中，不當(dāng)?shù)美祵僖豁?xiàng)民法制度，即指一方無法律上的原因而受有利益，同時(shí)致使他方受到損害，此時(shí)受有利益者應(yīng)負(fù)有返還利益的義務(wù)。

不當(dāng)?shù)美麖男再|(zhì)而言屬于債的發(fā)生原因之一，是基于無法律上的原因而受有利益并且造成他人損害的這一事實(shí)；與此相對(duì)照，我國現(xiàn)行立法中，《民法通則》第92條明確將其定義為“沒有合法根據(jù)，取得不當(dāng)利益，造成他人損失的，應(yīng)當(dāng)將取得的不當(dāng)利益返還受損失的人。”

對(duì)于應(yīng)當(dāng)返還的利益范圍，《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第131條作有規(guī)定，即“返還的不當(dāng)利益，應(yīng)當(dāng)包括原物和原物所生的孳息。利用不當(dāng)?shù)美〉玫钠渌?，扣除勞?wù)管理費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)予以收繳?！?/strong>

現(xiàn)行理論與立法之所以承認(rèn)并規(guī)制不當(dāng)?shù)美贫龋且驗(yàn)椴划?dāng)?shù)美贫戎畽C(jī)能于民法而言頗為重要，其包含的積極意義至少有兩個(gè)方面：

一是矯正欠缺法律關(guān)系的財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)，即財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)依托于真實(shí)有效的法律關(guān)系，當(dāng)應(yīng)有的法律關(guān)系不成立、無效或者被撤銷時(shí)，就需要以不當(dāng)?shù)美贫燃右哉{(diào)整，賦予一方當(dāng)事人得向他方當(dāng)事人請(qǐng)求返還其所為的給付之權(quán)利；

二是保護(hù)財(cái)產(chǎn)的歸屬，即權(quán)利人得在其利益受損后依據(jù)不當(dāng)?shù)美贫葘?duì)其應(yīng)有權(quán)益歸屬進(jìn)行確定進(jìn)而加以保護(hù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，誠如王澤鑒教授所指出的，不當(dāng)?shù)美贫鹊囊?guī)范目的在于除去不當(dāng)受益人無法律上原因而受有的利益，而非偏重于對(duì)受損者的補(bǔ)償亦或是賠償；所以受益人的故意與否以及其行為之是否具有違法性，在考量不當(dāng)?shù)美贫葧r(shí)均在所不問。

由此觀之，民法的不當(dāng)?shù)美贫葢?yīng)該能夠?qū)Ρ景讣m紛的處理發(fā)揮其應(yīng)有功效，即矯正財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)并保護(hù)財(cái)產(chǎn)的真正歸屬；至少，從保護(hù)質(zhì)權(quán)人的角度看，運(yùn)用此制度是合理且適當(dāng)?shù)摹?/p>

如前所述，我國大陸在理論與立法中均將不當(dāng)?shù)美贫葰w位于民事制度，而在作為傳統(tǒng)大陸民法體系之代表的德國法上，不當(dāng)?shù)美贫仍诠ㄖ幸嘤写嬖诳臻g。

具體而言，所謂公法上的不當(dāng)?shù)美?，系指在公法范疇?nèi)，欠缺法律上原因而發(fā)生財(cái)產(chǎn)變動(dòng)，致一方得利、他方失利，失利者因而享有公法上不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)。我國臺(tái)灣地區(qū)的公法學(xué)者認(rèn)為，公法上不當(dāng)?shù)美姓J(rèn)與適用系公法固有之法理，其理論基礎(chǔ)在于依法行政原則一因?yàn)榛谝婪ㄐ姓瓌t的要求，所有不合法之財(cái)產(chǎn)變動(dòng)均應(yīng)予以回復(fù)至合法狀態(tài)。

可以看出，公法上的不當(dāng)?shù)美贫扰c民法上不當(dāng)?shù)美贫鹊囊?guī)制目的并不一致，民法之規(guī)定旨在調(diào)和私人利益的沖突；而公法則是對(duì)財(cái)產(chǎn)秩序狀態(tài)的純粹回復(fù)。

在承認(rèn)公法不當(dāng)?shù)美贫鹊姆ㄓ蛑?，不?dāng)?shù)美贫鹊某闪⒁捌渑c民法不當(dāng)?shù)美贫鹊膮^(qū)別在于：

一是行為應(yīng)當(dāng)在公法的法律關(guān)系范疇內(nèi)發(fā)生財(cái)產(chǎn)上的變動(dòng)、受有利益，即公法上的不當(dāng)?shù)美仨氃谑芾嬲吲c受損害者雙方之間存在公法上的給付關(guān)系，如果欠缺上述給付關(guān)系，則應(yīng)當(dāng)屬于民法上的不當(dāng)?shù)美?/span>

二是需一方受損他方受益，這一要件是成立不當(dāng)?shù)美暮诵囊?，與民法上的不當(dāng)?shù)美贫炔o二致；

三是須無法律上的原因，包括自始無法律上的原因和法律原因的嗣后不存在例如行政行為被撤銷。

值得注意的是，臺(tái)灣地區(qū)的公法不當(dāng)?shù)美贫忍貏e強(qiáng)調(diào)，在公法上“無法律上的原因”是與“違法性”相異的概念，如有學(xué)者指出基于違法但非無效的行政處分而發(fā)生的財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)，其移轉(zhuǎn)并非無法律上的原因；但該違法行政處分經(jīng)過撤銷的，則自撤銷時(shí)成為無法律上的原因，所以不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)所調(diào)整的，不是違法的財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)，而是無法律上原因的財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)。

滿足上述成立要件的不當(dāng)?shù)美袨椋a(chǎn)生的法律效果是受利益者應(yīng)當(dāng)負(fù)有返還義務(wù)，且基于信賴保護(hù)原則，當(dāng)行政主體作為返還義務(wù)人時(shí)，不得主張利益不存在等情形，這一法效從總體上與民法上的不當(dāng)?shù)美贫认嗤?/span>

在本案當(dāng)中，倘若涉案羊毛不屬于走私物，則以無主財(cái)產(chǎn)為由沒收設(shè)有質(zhì)權(quán)的涉案羊毛拍賣款顯屬不當(dāng)，雖然被申請(qǐng)人在拍賣款上交國庫后已不實(shí)際控制這筆款項(xiàng)，但作為給付義務(wù)主體，其負(fù)有啟動(dòng)涉案羊毛拍賣款返還程序的義務(wù)，否則在案涉情境已經(jīng)完全滿足不當(dāng)?shù)美麡?gòu)成要件時(shí)，對(duì)拍賣款的不當(dāng)歸屬視而不見則產(chǎn)生有違法理、不合情理之虞；故回歸本案的基礎(chǔ)法律關(guān)系即對(duì)拍賣款的應(yīng)然移轉(zhuǎn)與歸屬作出實(shí)體法上的判斷，是實(shí)質(zhì)正義的必然要求。

其實(shí)，在我看來，本案法官通過對(duì)行政案件的剖析，敏銳地覺察到了案涉情形所依托的基礎(chǔ)法律關(guān)系，故而在行政訴訟中隱含了民法學(xué)理及民法制度的沿用，這是符合法律正義理念的“借鑒”行為，是公法與私法交叉適用以追求合法合理結(jié)果的妥當(dāng)手段，對(duì)這樣的裁判方式當(dāng)然應(yīng)當(dāng)予以肯認(rèn)。

追溯不當(dāng)?shù)美贫鹊墓椒ㄟm用，公法上不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)的發(fā)展在德國法上歷經(jīng)三個(gè)階段，第一個(gè)階段是“直接適用”民法關(guān)系于不當(dāng)?shù)美?guī)定；第二個(gè)階段是類推適用民法上的不當(dāng)?shù)美?，而被稱之為公法上的不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)；最后一個(gè)階段則是不當(dāng)?shù)美贫劝l(fā)展成一種公法上的獨(dú)立制度，即公法上的返還請(qǐng)求權(quán)，其以依法行政為其理論基礎(chǔ)，規(guī)范國家與人民間無法律上原因的財(cái)產(chǎn)移動(dòng)。

在我國，公法上的不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)尚付闕如，裁判中的法律適用尚需謹(jǐn)慎。正如本案裁判對(duì)于尋求基礎(chǔ)法律關(guān)系并交叉運(yùn)用兩個(gè)部門法制度所體現(xiàn)的謙抑態(tài)度，對(duì)于我國目前的理論探究與司法實(shí)踐，雖然可以認(rèn)可不當(dāng)?shù)美墓ㄟm用，但應(yīng)當(dāng)持較為保守的態(tài)度，即在公法領(lǐng)域準(zhǔn)用民法上不當(dāng)?shù)美?guī)則。

公法借鑒私法只有限制在一定程度上才是具有妥適性和可操作性的：

當(dāng)行政行為已經(jīng)作出，行政主體并無過錯(cuò)而執(zhí)行結(jié)果卻損害了案涉權(quán)利人合法、正當(dāng)?shù)臋?quán)益時(shí)，我們不應(yīng)刻板地認(rèn)為行政行為沒有違法而置因該“合法”行政行為致質(zhì)權(quán)人受損害這一事實(shí)于不顧，而是應(yīng)當(dāng)在實(shí)質(zhì)正義的精神要求下，盡可能地平衡行政主體與案涉民法上質(zhì)權(quán)人的利益平衡；

在肯定行政行為作出時(shí)具有正確性的前提下，借鑒并援引民法中的不當(dāng)?shù)美贫龋J(rèn)定行政主體在知道物品設(shè)有質(zhì)權(quán)之后，應(yīng)當(dāng)負(fù)有廢止原決定并對(duì)質(zhì)權(quán)人承擔(dān)返還利益的義務(wù)；在符合法理、尊重現(xiàn)行立法的原則下，于法律允許的范圍內(nèi)注重社會(huì)效果，維護(hù)案件當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。